期盼加强、加快法治政府建设——专访十三届全国人大代表、中国行为法学会会长江必新

本刊记者/单一良 姚炎中

3月17日，在全国两会上，新当选的国家主席、中央军委主席习近平抚按宪法郑重宣誓，承诺要为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗！这是中国有史以来第一次出现的画面，这样的庄严仪式也释放出执政者依法治国、依宪执政理念的强烈信号。

要说全国两会的热词，“法治政府”无疑是其中之一。而在今年李克强的《政府工作报告》中，也处处显示出对政府法治精神关注和践行，同时也预示着法治政府建设将进入一个新的历史发展阶段。党的十九大报告指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。这5年来，从权责清单出台到规范“红头文件”，从政务公开到执法规范化，法治政府建设正在昂首阔步，砥砺前行。

那么，在今年的全国两会上透露出哪些法治精神的新信息、新亮点？围绕法治政府建设，新一代的执政者下一步该如何真正将这一进程加强、加快？如何解决“人治惯性”顽疾问题，从而将依法行政落到实处？为此，本刊记者专访了十三届全国人大代表、中国行为法学会会长江必新。

记者：我们知道，您一直关注着中国法治建设的进程，特别是在每年的两会上，您也一直试图从《政府工作报告》的字里行间探究其中的细致变化。在今年的报告中，李克强总理有关全面推进依宪施政、依法行政和全面提高政府效能的论述得到了较为密集的掌声。那么，您对《政府工作报告》中展现的法治精神有何评价？

江必新：其实，今年全国两会是在贯彻落实党的十九大精神背景下召开的，因此所有议题都与十九大精神密切关联。李克强总理的《政府工作报告》中通篇贯穿着习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，而习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要内容就是习近平新时代中国特色社会主义法治思想。在过去五年中，这一法治思想一直在我们的政府工作中践行着。

正如李克强总理《政府工作报告》所言，过去的五年我们的政府在积极践行法治精神方面有着积极的进步。比如，在市场管理领域，“规范金融市场秩序，防范化解重点领域风险，守住了不发生系统性风险的底线，维护了国家经济金融安全”，“持续深化‘放管服’改革，加快转变政府职能”，“营商环境持续改善，市场活力明显增强，群众办事更加便利”，“完善产权保护制度”等，这些都是坚持依法全面履行政府职能结出的硕果。

全国人大代表江必新在参加山东代表团小组会议时发言

同时，在依法行政方面，《政府工作报告》也提出了对未来的愿景和工作要求。比如，“把政府活动全面纳入法治轨道”，“政府要信守承诺，决不能‘新官不理旧账’”，“决不能表态多调门高、行动少落实差，决不允许占着位子不干事”，并在今年工作建议中，提出了诸多依法行政的要求。比如“坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能”，“大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题”，“认真解决民营企业反映的突出问题，坚决破除各种隐性壁垒”，“强化知识产权保护，施行侵权惩罚性赔偿制度”，“对各类侵害消费者权益的行为，要依法惩处、决不姑息”等。由此可以看到，政府的法治意识大大提高，这也为下一步加强、加快法治政府建设奠定了良好的基础。

记者：确实，《政府工作报告》中包含了诸多体现法治精神的新内容。您认为其中有哪些亮点和新意？

江必新：在依法治国方面，《政府工作报告》提出了一些新的概念和新的内容，在法治理念和治理体系建构上尤为突出。

一是在法治理念方面，在《政府工作报告》中首次提出了“依宪施政”的要求。如何让宪法进入行政执法和政府施政过程，是一个需要认真研究的问题。习近平主席早在纪念现行宪法公布施行30周年大会上就强调“宪法的生命在于实施”，在全国人民代表大会成立60周年纪念大会上，再次强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。今年2月24日，习近平主席又在中共中央政治局第四次集体学习时强调，我们党首先要带头尊崇和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。这次习近平主席的宪法宣誓和我们建立国家工作人员就职宪法宣誓制度再次明确发出了“依宪执政”的信号，而依宪施政、依法行政精神贯穿于《政府工作报告》，也是施政者践行法治精神，从自我做起、接受社会监督的一个庄严承诺。特别是“依宪施政”概念的提出，强调了宪法在法治政府建设中的重要地位和作用，反映着政府尊重宪法权威的坚定立场和态度。作为一个国家公职人员，必须增强宪法意识，自觉地捍卫宪法的权威，同违反宪法的行为作坚决的斗争，同时也要忠实履行宪法和法律赋予的职责。

二是在治理体系方面，在《政府工作报告》中首次提出建立“政府治理体系”、“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”和打造“共建共治共享社会治理格局”。《政府工作报告》中强调要“形成职责明确、依法行政的政府治理体系”。过去谈到“治理”大多是谈政府如何治理社会，而政府如何建立自身的治理体系却很少提及。这次明确提出“政府治理体系”的概念，实际上是对法治政府建设的完善和充实，把过去单一的“自上而下”的治理模式扩展到“自下而上”，把治民的传统理念延伸到治官，形成政府治理的完整体系。

而对于乡村治理体系，则提出了自治、法治和德治的三治理念。在今年全国两会上，乡村振兴是热门的话题之一。而乡村振兴必然要求有效的社会治理。中国的乡村治理体系有着自身的特色，需要建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，要求自治、法治、德治相结合。村民自治是中国特色的基层民主政治制度，是党领导和推进国家治理体系和治理能力现代化的基础之一。法治是安邦定国的基本方式，所谓“小智治事，中智治人，大智立法”。法律是成文的道德，道德是内心的法律，礼法兼施，德法兼容，是中华民族长期探索形成的社会治理之道，乡村治理也要强化道德教化作用，引导农民群众爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。

立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。这种格局把人民利益摆在至高无上的位置，体现了以人民为中心的基本理念，《政府工作报告》对于这一格局的提出以及政府治理体系内容的加入和乡村治理的“三治理念”将会让新时代的社会治理、政府治理和国家治理进入一个崭新阶段。而营造这样的格局必然要求提高社会治理的法治化水平，在法治思维的基础上，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾。尽管这样的社会治理格局的总体思路和实现路径还需要社会各界的积极参与和实践检验，但这一理念的提出本身就具有划时代的意义。

记者：除了在理念和体系建设方面充满了新意，您认为《政府工作报告》中还有哪些涉及法治精神方面的内容令您印象深刻？

江必新：《政府工作报告》还在“以人为本”的法治精神方面有着突出的展现。比如，报告提出政府讲诚信，决不能“新官不理旧账”。这显然是建设诚信政府的重要举措，政府必须成为全社会信守规则与承诺的楷模。“己所不欲，勿施于人。”在行政执法活动中，需要依法制裁那些不诚信的市场主体，为市场创造良好的社会环境，但如果政府的法定代表人，因为换人就不认旧账，无疑会损害政府的权威和法治形象。人民的政府只有得到人民的信任和认可才能树立政府的权威，才能实现有效的社会治理。因此，决不能“新官不理旧账”这句看似平常之语，对于督促政府严格依法办事，养成诚信品格具有十分重要的意义。

报告还在强化市场治理、推进平安中国建设和治理不作为方面有着较为突出的表述，展示出了本届政府对于全面履行宪法法律赋予职责的决心和信心。比如，报告说，要“坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能”，“清理群众和企业办事的各类证明，没有法律法规依据的一律取消”，“让问题产品无处藏身，不法制售者难逃法网，让消费者买得放心，吃得安全”；要推进平安中国建设，“严密防范和坚决打击暴力恐怖活动，依法开展扫黑除恶专项斗争，惩治盗抢骗黄赌毒等违法犯罪活动，整治电信网络诈骗、侵犯公民个人信息、网络传销等突出问题”；“对庸政懒政者严肃问责”，“决不允许占着位子不干事”等。可以说，每句话都说到了人民群众的心坎里。

《政府工作报告》对于民生的普遍关注也令我印象深刻。“道洽政治，泽润生民。”党的十九大报告指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。”民生福祉既是人们实实在在的物质文化生活，同时也是对美好生活的向往和追求。民生以生命价值为核心，以物质文化生活为基础，考虑的是生存和发展——也即“生民之道”：从对人的生命关怀到对人们生产和生活的关注，就是要首先强调人民的生存权和发展权。在满足两大基本权利的基础上，还要提升民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，从而满足人们对美好生活的追求，达到在生存和发展基础上的意志表达和实现的权利。

“要在发展基础上多办利民实事、多解民生难事，兜牢民生底线，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感”——报告处处体现了以人民为中心，首先解决好基本民生问题的理念和思路。因此，在《政府工作报告》中，既能看到关乎国家民族发展的所谓“大事”，也能看到关注寻常百姓柴米油盐和家长里短的所谓“小事”。比如，5年来，减少贫困人口6000多万；5年来，我国城镇新增就业6600万人以上，实现了比较充分的就业；5年来，有6000万左右的低收入群体得到社会救助等。同时，国家计划继续提高退休员工养老金以及包括农民在内的居民养老金水平；提高政府财政中居民医疗保险的比例，为职工建立大病保险制度；提高低保、社会救治以及抚恤优待对象的待遇；提高个人所得税的起征点等。这些举措都是关乎百姓生存权和发展权的基础民生问题，但这些所谓“小事”实际上在政府眼里却被当做天大的事来认真规划部署和细致实施。

民生连着民心，民心关系国运。就业、求学、购房、医疗……这些民众普遍关心的事情，都是关乎民心的大事，也就是政府首先要满足人民的基本民生——生存权和发展权。

记者：《政府工作报告》很多篇幅涉及到了法治政府建设内容。下一步法治政府建设一定会进入深水区，也一定会遇到诸多难点和问题，需要有“啃硬骨头”的勇气和劲头来实现突破。对此，您认为该如何加大力度实现破局？

江必新：习近平总书记所作的党的十九大报告提出，要“深化依法治国实践”，“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”，这无疑吹响了建设法治政府的冲锋号，开启建设法治政府的新征程。

上一个五年，政府在自身法治建设方面取得了长足进步。但是，相对于党的十九大提出的新要求以及未来的新愿景而言，政府法治建设工作还需加强和深化，特别是在今后的工作目标和具体举措中还需更多的浓墨重彩。无论是法治社会建设还是法治国家建设，法治政府建设都是关键，在这一进程中政府无疑应当起表率作用。因此，要真正步入深水区，力度加大和速度加快都是必要的。所谓力度加大，就是要在战略上更为重视，在战术上敢下重拳。要切实落实李克强总理所讲的“给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒’”，勇于自带枷锁，敢于刀刃向内，敢于自我革命。党的十八大以来，中国共产党坚持从严管党治党，以零容忍的态度重拳反腐，这无疑为全社会作出了榜样，也赢得了党心民心。如今，通过加强监察机制和强化法治政府建设就是要把这样的思路和理念传导到施政环节。另一方面，还要加快速度。十九大报告对于基本建成法治国家、法治政府、法治社会有着时间表，很多专家学者认为要赶前不赶后，应该率先建成。对于如何建成法治政府，《政府工作报告》由于篇幅限制，不可能面面俱到，这就需要在今后的具体工作实践中给予高度重视。

由此我们建议，在法治政府建设方面，还需要加大力度。

一是要在厚植法治理念方面加大力度。一定要从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度，深刻认识、准确把握建设法治政府的重大意义、本质要求和主要任务，坚定不移地推进法治政府建设。要真正把法治政府建设当作坚持和发展中国特色社会主义，实现国家治理体系和治理能力现代化的必要条件，当成巩固党的执政基础，维护国家长治久安的治本之策。使每一级政府和行政机关工作人员都要有高度的紧迫感、责任感和使命感。

二是要在解决保护、维护人民的基本权益上加大力度。要进一步深入贯彻以人民为中心的法治理念，维护人民的权益，首先要维护人民的生存权、发展权。要结合脱贫攻坚，把解决人民的生存权、发展权放在最重要的位置。目前政府在扶贫方面已经做了很大的努力，也产生了显著的成效，但还需深入和强化。要在这样良好的基础上，继续加大力度保护人民的权益。其次要注意发展人民公法上的权益，如知情权、参与权、表达权、请求救济权等。第三还要特别注重对产权的保护。

三是要在管控权力尤其是防止权力滥用方面加大力度。经过这些年的不断整治，“把权力关进笼子”“法无授权不能为”的理念已经深入人心，超越职权的问题已经大大减少，但滥用职权或不正当行使职权的情况相对来说有增多趋势，要引起高度重视。此外，消极对待或不积极履行法定职责或义务的情况比较突出。

四是要在维护行政管理秩序方面加大力度。除了打击危害人民群众权益的违法犯罪外，还要在维护社会诚信方面加大力度，打击或制裁坑蒙拐骗、不讲信誉的行为。

五是要在社会治理和基层治理方面加大力度。在治理方式方面，特别要善于要把法治和德治结合起来，多措并举弘扬社会主义核心价值观。

六是要在运用法治思维和法治方式解决发展、改革、稳定中难题方面加大力度。要正确处理好法治与改革、发展、稳定的关系，坚持法律底线不能逾越，法律红线不能触碰。

记者：法治政府建设确实是一个说起来容易做起来难的事，但也时不我待。而要在这一难事上加快速度，您认为该在哪些方面快速发力才更为有效？

江必新：我认为需要从以下几个方面快速发力：

一是要对法治政府建设制定明确的时间表和路线图。既然十九大报告已经明确时间要求了，而且要率先建成，那就要以“倒计时”的紧迫感加以实施。

二是要尽快形成统一的法治政府建设的评价标准。目前一些地方政府也作了一些标准化的尝试，但是目前还没有全国统一的法治政府建设的评价标准，亟待组织相关部委和专家进行研究，形成科学、务实、管用的评价体系，通过科学、实事求是的评价办法来验证建设成果。

三是要尽快制定行政基本法（包括基本程序法等）。现在政府的一些行为由于法律规范的缺失还没有完全实现有法可依，政府的行政行为千差万别、类型复杂，很难逐一加以规范，仅仅对行政处罚、行政许可、行政强制等行为进行规范显然是不够的，因此需要制定行政基本法，包括统一行政程序法等，尽快解决部分行为无法可依的问题。

四是法治政府建设，既要对依法行政提出系统要求，而且要在加快推进方面进行顶层设计。不仅要设计时间表、路线图，而且要强化组织、物质保障。

五是采取有效措施，把严格规范公正文明执法落到实处。法贵必行。严格规范公正文明执法是法治政府基本建成的重要标志。习近平总书记强调：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”从一定意义上讲，行政执法成效是衡量法治政府建设成效最直观、最普遍的标尺。目前在执法管理领域，既存在某些宽松懒的问题，也存在滥用职权的问题。要具体问题具体分析，分类施策，双向规范，切实增强人民群众的法治获得感。

大家知道，2018年是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会的关键一年。而要建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，既是一项庞大的系统工程，又是一项艰苦细致的工作。期盼也相信新一届政府在法治政府建设方面会有更大作为，期盼也相信人民群众在法治政府建设中有更多更切实的获得感！