美国《减税和就业法案》的国内效果与外溢效应

文/谷源洋

在总统竞选时期，美国总统特朗普誓言要进行大规模的税制改革。共和党控制的国会参众两院于2017年12月20日分别通过了达成共识的减税和就业法案(以下简称“法案”)。12月22日，特朗普在白宫签署了美国会送交的《减税和就业法案》，使其成为正式生效的法律。

然而，美国国内和国际社会对法案反响不一。法案在推动某些方面发展的同时，也带来其他方面的负效果。这场“立法胜利”是否能持续下去？新税法是否能达到特朗普预想的宏观经济效果？美国不同社会阶层和国际社会对新税法将做出何种反应？参会学者认为需要对上述问题冷静观察和研究，并对四个与法案相关的问题进行了初步探讨，给出了一些基本观点：

法案将加剧美国贫富差距

法案称减税是为了增强美国企业竞争力，但法案对谁最有利成为具有争议的话题。民主党及一些经济学家强调法案“只是改变富人税率的法案”，主要受益者将是“顶端1%的人口”，进一步扩大了贫富差距。纽约大学经济学家沃尔夫的研究显示，美国最富有的1%人口占有了全美40%的财富，最上层的20%人口占有了全国财富的90%。《华盛顿邮报》更加具体的指出，在以美元计算的人均财富方面，最上层的20%人口的人均财富额为300万美元，其后的20%人口，人均财富额为27.36万美元，再后面的20%人口，人均财富额则仅为8.17万美元，而占社会底层的40%人口，则全部处于负债状态，人均财富为负8900美元。按统计，美国60%的人口属于“中产阶级”，最后的20%人口属于“底层阶级”，这两部分人占全美财富比例分别只有10%和负0.08%。这种贫富差距导致消费不足，抑制经济增长。

从这一角度看，特朗普及共和党人宣扬通过税制改革，增加“中产阶级”和“底层阶级”的收入能得人心。然而，问题是法案难以缩小美国贫富差距，主要原因：一是法案减税力度收缩，美国企业税税率从35%降至21%，与竞选前，特朗普所说的从35%下降至15%，相差甚远，但企业将享有的减税是永久性减税：二是个人所得税税率从原来的10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%七个挡次，改为10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%七个挡次。新税率挡次与旧挡次相比，第一档次和第六档次的税率没有变化，其他五个档次税率均向下调整，其中低收入人群下调3个点，意味着年收入5万美元的人，每年可少交1500美元；而年收入100万美元的高收入人群下调2.6个点，意味着每年少交2.6万元。法案虽对社会各阶层均为有利，但富人和大企业获得的实惠更多，而且富人可把高达1100万美元的免税资产遗赠给继承人，中产阶级和穷人不可能通过免征遗产税，获得像富人那么大的好处。相反，法案将使1300万人失去健康保险，多数美国人获得的减税和其他优惠将在2025年到期结束：三是特朗普和共和党人宣称减税利于穷人，其理论基础是“涓滴说”或“滴流说”。这并不是什么新理论和新学说。所谓“涓滴说”的路径是企业税赋减轻--企业盈利增加--企业投资提振--就业岗位增多--职工薪金上调。从理论上看似乎有点道理，但这是一个漫长的发展过程，即便是企业获利性增强了，富人和企业并不一定把资金再投入实体经济，职工工资增幅也未必能有显著提高。“涓滴经济学”具有很强的迷惑性。市场普遍认为法案将进一步扩大美国贫富差距，而不是在缩小贫富差距。贫富差距扩大削弱了美国政府的执政能力，降低了美国社会的凝聚力。

法案对经济增长拉动作用有限

法案的核心是减税，减税增加企业和家庭的可支配收入，促进企业投资和与个人消费，可起到巩固并提振经济增长的作用。但减税在推动经济增长的同时，通胀水平随之走高，美联储将加快升息节奏，抑制通胀膨胀。按美联储加息“点阵图”，2018年将加息3次，并伴随“缩表”进程，货币政策步步收紧，势必加重企业融资成本和偿债负担，抵消减税对企业的正面效应。

美国总统特朗普谈减税

在总统选举期间，特朗普就已声称将采取一次性减税措施，鼓励企业回归经营并把积累在海外的资金汇回国内。由于美国企业税率高于其他发达经济体，从1982至今，有超过70余家美国公司将其总部迁移到海外，并把其利润留在境外。各方面估计避税资金大约为1.5万亿美元、2.4万亿美元甚至更高。如果这笔巨额资金返回国内，企业自有资金将大幅增加，减轻美联储加息和“缩表”造成的企业融资成本加重的压力。如何将海外企业积累的资金汇回国内是特朗普舒解资金压力的关键环节。特朗普为此采取“软硬两手”措施迫使企业和资金回流。所谓“软”措施，就是通过一次减税15.5%，诱使企业把海外利润汇回国内，将就业岗位留在美国本土；所谓“硬”措施，就是施加“威逼+惩罚”，特朗普警告美国企业“如果将生产线转移到其他国家，那将犯下代价非常高昂的错误”，亦即将取消联邦政府的采购合同和征收高额“边境税”。“胡萝卜加大棒”的两种手段迫使一些跨国企业宣布在美国本土扩大投资，但更多的企业仍在观望和等待，企业的最终去留决定于税收、成本、关税等综合效应。鉴于美国本土人工成本、培训成本高昂，以及需要保持海外市场占有率等多种因素考虑，美国跨国公司不可能完全放弃海外经营，海外利润也不可能全部回流国内。

特朗普曾宣称当选总统后将推翻奥巴马的医改法案，削减海外驻军，以减少政府支出，但两项提案均未获得实质性进展。法案的推出又使联邦政府的财政入在10年内减少1.5万亿美元，扩大的军事费用开支等，则加重财政支出负担，使财政收入与支出难以实现平衡。在开支增速超过收入增速的压力下，特朗普寄希望于提高国债上限，筹集发展资金，但购买新国债既增加利息支出，又提高联邦政府的财政赤字。高盛集团预测2017财年财政赤字占GDP的比重将从2016财年的3.2%飙升到5%，约为9600亿美元，到2018财年将增加到占GDP的6.1%，约为1.2万亿美元。据美国税收政策中心测算，特朗普的减税增赤计划，在未来10年将把美国政府债务占GDP的比重推升26个百分点。然而，特朗普的思维逻辑是共和党奉行的经济政策将能推动经济增长，伴随经济发展和繁荣，财政收入就会增加，而且在经济底数增大的基础上，既使是财政赤字增量和存量扩大，财政赤字占GDP的比重也不会很高，甚至有可能下降。未来两年，在包括减税等多种因素刺激下，美国经济将略有加快，增长率在2.5%左右或再高些，但此后减税效应下降，不会像特朗总统所说的税改后，美国经济将会增长5%甚至6%。

法案难以丢掉基础设施落后“包袱”

税改和基建是特朗普祭出的刺激经济发展的两大法宝。减税新政后，特朗普总统准备推出和启动基础设施建设计划，此举利于美国社会经济发展。20世纪50和60年代，美国曾经搞过一次大规模基础设施建设，此后半个多世纪以来，投资和维护支出占GDP的比重不断下降，导致设施陈旧老化，设施质量在全球排名第19位，与世界第一经济强国不相匹配，严重影响经济增长。特朗普宣称美国需要建立更加高效的交通运输网络，对道路交通设施予以改造、修缮、重建。这一思路抓住了美国经济发展的关键瓶颈。然而，交通基建工程需要巨额投资，按照美国土木工程师学会估计，2020年前，美国需要投资1.6万亿美元才能改变交通设施质量差的面貌，2016年到2025年，美国基建投资存在1.44万亿美元的缺口。由于基建成本不断升高，美国偏远各州基建工程更加难以从市场上获得融资，如果没有联邦政府资金支持，其基建计划根本无法落实。

特朗普为解决基建等投资问题，采取了四种方式：收缩联邦政府人员招聘规模，减少国内外支出；调动私人投资；增加联邦政府投资；解除银行向企业贷款禁令。这四种方式无可质疑。为撬动私人部门资金，联邦政府对私人部门参与股权融资提供税收抵免，但税收抵免能调出多少资金尚不清楚；鼓励跨国企业资金回流的诱惑以及通过政治高压政策的两种手段，最终能有多少资金回流美国亦是未知数；基建等项目投资周期长，既便资金从境外回流，主要是流向有利可图的股市还是投向基建和制造业，短期内也难以确定。

基建工程资金主要来源于政府税收，为改造美国“破碎的基础设施”，特朗普总统向国会要求一万亿美元的基建拨款，并誓言联邦政府资金要优先安排给基础设施建设。但按美国基建投资程序，先要有地方和州政府的资金投入，联邦政府才能提供资金扶持。然而，法案使联邦政府、州政府和地方政府税收减少，更加难以支持基础设施的更新换代。奥巴马2009年推出的财政刺激方案中也强调了增加基建投入，但最终落实的资金只有预算资金的三分之一左右。特朗普面对的状况略微好些，但依然面临“两难选择”，政府对基建投资太少无济与事，投资盘子过大难以在国会通过。

特朗普和共和党提出10年基建投资一万亿美元，年均1000亿美元，高于奥巴马时期对基建投资年均额。尽管共和党控制了国会参众两院，但并不意味着特朗普的基建投资提案会一帆风顺的通过，基建投资计划真正落地尚面临多重桃战。特朗普的基建计划能对美国经济增长发挥“兴奋剂作用”，但对经济拉动作用究竟有多大，最终取决于投资规模、进展速度以及两党相互制约的程度。中国的基建能量有目共睹，如能与中国合作，不仅可以实现基建投资计划，还可利用民间投资促进美国经济发展。特朗普总统能够做出这样的明智选择吗？

法案的外溢效应不可小觑

经济全球化继续深入发展，特朗普的税收法案、美联储加息与“缩表”的叠加作用，势将影响全球资本流动、国际贸易和世界经济增长，因此，法案引起全球广泛关注。其关注点：一是法案推动美国经济增长、推升就业、改善企业和家庭收入状况、诱导海外资本回流。二是法案加强美国企业竞争力，增添其他国家商品进入美国市场的阻力。三是法案的部分内容违反双边税收协定和国际贸易规则。四是法案将阻止美国跨国公司把产业或知识产权、专利等无形资产转移到其他国家，破坏全球产业价值链。五是法案加剧全球税收政策竞争，造成跨境资本流动混乱。六是他国跨国公司在美国的子公司面临加税的惩罚。

为应对法案的外溢效应，一些经济体已经收紧货币政策，启动或正在酝酿减税计划；一些经济体为了吸引外资流入，出台减税措施和其他优惠政策；一些经济体为法案可能造成的本国资本外流、引资难度增大、竞争力下降及可能再度引发金融动荡等潜在的溢出效应等而感到担扰，但目前尚未采取应对措施；中国早在美国税改法案落地前就已开始降低税费，但法案对中国有直接和间接影响，为积极应对美国税收法案，我对内似应加快推进以减税为中心的税制改革，我对外似应在中长期内促成新国际税制秩序的形成。中国香港表示不跟随美国而减税。

美国在国际经济、贸易、金融和投资中占有重要地位，法案的实施必然会影响到左邻右舍，对法案的外溢效应给以足够的重视，但短期内法案难以掀起全球“减税增赤”的大潮。世界各国面对的经济问题各种各样，并不是单一减税政策能予以解决的。税收政策关系投资决策，但投资者的决策取决于东道国宏观经济的安全性、稳定性、获利性和变现性以及市场潜力、生产要素、营商环境等综合因素。减税抑或加税均有正效应与负效应。一国财政收支需要大体平衡，在经济景气时增加财政汲取但不增加或少增加支出，在经济衰退时增加财政支出或减少财政汲取。在世界经济提速、奥巴马政策后续作用显现及“特朗普行情”预期刺激下，美国经济呈现稳健复苏态势。有学者认为在美国经济加速期，“减税既非紧迫，时机也恐不妥”。但特朗普太想利用减税政策，推动经济年增长率超出奥巴马任期，而现实却是多种因素制约着特朗普任期内经济的增长。一旦法案乐观情绪弱化，经济增长停止或下滑，美股将冲高回落。