论建国后监察体系研究状况概述

摘要：1949年以来，我国当代监察制度经历了从行政监察制度向国家监察制度转变的时期，作为事关全局的重大政治改革，监察委员会的制度设计正是在长期的监察实践中不断总结经验产生的，展望专家学者对新中国成立以来我国监察制度发展历程、演进趋势及改革目标等研究状况，更有利于把握监察体制改革的正确方向，完善国家监察体系，对开展有中国特色的国家监察体系和反腐败体制的立法后评估具有十分重要的时代意义。在总结监察制度的研究现状后，对国家监察体制未来的发展趋势进行研究，以求监察制度的不断发展，精益求精。

关键词：监察制度;理论研究;演进趋势

我国监察制度在1949年通过的共同纲领中就重视监察制度的构建，主要体现在第19条的规定中，但在宪法的修改过程中，1954年修改的宪法并没有对此进行规定，也仅仅体现为国务院的组织由法律规定，但实践中监察制度依然得以适用，后经过国家管理体制的不断调整，监察体制也经过不断地取消与恢复，期间，1975年和1978年修改的宪法中并没有规定监察制度，直到1986年才得以恢复。这主要是因为改革开放以来，我国实行以市场为导向的经济体制改革，在促进经济社会快速发展的同时，也造成大量腐败问题。所以，须了解国家监察体制改革的历史发展。

一、我国监察制度发展历程概述

（一）监察制度的发展历程

建国以来，刘晓峰将我国监察制度的变革分为四个阶段，分别是建国初期、社会主义建设时期、改革开放以来以及十八大以来的监察制度的发展时期。在第一个阶段，监察机构的设置在中央成面以建国初期设立的原华北人民监察院为基础，经过筹建成为中央监察委员会，经过两年的时间变革，在地方层面制定了通则，为地方四级监察机构的设置提供了法律依据;对于监察對象，主要包括各级国家机关工作人员，主要为行政人员及司法人员。在第二个阶段，在中央层面，监察机构的设置发生一些变化，政务院的名称变为国务院，原政务院人民监察委员会变更为国务院监察部，监察部同国务院的其他部委地位平等，在地方层面，对县和不设区的市以及各企事业单位的中、小型企业的监察机关予以撤销，并适当调整了中央和地方财经部门国家监察机关的组织设置，还在重工业部等部设立了国家监察局;对于监察对象，在原来的基础上增加了国营和合作企业及其任免或管理的人员。之后第二届人大一次会议通过了国务院关于撤销国家监察部的议案，各级监察机关相继被撤销。在第三个阶段，经过23年的变革，在修订现行宪法时恢复并确立了行政监察体制，并设置了三级行政监察体制，并在一些乡、镇也设立了行政监察机构;对于监察对象的变化，与第二个阶段不同的是将由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员以及由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也纳入其中。第四个阶段，国家高度重视党风廉政建设和反腐败斗争的开展，各个地方深化国家监察体制改革的探索实践，并不断积累经验;从监察对象来看，将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围。学者李莉以国家监察体制改革视域下的制度设计变迁为主题进行研究，主要对新中国成立以来权力监督的历史进行梳理，体现出监察制度变革的层次感。

（二）监察机关的演进趋势

1、由人民监督慢慢转变为公权力监督

监察机关最初设立时深受苏联理论的影响，为了紧密联系群众，监察的主体主要是群众，但由于此时授予监察机关的职权较小，因此未能发挥群众的监督作用。在1986年时，国务院副总理乔石提出需要设立一个专门的监察机关，受当时的认识的限制，当时监察机关属于政府的组成部门，监察的对象也受限。后来经不断地改革，“一府两院”的结构慢慢转变为如今的“一府一委两院”的新格局，不仅发挥了监察机关的监督作用，而且达到了国家机关分工明确、权力之间达到相互制衡的状态。

2、由宽泛的职权转变为反腐败的专职机关

由于监察机关最初属于政府的组成部门，后来才转变为国务院的组成部门，所以当时监察机关的职权非常广泛，不仅要监督国家机关等工作人员的工作行为，还承担贯彻落实一些具体行动的职责，因为权力过小，还得受阻于其他领导的职权。后来经过改革，目前由监察委员会承担监督职能，独立行使职权，反腐败能力不断提升。

3、由检查、建议的职权转变为调查、监督、处置的权力

最初的监察机关的职权是间接性的，只能临时进行检查，并将检查建议报送给有关部门，并不能对被检查部门进行处置，仅需提供一些材料进行说明，后随着党风廉政建设的加强，由政府部门承担反腐败工作无法保证权力制衡，为了保证全面从严治党加快贯彻落实，最终将监察委员与一府一委两院处于地位平衡的新格局，监察委员会也拥有了自我调查、自我监督、自我处置的权力。

二、“四位一体”监察体制的实践价值

2018年宪法修正案专章规定了监察委员会，完成了监察体制从三位一体到四位一体转变的新格局，陈尧认为，四位一体的新格局不仅是对传统政体模式的突破，也适应新时代形势的呼求，监察权的确立也是我国政体改革的创举。吴健雄、刘峰主要对该项改革的实践价值进行了研究，除了具有共同推进国家治理体系和治理能力现代化的价值，还包括有利于整合国家监督资源及进一步完善国家权力制约体制的作用。王双娜认为在工作职责上，改革后的纪检监察机关的职责包括违纪、违法、犯罪三个层面，在战略上更加立体、层次分明，战术上更加有效精准;工作手段上丰富了调查措施，解决手段单一的问题;监督领域层面填补了工作部门衔接不畅导致的监督空白。王立峰、吕永祥对权力监督视角下的国家监察制度的现实问题及现实意义进行了阐述及分析，认为监察制度的改革不仅有利于提升监督机构的独立性和权威性，同时保证了人大机关实施监督权的权威性，对于监督权的整合具有实际意义。

三、监察体制改革的过程性分析

（一）现行宪法没有规定监察机构的原因

对于现行宪法仅仅规定了监察制度却没有规定监察机构的原因，李忠认为，首先归因于马克思主义代议制。其次是为了平衡强大的政府权力。我国的国家机构主要由立法、执法、司法机关组成。在三个国家机关中，行政机关的内部事务非常多，自然成为监督防范的对象。最后是为了汲取“文化大革命”时期权力过于集中给党和国家带来深重灾难的深刻教训，现行宪法增加了有关监察制度的规定，提升了监察的分量。

（二）国家监察体制改革启动的原因

蓝恭彦、刘春以监察体制改革的逻辑起点为起点概括改革启动的原因，主要从三个方面进行阐述，首先其认为国家监察体制改革不仅仅是为了适应我国形式的要求，在当前党内监督面临重大挑战的新形势下，加强党的治理能力现代化建设、巩固党的执政基础和地位、实现历史使命，监察体制改革是必然的选择。其次其认为改革源自反腐败体制的结构性压力，在改革前，反贪机关、政府以及检察机关内部均有自己的监察机构，由于三者的职权不一致，导致监察机关的职权无法统一，三者的工作也无法衔接起来。最后改革源自反腐败机制的功能性压力，这一是体现在反腐败的监督范围导致机关职权衔接之间存在盲区，二是党的纪律与国家法律衔接不畅。一方面，党内执纪由于没有搜查权，只能以“双规”为主要手段，但是这一手段本质上是党内的纪律手段，法律依据不足，造成法律上的一些争议;另一方面，纪委调查权实际上处于优先地位，对于党员干部的犯罪查处以“双规”为前置手段，而司法的介入相对滞后，可能造成执法的漏洞，同时“双规”取得的证据也有可能不满足司法证据的要求，造成重复侦查、资源浪费。刘晓峰认为，国家监察体制改革作为重大政治改革，需要适应新形势、新任务的变化，需要各项改革的配套与支持，也须明确改革的基本方向。彭新林认为该改革有着深刻的现实动因，是完善反腐败体制机制的客观要求，强化权力运行制约和监督的重大举措，夺取反腐败斗争压倒性胜利的现实需要，推进国家治理现代化的题中应有之义。

四、总结

通过对现有文献的梳理可以发现，学术界对国家监察体制改革的研究已取得了很大进展，但随着形势的不断变化，可以从如下三个角度加强研究：一是从文化角度加强研究，不能仅仅将该主题的研究集中于制度、机制等方面，需要开拓文化角度促进监察体制改革，并综合运用新时代文化进行分析，并集中专门的力量界定这些腐败文化。二是需要形成新时代中国特色社会主义的监察理论体系，不能简单照搬西方的理论，即使我国监察基础理论研究方面确实还存在着很大的空白，但我国学者仍需结合我国的国情及社会结构，在借鉴国外有益成果的基础上，提出完善具有我国新时代特色的监察体制的建议。三是各学科需均衡研究。从查找的文献中发现，研究所涉及的学科主要为宪法、行政法及刑法，对于经济学及社会学学科对监察制度的研究成果寥寥無几，要知道各个学科的均衡研究对促进监察制度的发展具有重要意义。

参考文献：

[1]刘晓峰.新中国成立以来我国监察制度发展历程、演进趋势及改革目标[J].社会主义研究，2018（2）.

[2]李莉.国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理[J].当代世界与社会主义，2018（3）.

[3]吴健雄，刘峰.国家监察体制改革[J].求索，2017（1）.

[4]王立峰，吕永祥.权力监督视角下国家监察体制改革的实践需要与现实意义[J].南京社会科学，2017（8）.

作者简介：

谢霞（1994-），女，汉族，江西吉安人，贵州民族大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。