法治政府背景下警察执法能力建设探析

2018-04-23刘振军刘锦鑫林海

法制博览 2018年3期

刘振军　刘锦鑫　林海

摘要：中央全面深化公安改革领导小组会议上对警察执法能力提出了新的要求。论文结合法治政府建设的实施背景，进一步阐释了法治政府对警察执法能力建设的具体要求，并通过实地调研及文献研究等研究方法分析出警察执法能力弱化或缺失的表现，最后提出强化法治思维理念、健全基本制度体系、创新行政监督机制等方面提升警察执法能力建设水平。

关键词：法治政府；警察；执法能力；建设

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0035-04

作者简介：刘振军（1984-），男，吉林四平人，管理学博士，广东警官学院治安学教研室，讲师，研究方向：治安基础理论、公安机关人力资源开发与管理；刘锦鑫（1983-），女，吉林四平人，顺德职业技术学院团委办公室，主任，副教授，研究方向：思想政治教育；林海（1978-），男，广东汕头人，广州市公安局，大队长，研究方向：公安管理。

2016年5月20日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上指出，“深化公安执法规范化建设，要着眼完善公安执法权力运行机制，构建完备执法制度体系、规范执法办案体系、系统执法管理体系、实战执法培训体系、有力执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法管理系统化、执法行为标准化、执法流程信息化，以保障执法质量和执法公信力不断提高。”[1]警察作为执法公权力代表，其执法能力建设面临着改革发展的新的时代与政治使命，深层次上也反映出法治政府进程中的队伍建设需要。本文主要结合法治政府的背景意义，通过分析当前警察执法能力弱化或缺失的表现，力求从理念强化、制度完善、监督机制创新等方面探讨提升警察执法能力的对策思路。

一、法治政府的内涵

所謂法治政府，是指“依法治理的政府或法律之下的政府。它有广义和狭义之分，广义的法治政府是指狭义的法治国家，即全国国家机关体系，包括国家立法机关、行政机关和司法机关都严格依法行使职权，在法律的统治、管理和规范之下。狭义的法治政府的基本内涵是指作为行使国家行政权力的各级政府及其组成单位根据宪法和法律产生和建立，其职权和职责由法律来规定，其行使权力的方式和程序由法律来确定，其是否越权和滥用权力由法律来评价，其权力的行使过程及其结果受到法律的监督和控制。”[2]在具体的表现形式上主要具备以下特征：

（一）法治政府是有限政府

一般来说，法治政府有别于传统政府组织的突出特征是有限性，一方面要求政府权力范围的有限性，另一方面要求政府权力行使方式的有限性，政府的一切行使权力的活动必须都是在宪法和法律框架之内的，所谓“法无规定不可为”，也就是“职权法定”的原则要求，如韦德所说的“任何事情都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。否则，它们的行为就是侵权行为（例如征购某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批准他人的建设计划）。”[3]

（二）法治政府是透明政府

法治政府模式下，知情权是每个公民的基本权利，行政公开是推进社会主义法治体系的基本要求，也就是将政府行使权力的过程中除了涉及到国家机密和个人基本隐私外都要将过程中依据、过程、结果等各个环节公诸于众，接受公民的广泛监督，这是现代民主政治的必然要求。如果没有依法保障公民的知情权、参与权，属于程序违法，将承担相应的法律责任。

（三）法治政府是服务政府

“所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”[4]而服务型政府的职能之一是提供公共服务，这在本质上和法治政府是相通的。政府接受人民的授权行使公共权力，目的就是代表人民整合社会资源，实现公共利益最大化，在这个过程中始终秉承服务人民的价值理念，也是法治政府合法性和合理性存在的基础。

（四）法治政府是诚信政府

孔子曰：“人而无信，不知其可也。大车无，小车无，其何以行之哉？”，这是对一个人品格的基本要求，政府讲究诚信更是不容置疑的。在政府推动型的国家治理模式之下，政府行为在社会上始终发挥着方向标的意义，政府在行政过程中如果缺乏诚信，就难以形成社会整体信用体系，损失政府公信力，也很难说是真正意义上的法治政府。诚信政府公布的行政信息或者行使的行政行为要准确、全面、真实，要具有相对稳定性，需要变更和撤销生效决定的要按照法定权限和程序进行修改。

二、法治政府对警察执法能力的新要求

警察作为政府行使公共权力的重要载体，在推进法治政府建设的过程中，警察执法能力提升自然是法治政府建设的基本内容。一般来说，我们理解警察执法能力是警察依法履行职责、行使权力所必需具有的能力内容，简言之就是掌握并运用法律的能力。[5]

（一）养成法治理念

法律是政府依法行使权力的行为根据，警察在代表政府行政公共权力的过程中要始终以法律为职业活动的原则和底线，尊重法律，敬畏法律，不仅是对他人权利的尊重，也是对自身权利的珍惜。警察作为社会的一种特殊职业，要养成法律至上的职业理念，将法律内化于心，杜绝一切高于法律的思想和行为现象发生。

（二）型塑法治思维

思维作为人脑对客观现实的概括，反映的是事物的本质和事物间规律性的联系，包括形象思维和逻辑思维。法治思维就是指公务员在法治理念基础上运用法律规范、原则、精神和逻辑对需要处理的问题进行分析、综合、判断而形成结论的思想认识的活动和过程。实质就是要求警察在执法过程中自觉将法律付诸于实践，善于用法律手段解决问题。

（三）掌握法律知识

法律知识一般来说是指对宪法和法律体系的认识，拥有潜在的能力并为特定目的而使用，这种基于法律而存在的事实或状态就称为法律知识。法律知识是警察执法的基础条件，执法的前提需要以坚实的法律知识作支撑，警察要根据自身岗位要求学习掌握相关的法律知识，养成法律学习的惯性行为，要形成对执法过程中各种行为的法律辨别能力。

（四）养成法治行为

法治行为是指警察的执法行为必须遵循法定的范围、力度、方式和程序，不能谋求凌驾于法律之上的特权。警察个体要自觉将法治观念内化于执法行为当中，行政行为都要在法律允许的框架之内，确定依法行政的正确价值取向，要做到服务于民、执政为民。

三、警察执法能力弱化或缺失的表现

（一）“官本位”思想严重

“官本位”思想是封建社会的政治文化产物。“官”，在传统意义上指的是阶级社会的权力掌控者。“本位”即中心地位，主导地位。“官”和“本位”糅合在一起，就是以官为本，官处于中心位置。封建社会中，整个社会处于国家权力体系的控制之下，体系中存在着明显的层级关系，各层级最终服从最高的权力中心，底层人员实现向上层流动的唯一方式就是通过考取功名取得官位。[6]而公安机关“官本位”思想显然与法治政府的要求不相吻合，但笔者通过比较权威的公务员报考论坛以抽样咨询的方式进行了调查，随机选取其中20个警察备考者作为调查对象，调查内容主要是报考警察的目的，调查结果显示排名为：1.为了掌握权力，提升自己在社会上的地位；2.为了谋求稳定的工作，退休后有保障；3.个别职位可以有灰色收入；4.没有明确目的，反正有机会就去报考。排名第一位的结果直接反映了“准警察”的“官本位”思想，这直接决定着其正式进入公安队伍后的行为价值取向。警察群体本是人民的公仆，是为人民服务的特定群体，最基本的职业要求在目前却很少被提及，不得不说复杂原因的背后隐藏着一种潜在的危机。

（二）法律意识淡薄

我国警察执法的法律意识还比较淡薄，与法治政府的要求还相差甚远，个别警察个体将法律异化为管制百姓、谋求私利、满足私欲的工具，认为依法行政就是“用法行政”，或者是“以权行政”，而将自己置身于法治之外，也有个别高级警官甚至无视法律而谋取个人私利，十八大之后公安队伍中高级警官落马的不在少数，这种骤增式的落马现象反映出个别警察法律意识的淡薄。

（三）法律知识缺失

警察执法需要具备相应的法律知识，要求警察在自身岗位上将业务工作与法律规范相融合，实现各个环节的法治化。但我国警察法律知识缺失现象比较普遍，一些警察没有经历过法律学习与培训，甚至缺乏最起码的法律常识，以致在行政工作中出现“野蛮执法”、“暴力执法”的现象。警察个体本身依据法律行使职权，但此行为自身却构成了严重违法行为，这种暴力执法的现象直接反映出我国警察法律知识缺乏的普遍问题，无法鉴别在行政过程中的行为是否具备合法性，以致出现很多警察执法过程中的违法现象。造成警察执法过程中定性不准、适用法律法规不当等突出问题[7]。

造成这些问题的原因是多方面的。首先，行政执法权分散，多头执法现象严重。执法主体的权力配置并没有形成一套科学有效的行政程序，依法行政的体制障碍是阻碍警察执法的主要原因之一。其次，执法中权责错位现象仍然普遍严重。在我国，警察执法的责任追究机制仍需完善，在实际执法决策中，往往是行政领导决策，但责任往往不是领导者承担，而是由具体的执法人员承担。显然，这种有权无责、有责无权的现象直接影响了行政执法的良性运行，也影响了警察执法水平的提升。

四、如何提升警察执法能力

（一）强化法治思维理念

法治理念是人们对法治的本质及其规律的理性认识与整体把握而形成一系列理性的基本观念，它根植于一定社会的经济、文化、政治等诸方面必然性要求中，作为法治的灵魂，它体现了法治的精神实质和价值追求，所要解决的是为什么实行法治以及如何实现法治的问题。警察在职业活动中要高度重视法治理念的重要属性，要将这种理念转化到行动当中，进行法治观念和法律知识教育，培育其崇尚法律的意识和法律运用能力，形成法律思维，使遵守法律转化为其履行职责的内在渴望[8]。

一方面，树立"民本"思想。所谓“公民本位”，即要求警察在尊重每个公民的基础上牢记权力的来源，学会合法合理运用权力，在这个过程中逐步形成权力是为公民服务的思想。警察实现从“官本位”思想到“公民本位”思想的转变，这一过程是培育警察契约精神的重要方面，它需要体制机制的创新，使得每一位公民都能依法享受到知情权、参与权、选择权和监督权，通过完善的法律规范约束警察执法行为，意识到警察要对公民负责，而不是对上负责，要依法行政，而不是依权行政，这样才能建立真正的法治政府，成为人民满意的政府。

另一方面，强化法律意识。警察的法律意识和法律水平是依法行政的基本前提和重要基础。警察法律意识水平直接影响人民群众对法律的认同遵守和对政府的信任。警察的法律意识包括三个方面：一是警察应准确定位自身角色。警察在社会生活中具有公民和公职人员双重身份，在工作和生活的行为中应明确自身不同的法律角色从而嚴格界定法律关系的构成，按照法律规则准确执行。二是警察应当树立公正执法的服务理念。依法行政倡导所有社会成员“法律面前人人平等”，这就要求警察必须通过学习转变在行政观念上的落后认识，遵循现代行政的职能，做到“严格执法，规范行政”。三是警察应具备权力制约的法律责任意识，自觉接受公开的社会监督和法律制约，这样依法行政才能变为现实。[9]

（二）健全基本制度体系

警察的依法行政行为必须在法律框架内进行，受到法律制度的约束和规范，依法行政能力需要完善的制度体系作支撑。一要完善警察职业录入制度。警察录入要加大法律知识和技能要求，在录入环节提升法制化要求，根据不同岗位适当增加法律知识考核比例，建立法律职位的专业人才准入制度。二要完善警察职业考核制度。在警察职业考核过程中，要将警察执法行为中法律意识、法治行为的测评指标增加到考核体系当中，让遵守法律、依法办事成为警察职业考核的重要指标，提升考核主体的法律专业水平，保证考核结果的客观性和科学性。考核评估机制是提升警察执法能力的关键措施之一。一是设定依法行政工作绩效考核评估流程。明确考核的内容，提升到对依法行政工作绩效的评估，以绩效衡量工作，评价警察职业能力素质。二是建立考核评估的量化指标体系。要将警察法治理念、法律知识、法治行为等方面作为指标加入到警察职业考核体系中。三是完善考核评估的方式。通过报告工作、述职评议、领导班子考核、专业组织评估、组织公民评议等方式，逐步把依法行政工作的考核评估纳入监督范围之内，从组织角度提升警察执法水平。[10]

三要完善警察职业问责制度。警察有违法失职行为，自然要承担法律上的责任，主要包括：行政责任，就是指警察违反其行政法上应负之义务时应承担的责任；刑事责任，警察违法行使职权造成公民权益损害时，构成犯罪的应该追究刑事责任；民事责任，《宪法》第41条“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”[11]行政规范性文件在依法行政工作中发挥着重要作用，依法行政要求行政活动必须依据法律法规的规定，要根据不同岗位完善警察职业责任制度，实现责权对等。在行政执法和执法监督方面，要建立和完善行政执法批评投诉制度、行政处罚与行政许可听证制度、重大违法案件举报奖励制度、行政违法媒体曝光制度和行政执法民主评议制度。[12]

四要规范教育培训机制。教育和培训是警察执法能力建设的有效手段，是提高公安队伍整体素质和业务能力的重要途径。依照《公务员法》及《人民警察法》的有关规定，警察培训主要包括初任培训，任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训等各个阶段、各种形式的培训。通过教育培训，使广大警察树立规范执法的观念，学习了解与其工作相关的有关法律法规及国家相关政策，培养和提高执法能力。其一，要持续优化教育培训主体结构。教育培训机构应把规范执法的培训列入对警察进行初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训的主要内容。各级各类警察培训基地及学校，要把规范执法培训列进对警察各个阶段、各种形式的培训过程中去，认真组织实施，努力提高培训效果。其二，持续优化教育培训方法。在教学方法上既要重视理论法律法规学习，又要重视案例教学和案例分析，使警察更加清楚地认识到个体执法的法定职权、法定程序、法律责任；组织编写一批适应各级警察执法和培训的高质量的教材，或将规范执法内容列进有关警察教育和培训教材中。完善执法资格准入制度和执法民警持证上岗制度，每年对执法警察进行一次法律知识测试。[13]其三，优化法律专业教师队伍结构。要依托教育培训机构建立一只业务素质过硬、队伍结构合理的法律专业教师队伍。同时，要丰富教师聘任方式，留意选聘党政领导干部担任兼职教师，逐步建立一支符合公安队伍执法能力建设的专兼职师资队伍。

（三）创新行政监督机制

监督的作用不可忽视，规范行为的同时也是在提升能力。警察执法的被监督范围和内容要进一步拓宽，除了继续加强廉政监督外，还要加强对警察履行职责能力的监督，保持其能在法律的规范下行使公共权力，确保警察职责范围内各项工作的顺利完成。首先，公安机关应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对公安工作的意见和建议；警察要自觉接受公安机关内部的常规监督的同时也要接受公安机关外部的监督，并将外部监督形式加入到警察职业考核机制中。其次，要创新层级监督新机制，强化上级对下级的监督。上级对下级的监督要依托于行政机关建立起健全完善的监督制度，合理运用好民主集中制，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关及其警察执法行为的监督。此外，监督机关的权力范围可以进一步扩大，监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。