我国网约车法律管制之我思

2018-04-23李玉振

法制博览 2018年3期

摘要：网约车，作为新近诞生的事物以它特有的方式影响着人们的日常生活与出行方式。网约车不同于传统意义上的巡游出租车，它是依托互联网、在共享经济的背景下应市场的需求而生，具有自己的特点。有关部门出台的监管规定体现了政府对改革的顺应，但其中也交织着问题。我们要正视这些问题并在政策的制定过程中考虑到各种相关因素，使网约车驶上健康发展之路。

关键词：网约车；新政；价值；民众参与

中圖分类号：F572.6；F724.6 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0027-02

作者简介：李玉振（1992-），男，汉族，山东潍坊人，北方工业大学文法学院，硕士研究生，主要研究方向：宪法与行政法。

专车服务自2014年进入我国市场，在很短的时间里便成为广受民众欢迎的出行方式，但由于属于新兴产业，身份的不明确使其屡陷“黑车”风波，发展之路并不平坦。随着专车的身份被网约车所取代，网约车发展之路是不是就一帆风顺了呢？在对网约车管制的过程中是否存在问题，引起了民众的广泛关注，也引发了各界的热烈探讨。

一、问题的由来

互联网被誉为20世纪人类最伟大的发明之一，自它被发明以来，就一直改变着我们所处的这个世界。今天，互联网已真正成为了我们大多数人日常生活与工作的一部分。互联网或单独、或与其他事物相结合，担负起改变我们生活方方面面的角色。网约车的出现即为一例，正是在互联网技术迅猛发展以及共享经济时代到来的背景下，网约车服务应运而生。谈到网约车，让我们把目光首先放回到网约车的“前身”——专车的身上。2014年以来，快的、滴滴、Uber等打车软件相继推出专车服务，自推出以后，多个地方曝出出租车司机罢运及围堵甚至殴打专车司机的报道；2015年1月7日，济南市城市公共客运管理服务中心对使用滴滴专车送客的陈某认定为“非法营运”，作出罚款二万元的行政处罚，后陈超提起行政诉讼，该案被称为“专车第一案”；2015年1月8日，交通运输部公开表态将专车认定为“创新服务模式”，承认其具有积极意义；2015年3月12日，时任交通部长在接受采访时表示私家车绝不能进入专车运营之列……自产生伊始，专车的身份是否合法，一直没有得到明确。随着2016年11月1日起施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，专车终成历史，自此有了一个新的名字——网络预约出租汽车，简称网约车。其后，各地纷纷出台网约车管理实施细则，对网约车运营进行管理。

网约车属于新兴产业，它的出现给现有法律规则提出了巨大挑战，也给地方政府的治理提出了新的要求。面对这一新兴事物，无疑会出现“旧制度与大革命”的局面，现有的法律注定无法涵盖网约车管制的方方面面，这就需要我们思考应如何对网约车进行管制，怎么样的管制模式才是一种较好的模式，这些都是我们不得不思考的问题。相关部门在监管中需要考虑并权衡各种价值与理念的冲突，这样才会引导这一新兴产业走向规范，而不是因循旧思维而使创新止步于行政管制。

二、问题解决了吗

提到网约车，让我们从“专车第一案”开始谈起。2015年3月18日济南市市中区人民法院正式受理了陈某诉市客运管理中心一案，一审先后历经四次延期宣判，于2016年12月30日进行了一审宣判。此案又历经上诉程序，市中院终在2017年2月作出维持一审判决，即维持撤销对陈超行政处罚的判决，陈某终获胜诉，“专车第一案”至此落下帷幕。纵观此案的一、二审判决，我们发现法院避开了专车是否合法这一问题，最终以被告的行政处罚畸重且行政处罚书所载内容不具体明确的理由认定行政处罚应予撤销。事实上，根据《山东省道路运输条例》及相关规定，原告的行为违法并应受相应行政处罚本无疑义，但最后法院的判决支持了原告的诉求，实则恰恰说明网约车这一新兴产业对传统行业的“突破”，对新兴产业应予合理引导，而不是僵化地“一棍打死”。正如习近平同志指出的，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，在改革中逐步的完善法治本是处理好改革与法治这对关系的应有之义。什么是“改革”？改革就是突破原有的“旧制度”，对待新兴产业即应如此，不能单纯的依凭现有规定对其加以否定，否则何谈什么创新，更遑论意欲通过创新来推动经济的发展。

在围绕各方对网约车这一新兴事物依然存有争论的这一现象，笔者以为，我们应“同情地理解”，即理解为什么会出现这种现象，思考其背后的原因是什么。网约车不同于传统意义上的巡游出租车，有自身的特点，是通过网约车平台将乘客与网约车司机联系到了一起，而地方政府在执法过程中依循着对传统出租汽车进行管理的思路对网约车进行管理，必然容易陷于将网约车运营认定为非法运营进而扼杀的局面。同时地府政府管理的事务杂乱繁多，通常将“秩序”与“效率”的价值作为管理活动中的首要价值，而这又时常与“自由”与“公平”价值产生冲突，这些是不难理解的。网约车自出现以来，“安全事故”屡见报端，这就使得大众所追求的“便捷”价值与执法机关所维护的“安全”价值之间产生冲突，这都反映出了今日网约车之困境实则是各种价值冲突造成的困境。法律是协调价值冲突的重要手段。在凯尔森看来，一个法律体系的存在，蕴含着它的法律通常都被遵守的事实。[1]因此，要想破除“困境”，我们首先应该着眼于执法机关的执法依据是否是一个尽最大可能调和了各种价值的依据，执法所依据的法律是否有利于引导、规范网约车运营，是否对网约车这一新兴产业进行了引导而非扼杀。换言之，执法所依凭的是否是尊重了客观规律的科学立法。2016年7月《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台似乎“修补”了关于网约车的立法空白，但我们应该注意到的是，作为一部从国家层面对网约车进行规制的部门规章，《暂行办法》在许多地方为我们留下了新的“空白”，《暂行办法》将网约车运营的具体标准与要求的确定权留给地方即是一例。①《暂行办法》出台后，各省市人民政府基于《暂行办法》的授权，纷纷出台“结合本地实际”的规范网约车的地方管理规定，上海、北京、深圳、天津、重庆等地就根据本地实际情况陆续制定了管理细则。我国各地情况不一，《暂行办法》给地方以自主权的规定使各地可以根据自己的实际情况，因地制宜地制定适合本地网约车发展的管理细则来引导其健康良性发展本无疑义，但在实践中却出现了一定的问题，引发了新的争论。

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》作为一部门规章，依据行政诉讼法的规定，其只是法院在审理案件时的“参照”，而非“依据”，这实质上说明了我国法院在裁判涉及网约车的行政案件时没有法律、行政法规甚至地方性法规可以作为依据。现在让我们再将目光放到各地方的管理细则上，这里笔者只举两例，简单谈谈上海与北京的细则中可能存在的问题。《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》与《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》中网约车司机均须具有本市户籍的规定②，但此举有违《行政许可法》之嫌疑。限定网约车司机户籍的规定，与《行政许可法》“地方政府设定的行政许可不得限制其他地区的个人到本地区从事经营和提供服务”之规定相悖。虽说两地可能基于许多的考量，例如可能考虑了若允许过多外地车进入会造成城市拥堵（但造成城市拥堵的成因是复杂的，以此理由就将外地牌照车辆排除在外显然不妥），据此就将从事网约车运营的车辆限定为在本市注册登记的车辆③，这种做法值得商榷。

需要指出的是，有些地区所制定的具体规定乃属规范性文件之范畴，今后如果有人在网约车案件中提起行政诉讼，按照法律规定是可以一并请求法院对规范性文件进行审查的。倘若今后出现对各地的网约车管理细则提请审查的案件，法院该如何裁判，这些细则是否都经得起“检验”，我们还不得而知。这些都是有关部门需要考虑的问题。

三、该向何处去

规范网约车市场的新政已经陆续出台，但似乎是只为“规范”、不为“市场”。如果过度执行这些规定，很可能会制约我国网约车产业的发展，进而对“共享经济”造成一定的冲击。因而，我们应该反思“向何处去”的问题。

要使得网约车在我国良好有序的发展，笔者以为首要的是做好相关法律的制定工作，把网约车产业监管在法制下，完善网约车产业的监管措施。对此，笔者提出以下看法：

要思考我国网约车监管的“顶层设计”是不是一个好的设计，它還存不存在问题。目前，国家层面已经有《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。《暂行办法》在许多方面给地方政府以自主权，但不难看出，各地都在人和车上对网约车进行了限制，这些限制是不是都是适当的？例如对户籍、车的轴距等方面的规定，值得我们认真思考。网约车监管的“顶层设计”应该充分考虑到这些问题，能否可以将一些下放的“自主权”收归，进而在“顶层设计”中规定，值得我们深思。

地方政府应该顺应共享经济的发展理念，重视新兴事物，鼓励和支持创新而非扼杀创新。在管制网约车的过程中，要转变以对传统巡游出租车管制的思路对网约车进行管制，增强决策的科学性。重点应从以下两个方面着手：

在网约车监管中要重视各种价值的协调整合。任何法律秩序都以特定的价值秩序为基础。任何法律规范都回溯到立法者的价值判断。[2]具体到各地方制定的管制网约车的规定中，应该权衡好“秩序”与“自由”，“效率”与“公平”、“安全”等价值之间的关系，要尊重公民正当的诉求，最大限度实现公民所享有的自由，维护社会公平。地方政府不能将某些价值作为压倒一切的价值，简单为好管理而“一刀切”，这是不利于网约车这一新兴产业发展的。总之，地方政府应实事求是、因地制宜，结合本地的实际情况出台管制网约车的具体规定。

有关部门在规范网约车时要做到决策民主化。行政命令订立程序中的公开透明、充分的政策辩论以及广泛的民众参与，乃成为值得正视的议题。[3]地方在制定事关公民利益的管理规定时，既要重视制定程序的正当性，又要保证民众的广泛参与，通过各种方式听取民众的“不同”声音，只有这样制定出的规定才会协调好各方利益，同时也有利于提升民众对规定的接受程度。