民族地区农村公共文化供给结构优化刍议

2018-04-20唐金培唐锡康

治理现代化研究 2018年2期

唐金培唐锡康

摘要：随着农村公共文化服务体系的建立和完善，我国广大农村地区的公共文化有效供给不足问题总体上得到明显改善，但是，仍有不少农村地区特别是一些民族地区农村公共文化存在产品供给主体单一、供给方式固化、供给结构失衡等问题。为此，要进一步拓宽民族地区农村公共文化供给渠道，优化公共文化共建共享机制；尊重民族地区农村群众对公共文化的需求表达，激发他们参与文化活动的热情；健全保障民族地区农村公共文化供给运行机制；提升公共文化产品和服务供给均等化水平。

关键词：民族地区；农村文化建设；供给侧结构性改革

中图分类号：G24 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）02-0055-05

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，要“推进基本公共文化服务标准化、均等化。完善公共文化设施网络，加强基层文化服务能力建设”“加强文化产品、惠民服务与群众文化需求对接”。党的十九大报告又再次强调指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”随着农村经济发展水平和农民物质生活水平的提高，农民群众的文化需求日益强烈，并呈现出多元化发展趋势。然而，一些农村地区特别是民族地区农民群众的文化需求仍然得不到满足。为此，要以农村公共文化的供给侧结构性改革为切入点，着力提升民族地区农村公共文化产品和服务的供给能力，不断满足农民群众日益增长的文化需要。本文在梳理分析我国民族地区农村公共文化供给方面存在的主要问题及其原因的基础上，试图对如何进一步完善和优化民族地区农村公共文化供给结构体系提出几点思路和对策。

一、民族地区农村公共文化供给体系目前存在的主要问题

（一）供给主体比較单一

从总体上看，当前我国农村文化产品和服务供给主体虽然已经呈现出比较明显的多元化趋势，但政府部门在农村文化产品和服务供给中仍然居于绝对垄断地位。近些年来，虽然农村公共文化供给的市场准入政策逐步放宽，农村公共文化产品和服务市场准入门槛逐步降低，有的地方甚至试图通过租赁、外包、购买等措施刺激非政府组织和个人参与农村公共文化产品和服务的供给。然而，一些民族地区农村仍然没有很好地将其角色由传统的单一“供给主体”转换成“供给主体+引导主体”，私人组织（企业）、社会组织、社区及个人在农村文化供给体系中的主体作用仍然没有得到充分发挥。有的地方政府为追求自身绩效最大化，往往不愿失去其在农村文化供给体系中的垄断地位，以致影响农村公共文化供给的效率和质量。由于缺乏长期而有效的资金保障，有的地方政府部门不仅很少下气力组织专家挖掘、开发和保护当地农村优秀的民间文化，而且没有从根本上调动各种非政府组织和广大农民群众参与农村文化建设的积极性和主动性。

（二）供给方式固化

当前，一些民族地区农村文化产品和服务供给模式仍然是沿袭计划经济时代模式，由政府部门“自上而下”直接向农村社会提供公共文化产品和文化服务。这种供给模式与以私人部门充当唯一供给主体的市场供给模式和以捐赠为主的自由供给模式明显不同的是，政府部门不仅垄断农村公共文化产品和服务的供给，而且履行农村文化产品和服务供给的监管职能。这种模式虽然有利于实现对农村社会的管理和控制，但由于政府这种双重职能，使农村公共文化产品和服务供给长期缺乏内在激励，而无法满足农民日益增长的文化需求。一是适合农民需求的公共文化产品和文化服务不多。为完成上级文化部门下达的“文化下乡”指标，一些地方的文化部门给乡（镇）文化站、村级文化活动室（文化大院、农家书屋）等“送”去的书籍中，过时的老旧书刊比较多，适用的农业科技方面的书刊相对较少。二是文化活动方式比较单一。一些基层文化部门为了省事，往往选择放映电影这样低成本的文化活动方式，并且送去的电影也大多是老掉牙的影片。三是文化设施利用率不高。虽然各地基本上实现了“一个县一个图书馆，一个乡镇一个文化站、一个村一个文化活动室”的要求，但不少村级文化活动室（文化大院、农家书屋）因没有专职管理人员而形同虚设。有的虽然不定期开门，但很少有人光顾，而成为一个徒有其名的空壳；有的除了一两个书架和报夹外，看不到电视机、电脑等基本文化设施，而有的虽然有电脑、电视等设施，可是缺乏必要的管理和维修，导致仅有的文化设施长期被闲置；有的因书报数量少，图书流动性差，特别是农民看得懂、用得上的书籍太少，使一些文化活动室（文化大院、农家书屋）沦为棋牌室。四是政府组织的各种培训活动数量不少，但切合农民胃口的不多。譬如，农民急需的种养技术方面的培训太少，通俗易懂、农民群众喜闻乐见的讲座不多。

（三）供给结构不平衡

农村公共文化供给的结构不平衡主要表现为供给相对过剩和供给不足。由于当前我国一些民族地区农村公共文化产品和服务的供给主体主要是地方各级政府，采取的又是自上而下的供给模式，其供给效率很难得到应有的保证。一是有的地方政府致力于地方经济发展，忽视农村文化事业的发展，导致当地农村文化和服务供给严重不足；有的地方政府虽然在农村文化建设方面投入了大量人力物力，但是并没有达到预期的效果，好心没有办成好事，甚至造成大量的资源浪费。二是有的地方政府部门为应付各类检查评比活动，将大量资金用在修建电影院、乡镇文化站、村文化活动室（文化大院、农家书屋）等硬件设施上。修建这样的文化基础设施固然很有必要，可是考核评比工作一结束，这些场馆大多很快沦为无人看管的摆设。三是这种自上而下的文化供给模式，因缺乏对农民文化需求的正确引导而直接导致两种结果：一方面，剪纸、刺绣、绘画、雕塑等有地方特色的非物质文化遗产陷入后继无人乃至濒临失传的窘境；另一方面，一些农民整天无所事事，主要靠打牌聊天、烧香拜佛等打发时间，对读书看报等积极健康的文化活动参与积极性不高，有的为寻求刺激，甚至整天沉迷于赌博、买地下六合彩、看黄色录像等。

二、当前民族地区农村公共文化有效供给不足的主要原因

（一）农村基层对公共文化供给体系建设没有引起足够的重视

长期以来，一些地方政府部门对发展农村文化、保障农村文化供给等方面都不同程度地存在一些偏见。有的认为，为农村提供公共文化产品和服务，远没有帮助农村搞好农田水利建设、乡村道路建设等来得实在；有的甚至认为，农村普遍缺乏公共文化的有效需求，农村文化产品和服务供给可有可无。在这种“重经济、轻文化”的理念导向下，一些地方农村公共文化建设长期滞后于经济社会发展。虽然绝大多数农村地区基本实现了村文化活动室（文化大院、农家书屋）全覆盖目标，但绝大多数文化活动场所都设在村委会，且大多是一间房子几块牌子，有的除了应付上级检查外几乎整天由铁将军把门。由于缺乏足够的正能量的文化供给，加上多数文化产品和文化服务没有考虑到不同地域和不同民族的需求特点，以致黄赌毒以及其他一些不健康的文化乘虚而入，使一些农村地区的公共文化生态受到严重污染甚至逐渐凋敝。

（二）农村空心化直接导致文化建设主体缺失

由于农村中青壮年劳动力大量外出务工，加上一些民族地区农村原居民举家迁到城市，出现大量有房无人或少人的“空心村”。有的偏远农村虽然还没有完全“空心”，但常年生活在村子里的人也大多是一些留守老人、留守妇女和留守儿童。偏远农村“空心化”对农村文化建设直接带来消极影响。一是因农村点多面广、居住点比较分散，文化供给总体不足，公共文化活动无人组织，一些优秀的农村民间文化面临后继乏人的窘境。二是不少留守农民的公共文化观念逐渐淡化，电脑、投影仪等先进的文化设施因无人操作和维修而闲置，造成文化资源的大量浪费。三是一些留守农民既不愿意充分表达自己的文化需求，也不愿意将自己的血汗钱用来购买文化产品和文化服务。四是一些企业或个人从其经济利益考虑，对投资成本高、周期长、收益少的农村公共文化建设大多表示“心有余而力不足”，不愿承擔农村公共文化建设的主体责任。

（三）农村公共文化供给缺乏有效保障

一是因资金投入缺乏保障而文化生活相对贫乏。有的地方政府将有限的资金投入到经济建设中，对农村公共文化供给投入太少，以致不少偏远农村地区公共文化基础设施建设严重滞后，公共文化活动很难正常组织开展。二是文化供给缺乏刚性的法规支撑。近些年来，虽然中央和各级地方政府出台不少涉及农村公共文化服务体系建设和农村公共文化供给方面的政策和规范性文件，但大部分侧重于建设目标、原则、任务等方面的宏观规定，往往缺乏具体的可操作性的实施办法和保障措施。三是“送”文化下乡缺乏相关制度机制保障。近些年来，为贯彻实施文化发展战略，各级政府积极组织开展形式多样的“文化下乡”活动。然而，在送文化下乡的过程中，对于送什么样的文化、具体送到哪里去、什么时候送、送多少等都没有形成制度化、规范化、常态化的有效供给机制。

（四）自上而下的供给方式重“送”轻“种”

近些年来，各级地方政府按照中央相关指示精神，积极开展文化下乡活动，并取得不少成绩，但通过这种自上而下的文化供给模式“送”去的文化产品和服务往往与农民群众的文化需求脱节。一是由于有的地方政府部门没有及时调查和了解农民群众的文化需求和意愿，不能按照农民文化生活的真实需要和意愿来决定文化产品和文化服务的数量和内容，导致一些农村公共文化产品和服务供给效果不理想。二是由于有的地方政府为追求政绩，忽视文化产品和文化设施的差异性和针对性，不管相关的文化产品和文化设施有没有用、适不适用，都采取“送文化”的方式“统一购买、统一配置、统一发放”。结果导致有的文化产品和文化设施因脱离农民的需求意向而相对“过剩”，而一些农民迫切需要的文化设施和文化产品因得不到满足而出现“供给不足”。三是在如何“种”文化方面普遍缺乏具体措施和造血机制，而导致一些民族地区村民甚至农村基层干部产生坐等上级“送”文化甚至“喂”文化的依赖心理。

三、完善和优化民族地区

农村公共文化供给体系的思路与对策

（一）积极培育多元供给主体，进一步拓宽民族地区农村公共文化供给渠道

一是在强化地方政府在民族地区农村文化产品和文化服务供给体系中的主体地位和主体责任的同时，要积极培育民族地区农村文化便民服务中心、农村文化公共服务中心等新型政府供给主体，为广大农民提供更多更优质的文化产品和文化服务。

二是地方政府要在资金、政策、人才等方面扶植和鼓励文化企业为农民群众有偿提供一些适销对路的文化产品和文化服务。这样，不仅可以吸引更多的社会闲散资本进入民族地区农村文化建设领域，而且可以有效弥补民族地区农村文化建设资金、农村公共文化产品和服务之不足。

三是积极引导非政府组织为农民群众提供文化产品和文化服务。通过政府委托授权、提供优惠政策等方式，鼓励农村社区、农村合作组织、农业协会、慈善组织、志愿者组织等非政府组织参加农村文化建设，为农民群众提供差异化的文化产品和文化服务。

四是鼓励农民群众自办文化。土生土长的农民组织开展的文化活动和文化服务，不仅地方特色鲜明且为群众所喜闻乐见，而且其运作成本低、适应性和灵活性强。只要政府引导得当，完全可以起到政府和一些非政府组织不可替代的作用。此外，还可以通过政府、非政府组织和个人等组建开发公司的形式，共同为民族地区农村提供文化产品和文化服务，形成以政府为主体，非政府组织和个人共同参与的农村公共文化和服务供给的多元发展模式，不断完善多元主体在民族地区农村文化建设事业中的协调机制。

（二）充分尊重农民群众对公共文化的需求表达，进一步完善民族地区农村文化建设的内生机制

一是建立和完善县乡一级文化部门专业工作人员的从业资格认证制度。在提高入职门槛的同时，不断提高民族地区农村文化工作者的工作待遇和生活水平，鼓励和吸引高校毕业生到民族地区农村基层从事文化工作。

二是要尊重广大农民群众在民族地区农村文化供给体系中的主体地位和首创精神。组织相关专家学者和文化部门的工作者深入民族地区农村，组织开展农村业余文化队伍的业务培训和专业指导，积极培养农村业余文化骨干，充分发挥民间艺人、文化能人和文化经纪人在丰富农村文化生活、传承创新优秀传统民间文化方面的积极作用。

三是要加强民族地区村文化协管员队伍的建设和管理。经常组织村文化协管员调查了解农民群众的文化需求及其对文化供给的满意度，不断提高他们对文化产品和文化服务真实需求的表达能力，并对其业绩进行考核评价。

四是要不断激发农民群众参与文化活动的热情，消费文化产品和文化服务的积极性。尊重他们对农村公共文化产品和服务质量的批评和建议，尊重他们在农村公共文化产品评价机制中的作用，并在场地、人员管理、资金扶持等方面鼓励和支持农民自办文化，逐步实现由政府“送”文化、“喂”文化向农民“种”文化、“觅”文化转变。

（三）创新供给方式，建立健全偏远农村文化产品和服务供给运行的保障机制

一是要加大民族地区农村公共文化产品和文化服务的补贴力度。政府在借助市场机制提高农村公共文化服务的效率和质量的同时，要通过转移支付、专项扶贫资金、财政补贴等优惠政策确保农村公共文化的社会性和公益性，制定和完善相关法律法规，预防一些政府部门在提供农村公共文化产品和服务过程中的寻租行为，确保广大农民群众的文化权益尽可能不受到损害。

二是要建立和完善民族地区农村文化供给体系建设的资金保障机制。要在农村文化事业所需经费纳入各级政府财政预算的基础上，进一步拓宽资金来源渠道，吸引非政府组织、企业和个人的资金进入农村文化建设领域。

三是要建立和完善民族地区农村公共文化产品和服务供给的监管机制。在市场经济条件下，地方政府在制定农村文化产品和服务供给政策的同时，要对农村文化的多元供给主体的供给行为进行全程监管。比如，组织农村文化产品和服务供给的价格听证会，要求相关供给主体签订农村公共文化产品和服务质量责任书，组织第三方对农村文化建设项目进行跟踪督促检查，等等。

四是要建立和完善民族地区农村文化产品和服务供给的绩效评估机制。地方政府应组织相关专家按照实事求是和客观公正的原则，对民族地区农村文化产品质量和文化服务水平、农民群众的满意度、农村公共文化工程质量等进行全方位评估，并对相关供给主体进行相应的奖励或惩罚。

五是要加强民族地区农村文化建设的治理机制。建立完善农村文化建设专项巡视和检查制度，对农村文化建设的相关责任人实行“问责制”和“一票否决制”。同时，加大农村文化建设经费使用和农村文化市场的监管力度，加大对传播淫秽色情文化、赌博等不良现象的打击力度，净化农村社会文化环境，优化农村文化生态。

（四）建立和完善文化共建共享机制，不断提升民族地区农村与发达地区农村以及城市公共文化产品和服务供给的均等化水平

数字网络技术的广泛运用，不仅有助于实现公共文化产品和服务的共建共享，而且有助于实现农村公共文化产品和服务供给的均等化。可通过运用“云计算”等数字网络技术，建立和完善快速有效的公共文化信息資源共享平台，进一步打破城乡之间以及不同地区和不同部门之间的公共文化产品和服务的供给壁垒，建立文化产品和服务的专业化供给渠道。一是要有效防止和避免大量文化部门和单位直接配送文化产品和服务可能造成的无序局面。二是要对来自不同生产单位的文化产品和服务质量进行比较鉴别和整合加工，然后进行分拨和配送，并以“菜单”方式满足不同对象的“个性化”需求。三是要通过网络监控技术的运用，进一步强化政府部门对文化产品和服务供给的调控和监督职能。四是要通过数字网络技术的运用，提高农村文化产品和服务供给的效能管理和质量监管，进一步降低偏远农村地区公共文化产品和服务供给的综合运行成本。五是要借助网络数字技术，有效实现城乡数字图书馆等公共文化平台的共建以及公共文化和信息资源的共享。