民族自治地方行政管理体制改革完善研究

毛国华

摘 要：民族自治地方特殊的行政环境，决定了民族自治地方行政管理的特殊性，民族自治地方政府虽然在推行民族自治地方发展方面成绩显著，但是在市场经济快速发展的今天，却也遭遇了许多体制上的困难。本文就民族自治地方行政体制方面需要改革和完善方面进行分析研究，力图从中找出原因和解决的途径，实现政府管理的科学性和有效性。

关键词： 民族自治地方；行政管理；改革完善

民族区域自治制度是调整我国民族关系解决民族问题的一项基本政治制度。目前，我国有155个民族自治地方，其中有自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。民族区域自治地方总面积占国土面积的64%，人口占全国总人口的14%，森林面积占全国的56.3%，草原面积占75%。在中国的政府体系中，民族自治地方政府既有一般的政府的共性，又有其自身的特殊性，在政治、经济、环境等方面的特殊性，决定着民族自治地方与民族自治地方在行政管理方面存在着差异，所以研究民族自治地方政府的行政管理体制，对于完善和加强民族区域自治制度，丰富和发展民族理论，落实民族自治政策，努力实现政府管理体制的科学化和有效性，都有着十分重要的现实意义。

一、民族自治地方行政管理环境特殊性

行政环境是行政管理主体赖以存在的基础，是行政目标设定、行政组织结构形态和运行方式选择、行政资源的汲取与调配的重要限定和约束条件。

首先，民族自治地方政治环境的特殊性。政治环境，主要是指作用于行政系统的国内外政治因素。我国许多民族自治地方地处边疆，地域广袤，且大多分布于高寒、荒漠、山地、草原等自然条件相对恶劣的地区。由于客观条件限制，民族地区文盲比例远高于全国其他地区，而各项教育指标均普遍偏低。此外在许多地区还存在着性别失衡，城市化水平低，农牧业生产人口比例高，青壮年人口多，就业压力大等诸多问题。近年来，国内外敌对势力利用民族宗教问题，干涉我国的民族问题，制造事端，极大的破坏了民族团结和民族关系的健康发展。民族分裂活动主要表现为：1、利用我国经济社会发展中存在的问题，鼓吹西方社会的种种优势，借此制造各种障碍来阻止我国在国际社会中的活动。2、利用跨界民族的地域、文化的特殊性，宗教信仰的一致性以及民族意识的统一性来寻找认同感，进行分裂活动。3、打出“人权”旗号，利用民族宗教问题进行渗透，极力宣扬西方的价值观念，培育民族分裂势力，挑战民族关系。中国有陆地边界线2万多公里，分布着135个县、旗、市、市辖区，其中107个是民族自治地方，边境线总人口约2000多万，其中近半数是少数民族。在中国55个少数民族中，有30多个民族与境外同一民族相邻而居。近年来，随着中国快速崛起，国际反华势力企图利用所谓中国的民族问题，牵制分裂中国，而“藏独”、“疆独”活动十分猖獗。因此，维护边疆各地区社会稳定与国家安全，也是民族地方各级政府一项重要而紧迫的职责。

第二，民族自治地方经济环境的特殊性。改革开放以来，我国民族自治地方的经济社会发展取得了显著成绩，但是由于自然地理条件、基础薄弱、思想观念落后等原因，与东部发达地区的差距成进一步拉大趋势，地区间发展不均衡，不协调的问题日益突出。一是经济总量差距悬殊，据统2007年西部地区GDP为47454.34亿元，占全国GDP的19.24%，东部地区GDP为162060.09亿元，占全国GDP的65.71%，二者相差46.47%。二是人均GDP差距较大，1999年西部地区人均GDP与东部的差距为5909元，与全国的差距为2428元，到2007年与东部和全国的差距分别扩大为21248元和5031元。三是工业化水平低，西部地区工业增加值占全国的比重由1999年的14.7%增加到2007年的16.85%，上升了2.15个百分点。同期东部地区工业增加值占全国的比重则由59.1%上升到71.14%，增加了12.04个百分点，所占比重是西部的4倍多，四是城乡居民人均收入差距继续扩大，1999年西部地区城镇居民人均可支配收入为全国平均水平的90.6%，是东部地区平均水平的71.87%，到2007年这两个数字分别下降为81.56%和68.18%。同期，西部地区农村居民人均纯收入占全国的75.1%下降到72.56%，由占东部地区的54.5%下降到45.71%。五是贫困状况较严重，我国592个国家级贫困县有538个在少数民族地区和西部地区，一些地区贫困问题仍然非常严重。一些少数民族地区仍处于整体贫困状态。如布朗族、拉祜族、佤族、傈僳族贫困面都在70%以上，独龙族贫困面高达90%以上。因此，民族区域自治地方政府发展经济，改善民生的任务十分艰巨。

第三，民族自治地方文化环境的特殊性。文化既是一种社会现象，是人们长期创造形成的产物，又是一种历史观念，是社会历史的积淀物。文化环境，主要是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教道德、社会心理等。各少数民族主要聚居区在社会环境和文化传统方面存在着较大差异。例如，藏族、维族聚居区，几乎全民信教，西藏有藏传佛教各类活动场所1700多处，新疆有清真寺2.43万座，宗教气氛浓郁，宗教生活对社会治理有着直接的影响力。在西南部分少数民族聚居区，部落家族，宗亲势力的社会影响力很大。传统的治理模式也对现实治理结构会产生较大影响，如西藏实行的政教合一的封建农奴制度，西南地区实行的土司制度，内蒙古部分地区实行盟旗制度，这些历史上的治理模式，为后来民族地区社会治理都产生了或大或小的影响。胡锦涛在《中央民族工作会议上的讲话》中说到：“对各民族，在历史发展形成的传统、语言、文化、风俗习惯、心理认同等方面的差异，我们要充分尊重和理解，不能忽视它们的存在，也不能用强制的方式加以改变。”

二、我国民族自治地方行政管理体制存在的主要问题

民族自治地方政府虽然在推动自治地方发展做了努力，取得显著成效，但是在开展行政管理活动时，却也遭遇了许多体制上的困难。

第一、行政管理活动的法制基础不够完善。行政管理活动需要有法制基础，否则就失去约束或方向。民族自治地方行政管理既要对一般地方行政管理所面对的问题，又要行使自治权，因此它事实上既需要一般行政管理的法制基础，有需要区域自治法基础。但现实状况却是，一些民族自治地方政府对自治权的行使不足，而更多的是像一般地方政府一样处理所面对各种类的社会问题。这种情况的出现，一方面是因为行政管理的技术性特征使然，但另一方面的原因是我国的民族区域自治法律体系还不够完备，民族自治地方政府自治权的行使缺乏必要的法制基础。《民族区域自治法》的条文大多都是一些抽象的原则性规定，而在民族自治地方，处于最高级别的五大自治区都没有出台《自治条例》，即具体指导本地方自治权行使的主要规则，一些自治州、自治县虽然制定了《自治条例》，但可操作性不强，对指导自治权的行使不具有多少实际意义。例如对民族乡的法律地位需要进一步明晰。民族乡是为了满足散居少数民族治理本民族、本区域事务要求而设立的一级政府建制，它也享有范围较广泛的自治权力，但是，民族乡却没有被纳入到《民族區域自治法》中，指导1000多个民族乡工作的法规，仅仅是国务院出台的《民族乡工作条例》，这样使得民族乡运行中的存在许多不确定性，很多具体工作由于面临法律、制度上的限制而难以展开。

第二，一些民族区域自治地方行政辖区过大，管理成本居高不下，在中国五个自治区中有3个面积超过100万平方公里。如内蒙古地跨东北、华北和西北地区。内蒙西部地区的阿拉善盟地域17万平方公里，人口才20万人，又如新疆巴音郭楞蒙古族自治州，面积达47万平方公里，相当于一个中型的国家地域。这种广阔的辖区，使得自治区的行政成本居高不下，且在管理技术上也增加了许多难题。为这样大的区域范围提供均等化的公共服务，不但成本高昂，而且效益非常低。

第三，自治州、自治县（旗）城市化进程遭遇困境。随着中国经济社会的迅速发展，城市化步伐越来越快，全国大多是地方区域行署先后撤地改市，不少县级政府也撤县改市，城市化发展为当地经济腾飞增加了强劲动力。但是，一些发展较快已具备改市条件的自治州，自治县却在城市化进行中遭遇法律瓶颈的制约。因为宪法和民族区域自治法规定，民族区域自治地方政府只有自治区、自治州、自治县（旗）三级，没有关于自治地方改市的相关规定，失去了不少发展的最佳时机。

第四，全国行政体制改革后地方权力扩张导致自治权的特殊性淡化。自治区域自治制度是在计划经济时代制定的制度体系，其中最核心的内容是自治权，特别是经济类自治权。这种自治权在民族自治地方建立之初，有着成功范例，如在民主改革中内蒙古等地实行的“稳、宽、长”政策。（即步子更稳些，政策更宽些，时间更长些），取得了良好的经济社会效果。1984年颁布的《民族区域自治法》关于自治机关自治权规定有27条，包括自治立法、人才管理、经济建设、财政安排、教育、文化、科技和民族语言文字等多方面的自治权。但是改革开放以来，由于中央不断向地方放权，使得原来许多只有民族自治地方专享的权利，也逐渐被一般地方所享有，民族自治地方特殊性色彩逐渐淡化，2001年修改《民族区域自治法》，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，对自治权的规定修改较多，为加快少数民族和民族地区的经济社会发展，修正了必要特殊政策。但是与当前市场经济体制发展步伐相比，与中国整体行政管理体制变革的进程相比，仍需适时调整，以探索新形势下自治权行使更加科学有效的方法。

第五，民族自治地方传统政治习惯和宗教文化对行政管理的影响。由于民族自治地方少数民族在旧中国深受封建传统之害，惧怕、仇恨、反感封建中央集权政府向少数民族聚聚地方派出的官府，久而久之就形成了少數民族遇到问题和困难不愿与官府打交道，而更乐于接受民族习惯法的约束和少数民族传统行政管理的政治习惯，遇到问题往往采用本民族的长老进行解决。这种国家制度外解决办法有时可能奏效，但有时会与现实的行政管理制度相悖，达不到解决问题的目的，影响了民族自治地方行政管理工作的正常有序开展。我国少数民族大多是信仰宗教。宗教在少数民族传统文化中占有特殊地位，有些宗教活动在民族自治地方已经民俗化，成为少数民族的一种精神支柱。这样政治与宗教紧密联系，权力集中于宗教上层，宗教的道德标准、法规支配着全民族及全社会。这样传统的少数民族宗教文化必将对我国民族自治地方政府的行政管理产生一定影响。

三、改革完善我国民族自治地方行政管理体制思路

解决我国民族自治地方行政管理中所面临的问题，是民族自治地方建设社会主义和谐社会，实现民族自治地方经济社会发展的需要，本文拟提出以下几条思路，仅供参考。

（一）转变政府职能，改革干部人事制度

转变政府职能，一要合理调整政府部门之间的职责权限和管理方式。明确职责权限，下放权力，把一些具体事务下放给企事业和其他社会组织。二是缩小管理的领域和范围，实行有限管理，无限服务，承担起有限责任，努力克服行政管理的越位，缺位和错位，以提高行政效率和服务水平。三要明确政府职能，对政府各职能部门在行政管理事务中所要承担的具体职能以及相应行政后果做出明确规定。四是简化无法实现政府职能的机构，减少行政成本，以消除当前民族自治地方行政管理机构臃肿，办事拖拉，互相扯皮的弊端，保障各职能部门高效行使民族事务管理职能，充分科学有效的保障民族自治地方少数民族的利益。五要提高少数民族干部队的整体素质，要从国家整体利益出发，从各民族平等、团结、和谐、共同发展的愿望出发。六要协调好不同少数民族领导干部之间的关系。由于各民族风俗习惯和历史文化的不同，少数民族领导干部在对待问题时有可能会出现不同的看法。在处理问题时，要不偏不倚，秉公办理。

（二）民族自治地方行政制度的改革与完善，必须以发展生产力为前提

民族自治地区居住大量少数民族，他们新旧制度的转变是建立在其社会的旧质向新质的历史性飞跃的基础上的。而这一切变化与发展都是以生产力的发展为前提的。正如江泽民在十四大报告中指出：“不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济难以建立。”而，目前民族自治行政管理体制不完善的根本原因之一就在于生产力滞后于生产关系的发展程度。这种生产力低下于生产关系，经济基础与上层建筑存在反差，不仅是民族自治地方生产力长期发展缓慢原因，也反映了低下生产力所构建的经济基础难以支撑包括行政管理制度在内的社会主义上层建筑。首先，自治机构应从民族自治地区出发，把握民族自治地区的自然优势和资源优势，选择适合自己实际状况的发展模式。其次，要大力发展民族自己地区的教育事业，解决教育落后，各种专业人才缺乏的问题。要通过扶持民族教育的发展来培育人才、吸引人才、保证经济可持续发展和少数民族群众生活水平的提高以及行政管理的正常实施。

（三）要处理好少数民族宗教信仰问题

宗教问题时我国一直比较重视的问题。处理好宗教问题对民族团结和社会稳定有着重要意义。胡锦涛指出：“新世纪新阶段的民族工作必须把各民族共同的团结奋斗，共同繁荣发展作为主题。”从政府职能角度看，民族自治地方政府除了履行一般的公共管理和公共服务职能之外，还要直接面对少数民族群众，直接应对具有高敏感的民族宗教事务的社会治理主体。因此要贯彻执行党和国家的民族宗教政策，保障民族平等，促进民族团结，而行政体制改革是经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求。如果民族自治地区的行政管理体制改革能同经济体制和政治体制改革通过协调达到动态平衡，那么就可以形成不同类别体制改革之间的相互支撑力，实现民族自治地区的整体改革。此外，民族自治地方行政管理体制本身也是由诸多要求组成的有机整体，这就要求其在改革时必须着眼全局和整体，追求整体效果和综合效益，因此，民族自治地方行政管理体制改革要坚持综合改革的原则，即包括经济体制、政治体制、科学化体制、教育体制、行政管理体制等各方面的配套改革，而当前民族自治地方行政管理体制改革重点应放在深化机构改革，转变政府职能上。通过行政改革，应当使民族自治地方行政管理机构的各个层次，各个部门形成互相协调，配合默契，运转高效，符合需要的统一整体。同时，要使民族自治地方行政管理体制改革朝着实现科学化、法制化和现代化的目标进行，克服行政管理过程中存在的随意性和长官意志。在观念上，民族自治地方各行政人员要解放思想，树立超前意识，发扬跨越精神，努力在管理思想、管理设备、管理手段、管理人员等方面都实现现代化，创造更高更好的行政效能。

（四）民族自治地方行政管理制度的完善与发展，必须坚持“两个文明一起抓”

民族自治地方行政机关在抓经济建设同时，也要抓精神文明。民族自治地方的行政机构，其基本职能就是带领各族人民群众去改造世界，促进民族地区经济社会的繁荣与发展。改造世界包括两个方面的内容：改造客观世界和改造主观世界。从民族地区的历史实践看，少数民族地区社会主义思想观念的确立经历了一个曲折发展过程。在其社会形态实现历史跳跃之初，随同先进的生产关系，社会制度一道涌入少数民族社会的社会主义新思想，以其巨大的能动力冲击着少数民族地区的传统文化氛围，给民族文化注入了新的生机与活力，同时也为新的行政管理制度的建立提供了思想基础。但是，由于新的思想缺乏强大的经济基础为依托，小生产、原始生产难以容纳新思想的丰富内涵，传统观念所形成的壁垒使新的观念的渗透有相当的难度，加之长期以来指导思想上的偏差，使社会主义思想对少数民族传统旧观念的冲击显得后劲不足。这样必须大力发展教育事业，提高全民族的文化素质，要制定特殊的人才治理、開发政策，使少数民族地区能够参与激烈的市场竞争，在精神文明建设中具有开拓精神，树立开放意识，效率意识，系统意识，信息意识。四是民族自治地区各级行政领导任何决策都必须建于现代化与民族化有机统一之上，建立于坚持民族化基础上的现代化，使之在发展现代化过程中丰富和完善民族化，防范和化解民族矛盾，严厉打击民族分裂活动，构建和谐的民族关系，管理宗教事务，保障宗教信仰自由，限制非法宗教活动，维护国家统一和边疆地区的长治久安，是民族区域自治政府的首要职责。实行宗教信仰自由政策，任何国家机关、社会团体和个人不得强制少数民族群众信仰或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的少数民族和不信仰宗教的少数民族群众。要正确贯彻党和国家的民族宗教政策，团结宗教界人士和广大信教群众，保证少数民族群众开展正常的宗教活动。要小心谨慎的处理好宗教问题，经常检查政府各部门执行党和国家各项宗教政策情况，发现问题及时妥善解决。要关心宗教界上层人士，支持和帮助他们建立和管理好宗教组织，充分发挥他们在信教群众中的影响和作用。

总之，民族自治地方行政管理是我国行政管理的重要组成部分，要改革和完善我国民族自治地方行政管理体制，是一项长期、艰巨的工作，民族自治政府要提高认识，锐意进取，从各个方面入手进行改革创新，为民族自治地方的进步和发展创造良好的前提和条件，为完善民族自治地方政府各项政策，强国富民而努力奋斗。

参考文献

[1]夏书章.行政管理学.[M]高等教育出版，2003.

[2]杨凤春.杨成虎.中国地方政府[M]中央广播电视大学出版社，2007.

[3]周平.方盛举.夏维勇.中国民族自治地方政府[M]人民出版社，2007.

[4]李娜.民族自治地方行政管理面临的问题及对策[J]民族论坛，2009.

[5]王有量.民族理论与民族政策读本[M]呼和浩特.远方出版社，2008.

[6]胡锦涛，在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结表彰大会上的讲话[N]人民日报，2005.