海洋石油开发污染损害赔偿基金制度探索

[摘要] 近些年来，国内外海洋石油开发污染事故频发，传统的矫正正义价值观和侵权责任法难以实现充分合理赔偿，有必要基于分配正义和生态正义法治观，对海洋石油开发污染损害赔偿基金制度进行立法证成，明确其符合分配正义和生态正义要求，体现效率价值。实践中可通过修改《海洋环境保护法》，成立专门的基金管理委员会运作基金，并规定基金性质、资金来源、赔偿范围、赔偿限额及免责事项等主要制度。

[关键词] 海洋石油开发 污染 损害赔偿 基金 立法 制度

[中图分类号] D922.29 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）02-0068-04

[作者简介] 朱作鑫（1981— ），江苏南京人，大连海事大学法学院博士研究生，国务院法制办公室副处长，研究方向：海商法。

一、构建海洋石油开发污染损害

赔偿基金制度的必要性

近年来，世界海洋石油开发步伐不断加快，大规模的海洋石油开发作业在给人类提供丰富能源的同时，也对海洋生态造成了严重的威胁。无论是赔偿受损害方的经济损失，还是治理污染、恢复海洋生态，都需要巨额资金，仅依靠海洋石油开发企业的责任保险或其他财务保证，显然难以满足需求。因此，有必要立法设立海洋石油开发污染损害赔偿基金制度（以下简称基金制度），作为责任保险、财务保证外的补充，专门用于向海洋石油开发污染受损害方提供污染者赔偿责任之外的赔偿。

首先，传统的矫正正义价值观和侵权责任法难以为实现海洋石油开发污染的充分合理赔偿提供价值基础。根据矫正正义价值观，伤害者补偿受害者，受害者从伤害者处得到补偿即为正义。如果固执传统，只强调污染者与受损害方之间的一一对应关系，将损害赔偿责任完全局限于污染者本身，由其独立承担污染损失，在海洋石油开发污染事故较小的情形下或许能够做到，但对危害更大、更需要获得充分合理赔偿的大规模污染事故而言显然难以实现。另一方面，石油属于“准公共产品”，如果开发惠益由全体社会公众共同享受，而生产成本以及在生产活动中难以克服和避免的污染风险由海洋石油开发企业独自负担，则任何理性的企业都没有动力去从事开发活动。如此一来，会严重影响社会公众的生活和各个行业的正常生产秩序，甚至可能会干扰国家经济社会秩序，反而造成不正义。

其次，先进的生态正义法治理念尚未在立法中予以体现，不能有效保护海洋生态。生态正义观虽然日益受到理论界的关注，但目前仍停留于价值判断范畴，在我国海洋生态立法中尚未得到明确体现。由于法律并未对海洋生态损害的概念、赔偿责任等做出具体规定，导致海洋生态权益、义务及责任制度始终处于空白状态，并且海洋生态损害作为一种公益损害，不属于民事权益损害，并不符合当前环境侵权责任法律要件中的损害类型，难以适用侵权责任法，致使在面对海洋生态损害赔偿时，生态正义只是一种道德层面的约束而非法律规范。

再次，目前海洋石油开发污染损害赔偿机制不具有效率性。从国内外海洋石油开发污染损害赔偿实践看，主要分为协议和诉讼两种方式。然而，无论是协议还是诉讼方式都会消耗大量成本，不具有效率性，反而有可能加剧其复杂性。

二、基金制度的立法证成

基金制度作为一项复杂的法律机制，对其进行缜密、周延的立法证成，是构建具体制度的基本前提和逻辑起点。基金制度的首要价值是实现分配正义，同时也蕴含着生态正义的制度价值，并且有利于实现效率。

（一）实现分配正義是基金制度的价值基础

在传统的矫正正义理念流于法律形式主义，不能满足海洋石油开发污染损害赔偿实际需要之时，以分配正义价值观为基础，立法规定基金制度，将本应由单个海洋石油开发企业承担的污染风险，分散给整个社会来承担，从而实现传统的矫正正义向更加符合经济社会发展现实的分配正义之嬗变，显然更符合当今社会的要求。对海洋石油开发企业而言，建立基金制度有利于通过社会化分担方式，减轻海洋石油开发作业中面临的污染风险，激励其为社会提供石油产品。对受损害方而言，由基金对其进行补充赔付，有利于克服因污染者财力有限而造成的“侵权人在很大程度上分文不付，只不过是名义上的责任承担者”的法律窘境。

（二）生态正义法治观要求建立基金制度

建立基金制度，本身也是生态正义法治化的过程，将生态正义确定为基金制度的价值取向，通过设计具体的法律条款明确海洋生态、污染者以及其他主体在海洋石油开发污染损害赔偿基金中的相互关系，将抽象化的道德观念和价值判断转化为现实的海洋生态权益、义务与责任制度，从而实现依法维护生态正义之功能。通过设立海洋石油开发污染损害赔偿基金，在清偿人类活动对海洋生态造成损害的债务，将人类行为产生的不经济的外部效应内部化的同时，促使和引导消耗海洋石油资源的各方主体参与基金，通过金融手段持续加大对海洋生态的反馈投入，既可以使海洋生态从人类处获取物质上的回报，也可以使全社会逐渐认识到人类与海洋等其他生态物种的平等地位，污染行为的非正义性以及人类对其他生态物种所负有的各种义务，从行动上到观念层面共同实现海洋石油开发污染损害赔偿基金回补自然反馈自然的良效。

（三）构建基金制度有利于实现效率价值

作为一项新型法律制度，基金制度在创新救济机制，实现损害填补、申张正义的同时，能以最小的成本消耗实现最大的权益保障，彰显效率价值。

在宏观层面，基金制度有利于充分发挥政府的宏观调控职能，在发展经济的同时实现社会效益的最大化，即基金制度的社会效率。通过立法赋予政府征收和使用基金的职能，借助政府固有的“合法性信用”，可以有效地降低海洋石油开发企业和受损害方的沟通成本，化解污染者与受损害方之间的信任危机，并使当事人更加容易接受政府的引导，达成协商一致。同时，由政府负责征收法定基金，并将基金收入依法转移支付给有需要方，既保持了政府对市场应有的谦抑性，也避免了因滥用行政权力而增加的社会成本。

在微观层面，基金制度可以增加经济收益、降低经济成本，即基金制度的经济效率，主要针对的是特定的个体或者群体所获取的经济收益和支出的经济成本。受到污染损害的当地居民、渔业、旅游业等是直接受益对象，基金制度可以保障其在污染者无力提供充分、合理赔偿时，获取基金的补充赔偿，弥补经济收益。对海洋石油开发企业而言，基金作为其赔偿责任以外的补充赔偿机制，使他们的责任限制成为可能，避免了因赔偿数额过大而产生的财务甚至破产风险，使之亦成为这项制度的受益者。

三、海洋石油开发污染损害

赔偿基金主要制度构想

（一）基金制度的立法模式

根据现行《立法法》和立法实践，现阶段采取全国人大常委会修改《海洋环境保护法》的立法模式较为适宜。基金制度所涉法律关系主要包括征缴和使用两个方面：就征缴而言，不管采取何种形式征缴基金，本质上都是对公民、法人所有的合法财产的征收；就使用而言，基金使用与民事赔偿息息相关，属于民事基本制度范畴。因此，根据《立法法》第八条有关法律保留事项之规定，只能通过法律而非行政法规或者部门规章的形式对基金制度作出规定。此外，海洋石油开发污染损害赔偿基金毕竟是专门事项，单行立法在内容和体例上显得比较单薄，并且新制定法律的程序较为复杂，不利于应对当前防治海洋石油开发污染之紧迫形势。通过修改《海洋环境保护法》增加规定基金制度，能够有效克服前述问题。《海洋环境保护法》作为我国海洋环境保护基本法，在其中增加基金制度相关内容，既可以避免单行立法较为单薄的缺陷，也有利于保持海洋环境保护法律体系完备性。同时，由全国人大常委会以修正案形式对《海洋环境保护法》作出部分修改，相较新制定法律的程序更为便捷和灵活，可以大大加快立法进度，有效应对当前迫切要求。

（二）基金的运作方式

由于基金制度涉及到行政部门、企业、社会公众等诸多主体及其不同利益诉求，如果采用信托方式来运作基金，必须符合《信托法》所规定的自愿原则。通过立法将基金作为国家财政安排工具的一种，纳入政府性基金范畴，明确基金是通过国家强制力设立，由作为国家代表的基金管理主体负责征收，充分体现了效率追求，可以有效地解决信托方式无法解决的协商困境，更好地实现基金之效率价值目标。

（三）基金的管理主体

为尽量减少和克服多头管理、职能交叉、推诿责任等弊端，更好地运作基金，应考虑在修订《海洋环境保护法》时，将基金脱离于前述行政部门之外，明确基金的特别法人地位，其可以自己的名义独立享有权利、履行义务并承担责任。同时，可借鉴船舶油污基金的组织形式，设立由财政、发改、海洋、安全生产、农业、旅游等部门共同成立的基金管委会作为基金的法定代表人和执行机构，由基金管委会代表基金对外表达意思，实施法律行为；基金管委会在法定范围内实施理赔等行为之法律后果应当由基金承担。

（四）基金的资金来源

要保障基金制度切实发挥作用，资金来源必须稳定可靠，立法时有必要从实际出发，对此作出明确规定。

1. 税收。可以从向海洋石油开发企业征收的资源税、环境税等保护公共环境的税种中列支，从这些税收中抽出部分作为基金的资金来源。同时，考虑到海洋石油开发企业已经向国家缴纳相应的资源税、环境税，为避免重复征税加重企业负担，可在海洋石油开发企业缴纳相关税收的具体税率设置上进行相应调节，不再单独向企业征收专门基金。

2. 财政拨款。在基金的设立阶段，完全依靠税收支持显然力有未逮，财政拨款具有重要意义。一些发达国家亦有此做法，如美国的超级基金制度将财政拨款作为一项主要来源，日本公害健康被害补偿制度中的事业费也是由中央政府和地方政府分担。但需要注意的是，财政在基金设立初期对其进行拨款的目的是为了适度降低海洋石油开发企业经济负担，使基金早日运作，本质上是给予海洋石油开发企业财政补贴，并不具有持续性。因此，在立法时应就财政拨款设置“日落条款”，规定当海洋石油开发企业缴纳的有关税收用于基金的资金达到一定数额时，即停止对基金财政拨款。这样既可以保障基金起步阶段的运作，也避免以财政补贴代替本应由企业履行的摊款义务。

3. 处罚收入。发生海洋石油开发污染事故，海洋石油开发企业承担民事责任，并不免除其行政、刑事责任，由此而产生的行政罚款或者刑事罚金，理应直接注入基金，用于污染防治、损害赔偿、生态恢复之需。

除此以外，基金运作过程中基于上述资金所产生的孽息亦应纳入基金的资金池。

（五）基金的赔偿范围

基金的赔偿范围主要包括空间范围、赔偿事项、赔偿限额和免责事项。

1. 从空间范围来看，鉴于我国海洋石油开发主要集中于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及管辖的其他海域，这些海域范围内的受损害方，可向基金提出索赔。

2. 从赔偿事项来看，根据国内外近期发生的海洋石油开发污染索赔实践，赔偿范围主要包括：（1）为减少油污损害而采取的应急处置费用，控制或清除污染所产生的费用；（2）对渔业、旅游业等造成的直接经济损失；（3）已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用。其中，第（1）项费用系为保护整个海洋生态而发生，应优先受偿。其他费用按照发生数额，按比例并列受偿。

3. 关于赔偿限额。一是海洋石油开发企业自身原因导致的侵权赔偿，若赔偿金额超出其负担能力，可由基金对超出部分按比例支付，具体比例由基金管委会确定。二是海洋石油开发企业以外的第三者导致的污染事故，第三者无力赔偿，基金代为赔偿的限额原则上以直接财产损失及人身伤亡为限。三是对海洋石油开发责任保险赔付范围外的部分，赔偿金额亦应以事故造成的直接财产损失和人身伤亡为限。

4. 关于免责事项。就基金而言，列明必要的免于赔偿事项既是对法理和现实的尊重，也促使各方认真对待其权利和义务。根据侵权责任法、环境法等有关理论，借鉴国外相关立法例，笔者认为，立法时可规定，下列情形，基金不予赔偿：油污损害由战争、敌对行为造成的；索赔人不能证明油污损害由海洋石油开发活动造成的；因受损害方过错造成全部或部分油污损害的。

四、结 语

习近平总书记多次强调，在提高海洋资源开发能力的同时，要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。基金制度作为一项与海洋资源开发、海洋生态保护等海洋事务密切相关的新型法律机制，当前正处于相关立法难得的机遇期，我们完全有理由相信随着学界和實务界对基金制度基础理论、具体制度等不断深入研究，这一法律制度将很快成为现实。

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