财政收支的经济后果：分税制、土地财政与地方政府产业偏好

刘红芹

（上海财经大学公共经济与管理学院，上海200433）

引言

中国经济持续二十几年的高速增长，土地财政是最主要的发动机。地方政府在发展土地经济的过程中，虽推进了中国近年来的城市化和工业化建设，带来了基础设施的飞速发展，但与此同时，也给中国现阶段的经济发展和社会稳定方面带来了广泛而深远的影响。直观来看，地方政府对土地财政依赖的加深，改变了地方政府的财政收入结构，带来了一定的财政风险；同时，也降低了土地资源配置效率，加大了收入分配不平等。尤其是目前土地财政增长乏力、中国经济发展慢慢进入新常态时期，经济增长的动力也从原来依靠增量发展，到慢慢需要向依靠存量过渡。在此之前，亟须了解上一阶段地方政府依赖土地经济的根源，以及这一依赖对长期产业结构发展和经济发展的影响。周飞舟（2007）、陶然等（2009）指出，地方政府经营土地的根源在于分税制下的财政压力所迫，若不在土地上动脑筋，则财政收支很难平衡，在这种激励下，地方政府热衷于出让土地，同时将经济发展的重点转移到与土地相关的房地产业和建筑产业上来。本研究通过构造税收损失这一指标，用以衡量分税制影响的指标变量，同时将分析层次放到地级市的维度，对上述假说进行了实证检验。

一、财政现状及研究假说

1994年前的财政包干制的设计将与企业有关的税收和利润都留给地方政府，这一税收体制安排激励地方政府大力发展国有企业和乡镇企业，以获取工商税收和企业利润；分税制的设计，改变了包干制下的政府原来按照企业隶属关系来划分企业所得税、按照属地征收的原则划分流转税的税种划分方式，通过划分中央税、地方税以及中央地方共享税，将与企业有关的税收几乎全归为中央所有，导致地方政府发展企业的激励减弱，并将发展的重心转移到经营土地上来，一方面可以获取完全属于地方的营业税，另一方面可以获取全支配土地出让金收入。

这一税制改革让中央政府上收了大量的财权，从1994年政策刚出台时，将预算内最重要的增值税的75%归为中央政府，到后期2002年、2003年接续调整使得地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税；而在地方财权被上收的同时，财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加（周业安，2000），因此使得地方政府面临巨大的财政缺口。这一财政缺口，的确会迫使地方政府主动寻求各种预算外的收入弥补，而积极开发、出让土地，不仅可以获得预算外的土地出让金收入，更重要的是预算内与土地相关的税收也能得到极大的增加。

地方政府在经营土地的过程中所获取的收益多简单指土地出让金收入，但由于地方政府在经营土地过程中，通过招商引资等方式带来了房地产业和建筑业等相关产业的超常规发展。广义而言，地方政府经营土地的获益也应该包含这些与土地发展相关的直接税收和间接税收（陶然等，2007）。本文根据现有文献的定义，计算得到了我们得到按照不同口径计算的地方政府土地财政依赖程度（以收入占地方预算收入的比重衡量依赖度），结果（见下页表1）。基于整理的数据显示，地方政府对狭义“土地财政”的财政依赖程度，已经从1999年的不到10%，到近年已经超过了50%的水平。在计入与经营土地有关的直接和间接税收后，平均而言财政依赖程度保持在70%上下，在2010年时甚至逼近地方政府一般预算收入的100%。从这个意义来说，不仅地方政府的“第二财政”得依靠土地出让，“第一财政”的岁入，也要仰仗土地经营，尤其是与之密切联系的建筑和房产等相关行业。

表1 地方政府历年土地收入占地方预算收入的比重（单位：%）

因此，在分税制的安排下，一方面，造成了直接的总量上的税收损失，带来财政缺口，这迫使地方政府的财政激励转向经营土地；另一方面，从结构上，由于建筑业与房地产业征收的营业税全属于地方政府所有，因此在土地财政激励下的地方政府也会改变产业偏好，积极促进房地产业和建筑业的发展，忽视工业的进一步发展和转型。因此，本文提出以下两个假说并加以检证：

假说1：在分税制的财政制度设计下，由于与企业相关的税收大部分被上级政府所分享，地方政府在这一制度安排下存在着较高的税收损失，这一税收损失程度的高低决定了地方政府经营土地热情的高低。当地方政府在分税制下的税收损失越高时，地方政府的土地经营热情越高，表现为土地出让面积的增多，以及土地出让收入的增加。

假说2：税收损失下的地方政府，由于存在营业税激励及发展土地的双重激励，会更偏向于发展房地产和建筑业，促进了该行业的蓬勃发展。

在这里，本文采用税收损失这一概念来衡量分税制的影响，而非直接采用财政缺口这一概念。现有研究多简单采用预算内外收支差距来衡量财政缺口的大小，但由于中国有预算平衡的原则，因而简单地使用预算收支差距往往无法真实地反映一个地市的真实财政收入能力和支出责任的差距。基于这一现实原因，孙秀林、周飞舟（2013）就试图引入“税收损失”这一概念，衡量地方政府在其经济总量所产生的所有税收中，有多少被上级政府净分享（上缴上级收入-上级返还收入），进而来衡量分税制及其后续所得税改革等制度的影响。因此，税收损失这一概念衡量了在新的财政体制下，上级政府（如中央政府或省政府）从地方“集中”的税收。当上级政府集中的税收越多时，地方本级政府的税收损失也越高，由此带来的财政缺口和财政压力也会越大。

二、实证结果与分析

（一）计量模型与变量

根据上文分析，考虑当前的土地出让情况（产业发展状况）会受上一期的土地发展情况（产业发展状况）的影响，因此设定如下动态面板模型：

其中，因变量Yit表示地级市i在年份t的土地出让情况、产业发展状况，其中土地出让状况用土地出让收入来衡量；产业发展状况采用房地产业和建筑业的从业人员数来衡量建筑业和房地产业的发展，用制造业的从业人员数衡量制造业的发展。lostit表示地级市i在t年的税收损失程度，计算方式参照孙秀林、周飞舟（2013）。Zit表示其他各类衡量地市经济社会发展水平等控制变量，包括人均发展水平（用人均GDP来衡量）、城市化水平（非农业人口占总人口比重）、工业化水平（二产GDP占总GDP比重）、人口密度（辖区总人口除以辖区总面积）。ei为地市级的固定效应，εit为残差项。

本文选用的样本范围为1999—2007年的全国地级市，其中不包括直辖市、西藏相关地级市的样本，数据来源于历年《全国地市县财政统计资料》《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》。由于模型包含了因变量的滞后项的影响，因而是一个动态面板模型，因此选用综合考虑系统GMM（system-GMM）和差分GMM（DID-GMM）的one-step估计和two-step估计。同时，采用固定效应的面板估计和混合回归估计，通过对比各类不同估计方法的回归结果，以作为稳健性检验的一部分。

（二）实证结果分析

1.税收损失与土地财政。表2给出了税收损失与土地出让收入之间的计量回归结果，这里综合对比了系统GMM、差分GMM、固定效应模型和混合回归四种不同估计方法的实证结果。一般而言，由于混合OLS的估计方法通常会高估因变量滞后项的系数，而固定效应估计则会低估因变量滞后项的系数。因此，如果GMM的估计值介于上述二者估计值的范围之间，那么说明采用GMM的估计方法是更有效的（孙秀林等，2013）。表2结果显示，因变量的一阶滞后变量在系统GMM估计模型中的系数分别为0.561（模型1）和0.529（模型2）；在差分GMM估计模型中的系数分别为0.605（模型3）和0.533（模型4），都高于固定效应模型的估计系数0.374（模型5），且低于混合回归模型的估计系数0.641（模型6）。因而说明，采用GMM的估计方式结果会更为可靠有效。

实证结果显示，地方政府在分税制下的税收损失的确会带来地方政府土地出让收入的显著上升。这说明，在分税制的安排下，当地方政府损失了更多与企业发展相关的税收时，会有更强烈的激励去土地市场上寻求收入弥补。其他社会经济控制变量，除了经济发展水平对土地出让收入有一定影响外，城市化水平、工业化水平和人口密度都对土地出让收入没有显著影响。对比模型（1）到模型（4）可以看出，人均税收损失对土地出让收入的影响都是正向显著作用，因而可以认为本文的实证结果是稳健的。其次，上一期的土地出让收入对本期的土地出让收入有着显著为正的影响，说明地方政府对土地财政的依赖存在着持续性的影响，随着时间的变迁，地方政府对土地市场发展的依赖会逐步加深。

表2 税收损失对土地出让收入的影响

2.财政压力与产业偏好。表3显示了税收损失与地方政府产业偏好之间关系的实证结果。根据模型7和模型8可以发现，不同产业的滞后项均对本产业的当期发展有着显著为正的促进作用，这符合预期，衡量了产业发展的路径依赖。但除此以外，实证结果显示，税收损失对与当地的建筑业和房地产业有着显著为正的影响。这说明，税收损失越大的地方，地方政府越倾向于发展土地经济，地方对土地财政的依赖作用，促进了当地建筑业和房地产业的影响。同时，地方的制造业发展，却并没有因此受到影响，这一点表3模型8显示出地方政府的制造业并没有受税收损失的影响。一个可能的原因在于，地方政府可以通过引入制造业带动了房地产业和建筑业的发展，因而，在一定程度上，抵消了由于分税制将增值税大部分归于地方所有，而导致无心发展工业企业的影响。

关于地方政府经营土地与经营企业之间的关系，HanLi（2015）指出，地方政府经营土地激励兴起，并不必然代表着企业发展的减弱。当经营土地与经营企业之间是互补的时候，二者可以不必然互斥。这一观点也类似于陶然的观点，认为地方政府可以通过协议出让，引入外资，带动服务业发展，促进地价上升，最终保证从招拍挂出让方式中获取巨额收益。在实证中，Han Li（2015）发现，地方政府的税收损失会导致国有工业企业的发展减弱，认为在中国工业用地与商住用地间是存在土地竞争关系的，这也与黄少安等（2012）一文所认为的二者在土地使用上相互竞争观点相一致。但是，考虑到两者之间到底是互补还是竞争，取决于此地区地方政府是否需要通过工业来带动服务业的发展。因此，本文按照东、中、西三个区域，分子样本检验税收损失对地区制造业的影响，实证结果如表3模型9至模型11。实证结果发现，对中、部地区而言，税收损失下的土地财政激励，对地方制造业的发展仍无显著影响。但对东部地区而言，地方政府的制造业却在土地收入激励下发展壮大。此外，税收损失对制造业的影响虽无统计意义上的显著，但其影响方向为负。可能的原因在于，地方政府为了土地收入而竞争，由于需要以工业带动服务业的方式发展促进地土地财政发展，东部地区在招商引资竞争中占据了比较大的优势，因而土地市场的繁荣发展反而促进了传统制造业的发展。

表3 税收损失对不同产业发展的影响

结语

本文根据分税制的具体内容，构建了衡量分税制对地方财力影响的“税收损失”这一指标，并利用1999年以来全国283个地级市的数据实证发现，在分税制的财政安排下，与企业有关的税收大部分被划分为上级政府所有，因而地方政府税收损失越严重的地方，其经营企业的激励越弱，经营土地的激励越强，以试图从发展土地中获取预算外的土地收入。这是分税制这种“财权上收，事权下移”，导致了地方政府从土地市场上寻求替代收入，造成了目前地方政府经济发展过度依赖土地的现状，并进一步影响了现有的产业格局。要解决这一问题，关键还是要双管齐下，一方面，规范和约束地方政府在土地市场上的操作和收益，降低地方政府的土地市场获益；另一方面，加快地方主体税种建设，增加地方政府自有财力，通过给地方政府提供长期稳定、可持续发展的税收收入，减少地方政府对当前土地收入的依赖现状，保证未来政府的收入结构和规模更加规范和健康。

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