农业转移人口生计市民化研究——基于南京市GL街道的调查

张凡

（河海大学公共管理学院，南京210098）

引言

农业转移人口生计市民化是推进我国新型城镇化、实现全面市民化的重要抉择。城市化的快速推进必然带来农业人口的大量进城，导致农业转移人口的大量增加。各地多年的城镇化实践表明，同征地补偿等其他工作相比，生计的市民化是农业转移人口市民化的关键。因此，农业转移人口生计市民化不仅是对农业转移人口市民化理论研究的有益扩充，而且还为推动农业转移人口整体市民化进程，促进城市化发展提供政策支持。

本研究相关概念界定包括：

一是关于农业转移人口的群体界定，学术界意见并未统一。部分学者认为农业转移人口是指户籍留在农村，主要在城镇从事非农产业，并依靠工资收入生活的劳动者[1]；也有的学者认为其包括户籍在农村但已迁居城镇或往返于城乡就业，以及户籍已迁移城镇的两类人口[2]。从以上界定来看，当前的农业转移人口主要分为两类：生产生活已经迁移城镇、且已经改变户籍身份的已转人口，以及户籍尚在农村但在城镇或农村从事非农生产的待转人口。

二是生计。根据中国古代各类著作、诗词等记载，“生计”在不同的语境中被解释为不同的含义。“生计”是人们赖以度生的某种职业或产业，目前学术界将生计界定为某种谋生方式，这种谋生方式建立在能力、资产及活动三个方面的基础之上[3]。

三是“市民化”。是指将农业人口转变发展为城市居民的过程。然而，当前农—城发展体系仍差距较大，这不仅显性表现在城乡居民收入、社会公共服务、基础建设等方面，还表现在城乡居民心理认同、社会适应等隐性方面。因此，“市民化”不仅是为了让农业转移人口在城市享受均等化权力，也是为了让农业转移人口更好地融入城市。

综上，结合上文生计和市民化的界定，本研究将“农业转移人口生计市民化”界定为：农业转移人口在农—城转移进程中通过自身努力以及外部助力，使得自身能力、资产和活动达到市民化的要求，进而实现由传统农业型生计方式向专业发展型生计方式的转变，以适应在城市的发展，最终实现市民化的过程。

一、文献综述

国外发达国家农业人口转移进城过程发生较早，城市化、工程建设、生态环境恶化，以及土地交易是农业人口城镇化转移的主要原因。大量国外研究文献表明，农转居必然对居民原有生计产生影响，如Cernea等对农业人口转移进城后生计资本的变化进行了深入研究[4]。而Vidya等很多学者则进一步提出，受外界环境和生计资本变化影响，转移进城人口的原有生计活动难以维系，必须重新构建生计策略[5]。更多的学者通过案例研究发现，如果生计无法得到有效替代，则农业转移人口将面临生计脆弱性不断增强、收入水平大幅下降和堕入贫困境地的风险。如Hart等通过调查指出，城市中存在着诸如小商小贩、修理铺、各式各样的服务业、没有许可的出租车等非正式经济，使得进城农业转移人口可以据此养家糊口[6]。与此相对应，土地合理补偿、社会保障和技能教育等是国外政府保障农业转移人口生计市民化的基本手段。

当前国内外有关农业转移人口生计市民化的研究文献仍然不多，但与此相关的农业转移人口生计研究已相当丰富。在农业转移人口市民化研究方面，部分学者对农业转移人口市民化角色转变、社会融合、阻碍因素、社会风险，以及成本构成等进行了研究。陈旭峰等还从实证角度，对居村农业转移人口和上楼农业转移人口的不同市民化模式和水平进行了比较[7]。

生计市民化是农业转移人口整体市民化的关键性考量因素之一。尽管当前国内关于农业转移人口市民化的研究较为宽泛，但仍缺少对生计市民化进行更为细致的关注。与此相关的农业转移人口生计重构方面研究，现有成果也缺乏对生计重构周期和成本，以及关于生计重构与市民化本身之间的关联性等探讨。

二、GL街道农业转移人口生计市民化指标体系构建与分析

（一）指标体系构建

本文农业转移人口生计市民化指标体系是基于南京市GL街道农业转移人口生计市民化的内涵和生计产出的基础上建立的。该指标体系主要分为目标层、准则层、指标层和目标值四个方面。其中，准则层包含收入水平、消费水平、生计资本风险、休闲及劳作时间和社会保障水平五个方面，下设具体指标层进行分析（见表1）。

表1 GL街道农业转移人口生计市民化指标体系

（二）南京市GL街道农业转移人口生计市民化分析

1.GL街道农业转移人口概况。南京市GL街道位于南京城乡结合部，2006年至今，陆续实现了三个城市社区的规划建设，稳定有序地推进周边农业人口的转移工作。调查发现，GL街道农业人口自转移以来，总体市民化水平仍然低于当地城镇居民，其中生计市民化的重重障碍成为整体市民化缓慢发展的重要原因。本文按照层次选取的方法，重点采访调查了GL街道119户，其样本构成特征（见表2）。

2.GL街道农业转移人口失地前后生计变化对比与分析。随着南京市城郊建设的不断推进，农民群体中主动以及被动失去土地的群体数量开始不断地增多。对于南京市GL街道农业转移人口来说，土地的丧失代表农民生存资源的消失，农民逐步沦为城镇化建设过程中的相对弱势群体。生计市民化并不是一纸简单的身份认证，而是市民身份背后的权益共享，利益保障的供给。下面将从GL街道农业转移人口失地前后的实际生计状况进行对比分析（见表3）。

表2 样本构成特征

表3 GL街道农业转移人口前后生计方式变化对比

在社会发展趋势下，当前我国居民的消费指数也呈现出了稳步上升的态势，物价水平持续上涨，导致了这些失去土地农民的生活成本也在不断增加。然而相对于失地之前，农民的收入水平并没有显著提升，造成了农民在失地前后实际的生活质量以及生活水平都有所降低。同时，由于失地农民群体中大部分成员学历较低、就业能力薄弱、专业技能相对单一、心理素质较差、老龄化现象严重等自身条件影响，再加上现阶段社会还没有健全和完善失地农民的社会保障制度，造成了短时间内农民并不能适应城市新的快节奏生活，生计保障亟待改善和提高。

南京市GL街道农业转移人口生计方式的变化主要表现在就业类型的变化上。调查发现，从农地解放出来后又无工作能力的老年家庭（家庭人均年龄大于或等于60周岁），主要依靠政府的农地补贴和有限的养老金生活；一部分人收入基本与南京市城镇居民人均年收入持平，出现这种状况的家庭大多从事3D（脏、累、险）工作，如家庭只有一人可从事具有劳动报酬的低薪工作，如环卫工人、低档餐厅服务员等；工作缺乏稳定性和可持续性的工人，如不能长期外出工作的大龄木工、水电工、瓦工等；以GL街道人均可支配收入33 478元（2015年）为衡量标准，75.63%的农业转移人口年收入已达到或超过这一标准，剩余农业转移人口的相对收入水平也在90%以上。由此看来，GL街道农业转移人口在“经济市民化”方面的进程已与城镇居民持平。从消费水平来看，16.81%的农业转移人口人均年消费性支出在1万元以下；41.18%的农业转移人口人均年消费性支出在2万元以下，22.69%的农业转移人口人均年消费性支出在2万～3万元，15.97%的农业转移人口人均年消费性支出在3万～5万元，3.36%的农业转移人口年消费水平在5万元以上。与南京市GL街道从业人员人均年平均消费性支出12 724元（2015年）相比，已有83.13%的农业转移人口达到或超过这一水平，这表明GL街道农业转移人口在“经济市民化”方面进展顺利，为其他维度“人的市民化”发展奠定了坚实的物质基础。

三、GL街道农业转移人口生计市民化的路径

以农业转移人口需求、生计市民化成本分担、不同区域经济发展模式和水平，以及处于生计市民化不同状态等为考虑要素，优化江苏省农业转移人口生计市民化路径；从就业保障、社会保障、社会公共服务和社会融合等维度，构建多层次的农业转移人口生计市民化保障机制（见下图）。

农业转移人口可持续生计保障体系图

在解决GL街道农业转移人口生计市民化面临的诸多难题中，政府无疑是主导性的推动力量，加强政府在农业转移人口生计市民化过程中的责任成为必然。农业转移人口市民化问题本就是一个极其复杂的系统工程，在“农—城”转移的进程中，政府与农民也绝不是利益博弈的关系，它们之间的耦合关系要求政府在这一过程中承担更多的引导、扶持和推动责任。

（一）大力促进农业转移人口再就业

就业乃民生之本，因此无论是大中小城市还是小城镇，农民能否从根本上完成向市民的转变主要取决于农民能否持续在城市社会里生活下去，也就是农民在城市社会的生计能力。政府应着力完善农业转移人口就业保障体系，制定出一系列关于农业转移人口再就业的技能培训政策，构建相对完备的技能培训体系。农业转移人口由于自身综合素质偏低，在城市社会关系脆弱，加上日趋严峻的就业市场竞争，他们想要找到一份工作实属不易。所以，在推动农业转移人口生计市民化的进程中，政府应侧重于为他们搭建一个完善的就业援助和职业技能培训平台，让农业转移人口在就业过程中变被动为主动，促进他们实现生计可持续发展，进而为全方位推动“人的市民化”提供经济保障。

（二）鼓励扶持有能力的农业转移人口自主创业

如果说帮助农业转移人口再就业是帮他们“找饭碗”，那么正确引导农业转移人口自主创业就是帮他们“造饭碗”。GL街道政府在积极引导农业转移人口转变生计观念，让他们在城市服务做贡献方面做得有声有色。首先，大力倡导农业转移人口转变观念，提倡宜工则工，宜商则商，促进他们主动适应市场经济的变化，合力鼓励并扶持他们自主创业。另外，针对大部分自主创业的农业转移人口希望政府在贷款、税收、场地等方面提供优惠政策的要求，建立农业转移人口自主创业基金，对符合相关扶持条件的农业转移人口给予创业一次性补贴和税收奖励，大大提高他们自主创业的信心和积极性。

（三）建立健全农业转移人口社会保障体系

当前，政府作为新型城镇化建设的推进主体，在获得农民土地承包经营权的同时，有责任从长期保障的角度将农业转移人口纳入城市社会保障体系，确保农业转移人口可持续生计的实现。

1.推进建立GL街道农业转移人口的基本生存保障体系。土地是农民最后的保障，因此，那些为城镇化建设作出牺牲而成为农业转移人口的新市民，政府也要从可持续保障的角度来安置好失地农民的长远生计。在城镇化征地过程中，一次性货币补偿、住房补偿难以实现农业转移人口的可持续发展，政府应将土地补偿费、安置补助费按比例强制性地作为农业转移人口社会保障基金，以此提高社会保障水平，让他们的养老不会因为失地而变得无依无靠。

2.构建农业转移人口养老保险机制。国家现在针对不同群体设置了不同的养老金标准，存在较大的差异性，尤其是对于农业转移人口的养老保险标准整体数额偏低。即便是已经给农业转移人口补足养老金差额，可是他们所得到的养老金依然处在中下水平。政府部门需要加大对养老保险的投入，重点保护农业转移人口合法权益，确保退休以后的农业转移人口能够得到最低生活水平的退休金，最后能够和城镇职工享受同等的养老金水平。

3.提高医疗保险覆盖率，实现城乡统筹。调查发现，农村医疗保险覆盖率本来就低于养老保险，部分农业转移人口在进入城市后，由于年老、无稳定工作等原因，并没有被纳入城镇居民医疗保险体系，出现“有病不敢去医院”的窘境。基于此，政府首先要优化征地补偿方式，从补偿标准层面入手，制定征地价格。其次，在明确征地补偿费用以后，需要为农业转移人口留出一定的住房安置费用、最低生活保障费用、社会保险费用以及子女教育等费用。费用补偿标准依据本地居民平均水平制定，并且把最低生活保障费用、社会保险以及就业培训这三方面的费用归入到有关部门中，由这些部门进行统筹安排，不断强化对各项费用所进行的管理监督，以实现专款专用的最终目的。

（四）加大农业转移人口教育投入，提高总体受教育水平

农业转移人口对于子女是否能够获得良好教育是极其关心的，由于这不仅意味着他们能够摆脱当前的贫困生活，同时也意味着他们的子女在将来能够完全融入到城市生活中，摆脱“二等公民”的帽子。政府对于农业转移人口子女要加大教育人力资源投入，给予经济上的补助，强化农业转移人口子女教育问题，提升他们受教育的程度。

参考文献：

[1] 张莉，赵姚阳.农业转移人口市民化研究述评[J].江西农业学报，2014，(12)：146-149.

[2] 潘家华，魏后凯.中国城市发展报告NO：6—农业转移人口市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[3] 胡小武.人口“就近城镇化”：人口迁移新方向[J].西北人口，2011，(1)：1-5.

[4] Michael M.Cernea.贫穷风险、风险管理和重建：人口迁移和重新安置模型[C]//中国国家发展和改革委员会，联合国经济与社会事务所，世界银行.联合国水电与可持续发展研讨会文集，2004.

[5] 何路路，陈勇，茆长宝，张琴.我国西部山区受灾搬迁农户生计状况研究——基于四川绵竹市清平乡受灾农户的调查研究[J].西北人口，2012，(6)：45-49.

[6] 方云梅，鲁玉祥.农民工生存状况调查[J].中国统计，2008，(3)：25-27.

[7] 陈旭峰，田志锋，钱民辉.农民工的社会融入何以可能——基于理论的分析和调研思考[J].理论探索，2010，(3)：92-94.