检察机关内部监督制约的具体途径

摘 要：检察机关在履行法律监督等一系列职能的同时，也面临着如何防范自身恣意和滥权的问题，有必要不断探索构建检察权的内部监督机制，以减少或杜绝检察机关内部的执法失范问题。检察机关内部是否出现问题，其关键取决于办案规范和办案人员的素质。因此，应当从检察业务和检察队伍两方面着手，围绕办案活动和检察官这两个关键因素开展内部监督。一方面，内设部门之间通过合作配合和互相监督制约，发现案件办理中的问题，及时督促纠正，充分发挥内部监督效力；另一方面，坚持思想先行，切实提高检察官准入门槛，提升检察官业务素质和职业道德，夯实内部监督的基础。

关键词：从严治党 检察机关 内部监督

加强检察机关内部监督制约机制，是全面从严治党的迫切要求，意义重大。近年来，最高人民检察院对加强检察机关内部监督制约工作下发了诸多规范性文件，提出了一系列新要求，倚靠大数据平台，对办案过程实施动态管理与监督共审机制，以雷霆万钧之势问责究责，成效显著。但在实践和探索过程中，面临多方面压力和诱惑，导致在个别地区个别部门仍然存在违纪违规甚至违法问题，据统计，2016年检察系统查处违纪违法人员474人，追究了121名领导干部的失职失察责任，尤其出现在办理自侦案件领域，案件涉及的部分国家机关工作人员社会关系较为复杂，容易导致说情、干扰办案，个别意志不坚定的办案人员，容易滑向违法违纪的深渊，更有甚者，会出现该立案不立案，随意变更强制措施，重实体而忽视办案程序，对案件久拖不立等现象，诸如此类容易出现“异常点”“风险点”的环节，如果监督制约刚性不足，处理问题不够及时和有力，就会导致违纪违法问题的发生。

针对上述情况，课题组认为，检察机关内部是否出现问题，其关键取决于办案规范和办案人员的素质。因此，课题组认为应当从检察业务和检察队伍两方面着手，围绕办案活动和检察官这两个关键因素开展内部监督。

一、强化对检察业务的内部监督

司法办案活动是检察机关内部监督的重中之重。案件管理部门、办案部门、诉讼监督部门、纪检监察部门等均具有一定的内部监督职能，通过合作配合和互相监督制约，发现案件办理中的问题，并及时督促纠正，充分发挥内部监督效力。[1]

（一）发挥统一业务应用系统作用

强化对办案活动的监督，是检察机关统一业务应用系统的重要功能之一。系统通过设置不同的监督节点，严格管理操作流程，将对办案活动的事后监督转变为事前、事中监督，确保监督动态化，有效地实现了检察业务管理的标准化、信息化。随着司法改革进一步推进和统一业务系统的深度应用，对案件管理部门提出了更高要求，特别是如何强化流程监督，提升内部监督效果和力度值得深思。课题组认为，应将重点放在监督范围的延伸，扩大内部监督辐射面。例如利用系统对案件的全程监控，从流程监控、结案审核、审查法律文书、风险预警评估等多方面入手，实现对案件的实时动态监督。首先要加强对办案差错的监督。办案差错是指办案过程中存在的法律性、程序性或者格式文字性错误，案管部门通过结案审核工作，重点对法律文书进行审查，一旦发现存在上述错误，及时督促办案部门规范适用法律、严格遵守办案流程、熟练使用文书规范。发现问题后及时通知办案部门予以改正，最大程度地避免出现办案差错或者将存在瑕疵的法律文书流出检察机关。其次要加强对办案部门实体性权力的监督。目前统一业务应用系统主要是通过流程监督实现对办案期限的监督，有必要延伸监督范围，监督办案部门是否依法履行了法律所赋予其的各项实体权力。如适用侦查措施和强制措施是否合法，是否滥用职权违规违法插手不应办理的案件，是否滥用退补等延长、重新计算办案期限规定，查封扣押冻结处理涉案财物是否符合法律规定，是否依法从每个办案节点上防止和纠正司法不规范现象的发生等。第三，还应强化通过系统督促办案部门依法履职的功能。例如案件管理部门在受理案件时发现侦查机关对已立案、采取强制措施的犯罪嫌疑人未及时移送审查逮捕、移送审查起诉的；退补案件未及时补侦重报的；发现侦查机关程序不适格的，可以督促侦查监督或公诉部门依法履行对侦查机关的监督职责。通过巡查业务系统，案管部門发现侦查监督或公诉部门办理的案件，没有进行风险预警评估或者及时公开案件信息的，应当及时与办案部门沟通，提醒办案部门依法及时开展工作，保障刑事诉讼活动顺利进行。

（二）完善检察官联席会议制度

检察官联席会议制度作为一种选择性的咨询程序，是司法体制改革后检察权运行新模式下的一项制度创新。联席会议的启动方式分为由部门负责人自行召集和检察官提请部门负责人召集，集合本部门内所有检察官，在必要时还可邀请其他部门检察官，组织个案讨论、类案研究或开展业务交流，在突出检察官主体地位的同时充分发挥集体智慧，在统一法律适用标准、保障案件办理质量、提升队伍专业素质等方面具有积极意义。检察官联席会议承担着一定的内部监督职能，参会检察官自由发表对案件的意见和看法，会议记录全程留痕，这对承办案件的检察官存在一种隐性制约。为了发挥内部监督效力，在具体操作上，检察官联席会议应做到全程记录全面留痕。在硬件设备方面，应为办案部门配备扫描仪，及时将联席会议的会议记录上传至检察机关统一业务应用系统，还可进一步配置语音转化文字设备，简化会议记录人员的工作，以便更全面详细地记录下会议讨论内容；在软件制度方面，应全面规范会议记录格式规范，限定会议记录的上传时间，一般限于会议后3日内及时上传系统，原件则应于扫描后入卷归档；在外部限制方面，定期或不定期地将会议记录与案件终局性处理结果进行对比或参照，并作为考核检察官业务水平的参考依据。此外，检察官联席会议也可作为案件质量评查的一部分，会议是否召开、流程是否规范、意见是否采纳等都纳入案件质量评价体系，进而推动办案质量的提高。

（三）充分发挥检察委员会监督作用

作为检察机关内部最高业务决策机构，检察委员会和检察长负责制共同构成了我国检察机关的领导体制。在检察组织体制中，检委会位于司法决策的顶层位置，负有统率、指导、监督司法办案的重任。最高人民检察院制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确要求：“提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平，发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能。”建立并完善检委会的内部监督制约机制，一方面要严格执行《议事和工作规则》关于议题范围的规定。正确把握议题标准，凡是属于检察委员会议题范围的，都要提交检察委员会审议，不能以其他会议代替；应当由检察委员会作出决定的，不能由检察官个人或者部门自行决定。要规范检委会委员及检委会办事机构监督机制，严格议题的提请、议题的审查以及议题的审批、执行监督等程序。另一方面，要对检委会组成人员、工作重心、工作方式等方面进行适宜性的改进。如，在组成人员上，打破行政等级的限制，吸引部分办案经验丰富与法律理论深厚的资深检察官参与；在工作重心上，由讨论决定个案向政策性指导监督转变；在工作方式上，由对具体个案提供意见向对类案研究分析转变，提出一般性的指导意见。同时，建立专家咨询委员会、专业研究小组等决策辅助机构，增强检委会决策监督的及时性、针对性和有效性。

（四）加强案件评查工作

案件质量评查是检察机关强化自身监督，加强办案质量管理、规范执法行为的一项重要机制，必须不断改进思路完善这一机制。案件评查不是孤立的，应当与检察官业绩考核、司法责任追究、个案评析等进行有机结合，对评查的标准依据、评查范围、评查组织以及评查方式等进行明确规定，通过查找、发现、评析案件办理中的质量问题，形成客观的评查报告，提出明确的评查意见和建议，有效发挥案件质量评查的纠错功能。一方面，检察机关要建立一支高水平的内部评查队伍。除了在案件管理部门设置专职的案件评查员，还应在各业务部门选拔一定数量的检察人员，建立本院案件质量评查人员库，以便评查人员轮岗和开展全院性的评查活动。还可以聚合退休的检察业务专家和资深检察官，建立专业且客观的特邀评查员人才库，负责专项评查工作，弥补评查力量不足和评查不深入的短板，为案件质量评查提供人才支撑。另一方面，要积极探索打破地域管辖界限的交叉案件评查机制。以市级院为单位组成监督小组，由市院统一调度，采用统一的标准，将随机评查、专项评查和重点评查有机结合，合理安排各基层检察机关进行交叉监督， 并定期对各基层院的搭配进行调换，这样的监督模式不仅解决了内部监督人员不足的问题，同时也避免了放不下情面自己院管自己院的难题，有效弥补内部监督工作的薄弱环节。此外，针对案件质量评查具有滞后性的问题，还应探索个案同步审核机制的建立，即案管部门在在业务部门办案的同时介入对案件的实体监督，这种对个案的同步审核是对执法办案程序与实体的双重监督，有利于充分发挥案件管理部门优势，与业务部门形成合力，有效提高办案质量，促进实体公正，强化内部监督制约。

二、强化对检察队伍的内部监督

对检察官的内部监督，必须坚持思想先行，切实提高检察官准入门槛，提升检察官业务素质和职业道德，夯实内部监督的基础。

（一）严把准入关口，提高检察官业务素质

检察机关内部监督的监督对象是检察人员，一支正规化、专业化、职业化的检察队伍的建立，能够有效地降低内部监督的难度，推动内部监督的顺利开展。特别是随着司法改革的层层推进，检察官职业门槛不断提高，对检察官的思想政治素质、业务工作能力和职业道德水平都提出了更高的要求。因此，必须进一步完善职业准入制度，通过合理设置条件、严格程序步骤，择优遴选入额检察官。检察官逐级遴选制度的实行，通过合理的制度设计把合适的检察人才放在合适的岗位，有效地保障了检察官独立的执法办案的能力。在遴选过程中，应当确保遴选标准科学，坚持以“具有成熟的司法能力”作为根本条件，包括政治坚定、法学功底扎实、办案经验丰富、廉洁敬业等方面。专业化是检察业务工作的内在要求，检察队伍的特有属性要求检察官具备特定的法律知识和相关技术，强调检察官这一职业的独立性、规范性和司法性特征，有必要在一线检察官中通过开展岗位练兵活动，加强岗位技能培训，通过时时学、处处练、层层比，营造全员学本领、练硬功的良好氛围。

（二）落实司法责任制，全面推行过错责任追究机制

司法责任制是检察改革的“牛鼻子”，而责任追究又是司法责任制中的热点和难点问题。课题组认为，与错案责任追究相比，司法过错责任追究对于防止冤假错案、维护司法公正更为有效，能起到更好的内部监督效果。[2]错案责任追究，是在错案发生后，再去追究承办人责任，此时错案已经发生，纠正后虽然最终实现了正义，但是正义已经迟到，此时的正义本质上已是非正义。而司法过错责任追究有着双重功能，一是可以警醒办理案件检察官，起到良好的警示效果，二是一旦发现司法过错予以追究后，可及时阻断过错传递，修正司法行为，进而有效防止冤假错案产生，确保正义不被耽误，是一种有效的事中监督。此外，检察错案的界定十分复杂，各环节的法定条件和证明标准不一样，错误的方式和结果也不一样，错案的界定非常困难，过错程度更是难以区分。而司法过错则更易于认定，检察官法、刑事诉讼法等法律法规严格划分了司法行为合法与非法的边界，对检察人员的要求和检察系统制定的司法行为规范都比较明确，将检察官的具体司法行为与文本要求相对照，司法行为违反相关要求存在不当，即可以认定为司法过错。只要检察人员在司法办案过程中有违反法律法规行为的存在，就应当因其有司法过错而承担相应责任，实践中执行落实较为简易方便。当然，推行司法过错责任追究制度应树立正确的理念，要在保护检察权正当行使与追究司法过错责任之间达到平衡，不能因此导致检察权办案中时刻想着逃避责任而畏首畏尾。检察权的行使过程就是法律适用的过程，必须对司法不当保持合理的宽容，将一般的司法瑕疵与错误区分开来。立足于当今司法实践，梳理检察司法行为，理清什么情形下追责、如何追责、追什么责，不断健全完善司法过错责任追究制，提高办案质量和效率。

（三）发挥纪检监察职能，加强检察人员廉政建设

全面从严治党，关键在全面，要害在从严。党风廉政建设，是全面从严治党的重要方面。纪检监察部门要聚焦主责主业，积极落实监督责任，经常督促本院党组和各部门切实履行主体责任， 持续深化 “三转”，用好纪律这把管党治党的尺子，使“四种形态”有机地融入到监督执纪问责各项工作之中。要以开展“不作为、慢作为、乱作为”问题专项整治活动为载体，紧紧抓住落实中央八项规定精神不放，从群众反映强烈的问题入手，综合用好抓重要节点、抓具体问题、抓监督执纪、抓通报曝光等有效手段，驰而不息正风肃纪，严防“四风”问题反弹，真正让顶风违纪者“长记性”，让心存侥幸者“收住手”。为强化日常教育管理和监督，营造监督就在身边的氛围，真正达到惩处极少数、教育大多数的效果，监察部门要积极构建抓早抓小工作机制，坚持把谈话函询作为常规手段，让及时提醒和批评成为常态，教育引导干警自觉做到廉洁从检。要通过检务督察、抽样评估、案件评查、回访案件当事人等方式，进一步拓宽线索来源，及时发现检察人员违纪问题。要强化问题线索管理，对掌握的线索定期进行梳理、分析和研判，严格按规定分类处理。要坚持“零容忍”的态度，认真对待每一件信访件，对交办和实名举报线索，切实做到核实、反馈无死角、全覆盖。要充分运用交办、提办、领办、督办、交叉办案、联合办案等方式，着力提升查办案件的效率。在审查时机上，要对发现的苗头性、倾向性问题和轻微违纪问题，更多地运用批评教育、诫勉谈话、组织处理、纪律轻处分等方式来处理。在审查对象上，要重点查处十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的党员干部。在审查内容上，要把是否违反政治纪律和政治规矩、组织纪律作为纪律审查的重点。在审查程序上，要坚持快查快结，集中精力把主要违纪问题查清后，涉嫌违法犯罪的及时予以移送。要充分发挥纪律审查治本功效，对查办的典型案件进行深入剖析，提出建章立制的意见和建议，做到“查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度”。

（四）根据权利清单推行分类监督模式

当前，检察机关已实现了人员分类管理，建立了分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的人员分类管理制度，检察人员队伍结构进一步优化，检察官司法属性进一步加强。根据分类管理制度，检察机关工作人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员，其中检察官是各级检察院依法行使国家检察权的检察人员，检察辅助人员是协助检察官履行检察职责的工作人员，司法行政人员是从事行政管理事务的工作人员。课题组认为，分类管理后，可以根据三类不同人员的职业特点探索建立分类监督模式。例如检察长、检察委员会主要负责监督检察官，定期检查检察官或检察官办案组的工作，或指令其汇报某一案件或一段时间内的办案工作情况；对检察辅助人员的监督主要由检察官负责，因同在一个办案组内，检察官对检察辅助人员的履职情况最为了解，可以及时、动态地对其办案业绩、司法技能和职业操守等司法办案情况进行全面记载，强化对检察辅助人员的内部监督；对司法行政人员的内部监督主要由纪检监察部门负责，通过明察暗访、检务督查等多种方式，加强对司法行政人员遵守职业道德、职业纪律等情况的监督，督促其依法履职。

检察机关内部监督制约机制完善是一个具有长期性、艱巨性的系统工程，不可能一蹴而就。在工作实践中，检察机关应不断探索实践，努力开拓创新，始终做到敢于监督、善于监督、勤于监督，通过内部监督建设带动外部监督能力，全力打造一支党和国家放心、政府满意、百姓支持的检察队伍。

注释：

[1]向泽选：《检察机关内部监督机制的改革》，载《人民检察》2014 年第2期。

[2]沈曙昆、张福全、贾永强：《检察机关内部监督机制的运行与完善》，载《人民检察》2013 年第 6 期。