新中国成立初期北京的城市住房问题与住房保障

2018-04-17杨宗儒

北京档案 2018年3期

杨宗儒

新中国成立初期，北京城市住房问题非常严重，已成为影响社会稳定、关系国计民生的重要社会问题。面对住房紧张的严峻现实，在党和政府的指导下，北京市委市政府通过采取颁布法令和规章制度、投资兴建新房、提供贷款和救济、取缔“房纤”、严格限制机关单位购租民房等保障措施，有效缓解了北京城市住房紧张问题，稳定了社会秩序，巩固了新生的人民政权。本文拟通过梳理和分析北京市档案馆相关档案、北京地方志、《人民日报》报刊资料及其他文献资料，对1949-1953年北京的城市住房问题与住房保障进行历史考察。

一、新中国成立初期北京的城市住房问题及原因

新中国成立初期，北京市出现严重的房荒，群众称住房问题已经成为“北京的毒瘤”。1949年5月5日，在北京市委召集的各界座谈会上，市委书记彭真将房屋问题列为“本市当前迫切要求解决的”问题之一，征询大家对房屋问题的解决意见。作为首都，这一时期北京的城市住房问题在全国大城市中显得尤为突出。

（一）房屋短缺，居住拥挤

新中国成立初期，北京城市住宅不足，许多市民居住十分拥挤，七八口人挤住一间房屋的现象随处可见，有的两对夫妇住在一间，中间拉个帘。有的大儿大女同居一室，有的甚至和亲戚同住一间房。还有不少人住在席棚、走廊和破旧的三轮车里。1949年，北京城区平房住宅1270.7万平方米，91%以上集中在城墙内仅62平方公里的范围内。1950年，北京市政府会同地政局、清管局、民政局和有关区公所调查了一区、三区、六区、七区四个区2979户居民的住房情况，调查房屋6759.5间。结果显示：平均每间房住1人以下的，占调查户数的20.24%；住1.5人至3人的占57.53%；住3人以上的占22.23%。其中，每间房住7人的有21户，占0.71%；住8人的有11户，占0.37%；住9人的有1户，占0.03%；平均每人使用0.05间。

（二）房屋年久失修，危房数量多

新中国成立后，北京城区的居民住宅大约半数是修建于明清时期和民国时期的四合院和大杂院，因年久失修，大多数已陈旧不堪，木骨架倾斜、开裂、变形、拔榫、墙体空膨、酥碱、漏雨严重的占60%，其中危房约六七十万平方米。1949年雨季中，北京城区仅第七派出所辖区内倒塌民房三十余间。1950年夏季，据北京市民政局统计，城区房屋倒塌总数169691间，其中全部倒塌94976间，半倒塌74715间。仅八月二、三两日，全市倒塌的房屋近四千间，伤市民64人，死亡6人。1951年雨季全部倒塌房间675.5间，1952年雨季全部倒塌房间415间。据调查，到1952年，城区的危险房屋（不足二成半新）还有6万多间，860多万平方米。总之，大量危房的存在已经成为影响首都发展和市民正常生活的重要问题。

（三）房产市场混乱，房屋纠纷不断

北京解放初期，房产市场非常混乱，尤其是房屋出租人与承租人之间的房屋纠纷不断。北京市人民法院1949年3月18日至12月31日的案件统计中，共受理房屋案件2603件，占全部民事案件的41%。1950年，仅第六区就发生了1700余起房屋纠纷。主要是房屋租赁纠纷、房屋所有权纠纷和因房主收房引起的纠纷。其中以房屋租赁纠纷最多，各区政府司法科调解处理的案件中，半数以上是因房租所引起的纠纷。由于住房问题得不到解决，群众对政府很不满，严重影响了党和政府与人民群众之间的关系，住房问题已经成为关系民生与影响执政安全的重大问题。

（四）北京城市居民住房问题产生的原因

新中国成立初期，北京城市居民住房问题产生的原因是多方面的，既有历史原因，也有现实原因。根本原因在于北京城市房屋严重缺乏，难以满足首都人口迅速增加以及各项事业迅速发展对房屋的需求。1936年北京城市人口107.4万人，人均住房1.1间，房屋并不短缺。1948年，北京城市人口达到142万人，城区私有房屋92万间，出租的35万间，自住的57万间。随着人口迅速增加，要解决住房短缺问题，至少需要添建住宅20万间。可见，新中国成立前北京市已经出现住房紧张问题。1949年新中国建立，北京市成为中华人民共和国首都，城市性质和职能发生深刻变化，常住人口随着城市建设和社会发展迅速增长，规模日趋膨胀。1949年北京市常住人口203.10万人，1952年248.80万人，相比增加45.70万人，平均每年增加15.23万人。不断增长的人口和日益扩大的城市建设规模，使原本就存在的住房问题更加突出。

除此之外，机关单位与企业团体大量购租民房，进一步加剧城市住房困难。新中国成立后，各党政机关、企业团体陆续建立，房屋需求数量大幅增加，由于全部新建来不及，部分机关单位与企业团体用房采取购租民房的方式解决。据初步统计，新中国成立后首都各级机关、部队、团体购房共1800余起，付出房款达3300余亿元。1949年6月到1951年9月，公家共买房6.3万多间，其中1949年后半年购买民房9000多间，1950年购买3.3万多间。1951年1月至9月购买2.1万多间。

二、新中国成立初期北京的城市住房保障

面對严重的住房问题，党和政府能否有效地加以解决，关系到人民群众的安居乐业，关系到中国共产党的执政地位和首都社会的稳定。1951年，毛泽东在给北京市委关于北京市建房问题向中央、华北局的报告批示中明确要求，必须有计划地建筑新房，修理旧房，满足人民的需要。在中国共产党和中央人民政府的指导下，北京市委市政府和群众一道，积极开展城市居民住房保障工作。

（一）颁布法令和规章制度，明确房屋政策

新中国成立后，北京曾发生“农村分地，城市分房”的流言，部分市民以为新政权行将“分配房屋”及“住房不缴租”。致使房主无心好好经营，有些房主宁肯闲锁也不出租，也有一部分房东怕被斗，不敢收租，更不敢收房，要收也收不回来。房客在交租上亦采取了犹豫态度，某些房客认为房租是“封建”剥削，拒不交租。1949年5月16日，北平市军事管制委员会颁布《关于本市房屋问题的布告》，明确指出政府依法保护各阶层人民在本市的房屋所有权。“城市房屋之占有关系及由此产生的租赁关系，有别于封建的或半封建的土地制度，现在不但不应该废除，而且应该予以合理之保护”，8月12日，《人民日报》新华社信箱发表题为《关于城市房产、房租的性质和政策》文章，详细阐述党和政府在新民主主义时期关于城市房产政策的背景与内容，并强调人民政府的这种关于城市房屋的政策不是暂时的，而是要长期实行的。明确了保护房屋所有人的所有权和正当利润所得，也明确了保护房客在租赁期间的正常使用。

根据中央精神，北京市先后公布了《北京市房产税收暂行办法》（1949年11月）、《北京市人民政府处理城区无主房地暂行办法》（1950年3月）、《北京市房地产权登记暂行规则》（1950年4月）、《北京市私有租赁房屋暂行规则》（1950年10月）等法令和规章制度，作为处理北京市房屋问题的指导性文件。与此同时，北京市政府通过各界人民代表会议，并召开房主、房客座谈会，结合双方切身利益，普遍地、深入地反复阐明人民政府的房屋政策與有关法令。由于了解了党和政府的房屋政策，许多以前存有房屋纠纷的当事人，开始扫除思想上的顾虑，敢于通过诉讼来建立正常的租赁关系。

（二）政府投资和公私合资兴建新房，扩大住房供给

新中国成立初期，为解决无家可归和居住条件极差的劳动人民的住房问题，在经济条件非常困难的情况下，政府出资抢建了一批平房住宅，开始逐步解决工人和劳动人民住房问题，如在晋太高庙（位于今西城区）、铁辘轳把（位于今东城区）、鼓楼后坑（位于今西城区）等三地试建了平民住宅258间。1950年五六月份，为了缓解工人住房紧张状况，北京市政府决定在一区贡院西大街利用空地新建工人宿舍200间，约可容纳450人。1951年初，北京市委制定了增建15000到20000间房屋的目标。在北京市第三届第一次各界人民代表大会上，市委书记彭真将房屋问题作为1951年北京市八项主要工作之一。考虑到市民生活水平低而难以支付过高房租，北京市政府采取“先普及，后提高”的方针，试建了一批用土坯做墙身的规格较低的房屋，每间成本一般不超过3500斤小米。

经过动员并组织公私力量，到1951年底，北京市由财政开支或投资和公私合资增建的工人宿舍、市民住宅和劳动人民旅店共7270间，国有企业新建职工宿舍4303间，私人新建自住和出租的住房共9041间，总共新建了住房约20164间。1952年，新建市民住宅1941间，各企业单位新建工人宿舍2.7万间。据统计，到1953年底，北京城市新建各种房屋670多万平方米，约相当于新中国成立前北京原有房屋的三分之一。这些新建住房首先租给烈属、军属和由危险建筑物中迁出的住户以及贫困、无房可住的市民。

（三）发放贷款与救济，帮助困难群众修缮房屋

1949年至1952年正处于国民经济恢复时期，住房管理的首要问题是保护住户的居住安全，由于资金匮乏，政府尚没有能力对旧房进行大规模改造，只能对其中的危险房屋进行修缮或翻建。对修房有困难的群众，政府发放贷款与救济金帮助其修缮。1950年，中国人民银行北京分行贷出修房款10.2亿余元，北京市民政局发放修房救济金1.2亿元，经过安全修缮的房屋约45700间。1951年五月中旬至七月底，北京分行向修房有困难的503户居民提供贷款，共计84679万元，协助修好房屋5772间。至十月底，共贷出629户，房款总额达103924万元，连同房主自筹资金七亿四千余万元，共修好房屋6635间。贷户中以无职业者居民为最多，占157户，占贷款总户数的25%，工人占18.95%，商人占16.72%。1952年8月，北京市民政局拨修房救济金1亿元，对修房困难居民进行临时救济。这样，私有房屋的倒塌和破坏间数，较过去显著减少。

为动员群众力量参与房屋修缮工作，1950年北京市各区还组织成立群众性的房屋修缮委员会，负责宣传房屋政策和动员群众互助互济修缮房屋。经各区的房屋修缮委员会动员，1950年，仅第一、第七两区共修缮了5622间，占两区应修房屋总数的85.5%。在1951年群众性的修房运动中，共修缮了房屋八万零六十余间。1952年，北京市民政局与各区房屋修缮委员会对全塌房514间、半塌房1725间、危险房屋6307间进行了修缮。1953年前半年，各区的房屋修缮委员会修缮房屋两万零五千余间。

（四）取缔“房纤”

“房纤”是买卖或租赁房屋的中间介绍人，在北京有多年的历史。1949年北平解放后，专业的和兼职的“房纤”约有5000人，他们用敲诈、欺骗等非法手段，向买卖或租赁房屋的市民和机关、团体勒索高额纤费，哄抬房价和房租，造成房价和房租节节上涨，让人轻易卖不出或买不来房子，严重影响房屋的正常买卖和租赁。1949年，北平市军管会颁布的《关于本市房屋问题的布告》明确规定：“房屋买卖自由，但任何人不得有藉房屋倒把、‘偷梁换柱破坏房屋之行为。”布告颁布后，“房纤”们仍成帮结伙，操纵房屋交易，扰乱房价，阻挠党和政府房屋政策的施行，有些房纤甚至伙同少数汉奸特务家属，偷卖逆产，使买房人钱房两空。“房纤”的不法行为，早已为市民所不满，纷纷要求政府加以取缔。1951年2月，北京市第三届第一次各界人民代表会议召开，与会代表提出政府应取缔“房纤”。4月13日，北京市人民政府发布布告，决定自布告发布之日起，不论所谓“广告社”“服务社”或其他店铺、个人均不得再有借说合房屋为名，索取纤费或其他任何费用，违者定予严惩。

政府取缔“房纤”的布告在报纸上公布后，获得广大市民热烈拥护。1951年七八月间“房纤”又一度活跃，北京市进一步加以打击，逮捕刘大隐等70名纤手，其中罪恶重大判处徒刑的31名，罪恶较轻、经训诫释放的13名，尚待判决的27名。12月8日，北京市人民法院对刘大隐等16件“房纤”案举行了集体公开宣判，刘大隐被判处徒刑七年六个月，所得纤费65万元予以追缴没收。至此，“房纤”基本被取缔。

（五）严格限制机关单位购租民房

早在1949年11月，政务院就成立房屋统筹分配委员会，负责统一管理机关、团体、学校房屋的租赁购买和分配。1950年3月7日，周恩来召集有关单位，专门讨论北京市机关用房问题，决定在1950年以内一切机关团体的编制一律停止发展，对于机关团体学校增加房屋的问题，也只有设法拨款建筑，基本上不能再向市民租购。8月29日，北京市政府规定，凡机关、团体、公营企业部门未经本府批准购、租之民房，不得办理转移登记和协助购租手续。

虽然政务院与北京市人民政府严格限制机关单位购租民房数量，但仍有一些机关不经批准自行买典及租赁房屋，严重影响到市民住房问题。某些機关竟有高价抢租，而致影响房价飞涨，且有一次交租数年，甚至10年20年者，非仅变相购典。如1950年10月份，精神病院事先未经请示，在北锣鼓巷甲十三号及车辇店二十二、二十三号租房109间，租期20年，一次交租1550匹，即等于房主的卖价。11月份蛋品公司在报子胡同三十八号租房90余间，租期4年，一次交租8000匹布。为了杜绝这一现象继续发生，1951年10月19日，北京市人民政府举行第八十四次行政会议，会上决定：“任何机关、团体、公营企业都不得再向市民购、租、典、借民房；九月一日以后购、租、典、借者一律退出”。随后，经中央和市级有关机关商量研究后决定，第一批退出民房68所，1705间半。北京市公共卫生局等13个市级机关和公营企业退出民房20所，共405间半。这样一来，不少房子空出，市民的住房问题得到一定程度的解决。

三、新中国成立初期北京的城市住房保障

新中国成立初期，百废待兴，政府的财力十分有限，国家财政主要用于恢复和发展生产，很难投入大量资本来建筑房屋，因此需要鼓励私人资本修建房屋。要使私人资本愿意投入用于房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法租赁。如果不采取这样的政策，势必造成城市房屋的破坏。当修盖房屋无利可图而房屋所有权又无可靠保障时，不仅没有人愿意花钱去盖新房屋，而且连旧有的房屋没有人管、没有人修，甚至任意拆卖，结果使得人民没有足够的房子住，对于人民反而极为不利。这个政策立足于当时城市的实际情况，稳定了人心，有利于调动城市居民修房与出租房屋的积极性。

到1952年，北京城市房价和房租大大降低，1952年5月较1951年10月房屋售价约下降了42%，房屋租金，以瓦房为例，平均下降了25%。房荒问题已不像过去那样严重。由于住房问题得到初步解决，党和政府赢得了人民群众的普遍赞誉，群众说：“只有毛主席共产党所领导的人民政府才能这样做。”同时，也巩固了新生的人民政权，锻炼了中国共产党的执政能力。

总之，尽管新中国成立初期北京城市住房问题非常严重，但在党和政府的领导下，北京市委市政府多措并举，有效缓解了住房紧张问题，稳定了社会秩序，赢得了广大民众对党和政府的信任和支持，巩固了新生的人民政权。