走向共治——洛杉矶都市区的山地开发管控

李正

1 洛杉矶都市区的山地权属状况Mountain land ownership in metropolitan Los Angeles

2 洛杉矶市政府的山地管控模式Hillside regulation mode of Los Angeles municipal government

“二战”后，全球范围内日益加剧的城市化进程导致人口和产业的高度聚集，促使山地开发成为缓解平地资源短缺的重要途径。同一时期，山地开发相关的中英文文献呈现爆发式增长，来自建筑、风景园林、工程地质和城市规划等诸多学科的学者分别从问题区域的识别、景观变迁的阐释、未来变化的模拟、法规文本的分析、实践经验的总结等角度进行了探讨[1]。在这些角度中，法规文本的分析能有效地识别山地开发管控的目的和策略，现有相关研究主要集中在美国阿巴拉契亚山脉和落基山脉的各大城市。邱宁（J. A. Chewning）[2]、瑟罗（J. A. Thurow）[3]、山地基金会（The Hillside Trust）[4]、奥申斯基（Robert Olshansky）[5]、霍克（Richard Houck）[6]、李（Brian D. Lee）[7]等人和机构相继梳理了超过200个政府部门的规划方案、法规条例和设计导则，发现这些管控主体普遍将安全、生态和美学作为首要目的，以土地利用区划作为主要管控策略，并辅以相关具体措施。

然而，上述研究所基于的法规文本主要来自市级和县级政府部门，未能反映州和联邦等更高层级政府部门的山地管控模式。同时，这些研究侧重识别管控策略的类型和频率，未能揭示其变化趋势。为此，笔者以洛杉矶为研究案例，深化和拓展对于美国城市山地开发管控模式的认识。洛杉矶是前人研究中出现频率最高的城市，其经验对美国各地产生了重大影响，但目前仅有扬斯（Richard H. Jahns）[8]、库克（Ronald Urwick Cooke）[9]、罗伊拉德（Dominique Rouillard）[10]、 斯 卡 林（Michael C. Scullin）[11]、奥申斯基[12]等人对这些经验做了片段化总结。当代中国正处于快速城市化进程中，山地开发日益成为容纳城市扩张和满足市民游憩的重要途径，洛杉矶经验可为当代中国城市的相关实践提供参考和借鉴。

1 研究方法

1.1 研究区域

据美国管理和预算办公室（US Office of Management and Budget）的定义，都市区指具有核心城市的连续人口聚集区，在全美范围内共计389个，其中排名第二的是洛杉矶都市区，范围包括洛杉矶县和橘县（Orange County）12 562km2的土地①。本文作者以该范围为研究区域，其内北有卡斯泰克山（Castaic Ranges）、圣苏珊娜山（Santa Susana Mountains）、圣盖博山（San Gabriel Mountains）和圣安娜山（Santa Ana Mountains），南有圣莫尼卡山（Santa Monica Mountains）、派洛斯福德山 （Palos Verde Hills） 和圣华金山 （San Joaquin Hills），中部为西米山（Simi Hills）、鲍尔温山（Baldwin Hills）、圣拉斐尔山（San Rafael Hills）和普恩特——奇诺山（Puente-Chino Hills），这些山地目前大多归属联邦、加州、洛杉矶县、橘县及122个建制市政府管辖 （图1）。在地中海气候影响下，山地径流汇入洛杉矶河、圣盖博河、圣安娜河和圣克莱拉河（Santa Clara River），流经洛杉矶盆地、圣佛南多盆地（San Fernando Basin）和圣克拉里塔山谷（Santa Clarita Valley）后注入太平洋。

1.2 资料获取及分析

鉴于洛杉矶都市区的山地管理现状，本研究基于相关政府的法规文本来分析研究范围内的山地管控模式，其中在市政府层面聚焦作为经济中心的洛杉矶市。截至2018年7月30日，笔者通过查阅前人著述和政府网站，共计找到44个规划方案、法规条例、设计导则和调研报告（表 1）。筛选标准包括：1）在内容上明确涉及山地开发管控；2）在时间上以正在实施的文本为主，也包括历史性关键文本。笔者还参考了相关地方报纸和史志资料，并基于地理信息系统进行绘图分析。

2 研究结果

研究发现，洛杉矶都市区内四级政府的山地管控策略涉及保护地、叠加分区和共治模式三大类型（表 2）。

2.1 洛杉矶市的山地管控策略

洛杉矶市政府主要采用的山地管控策略包括以下3种类型（图 2）。一是城市公园，如格里菲斯公园（Griffith Park）和伊利仙公园（Elysian Park）。二是山地区（Hillside Area），基本涵盖市域内所有起伏地形。三是特定规划区（Specific Plan Area），包括马尔霍兰风景道（Mulholland Scenic Parkway）、华盛顿山及格拉塞尔公园（Mount Washington-Glassell Park）、圣盖博及福尔杜沟风景保护区（San Gabriel-Verdugo Scenic Preservation）等8处。

表 1 洛杉矶都市区各级政府颁布的山地开发管控文本Tab. 1 Hillside development regulation documents issued by the governments in metropolitan Los Angeles

表 2 洛杉矶都市区的山地开发管控策略、目的及措施Tab. 2 Hillside development strategies, purposes and measures in metropolitan Los Angeles

2.1.1 市立公园

自1850年洛杉矶建市以来，山地一直是市立公园开发的主要对象。如1886年设立的伊利仙公园即建于222hm2陡峭的山地上，原为加州政府划拨的可出售土地，因无人购买而转为公园用地[13]。又如1896年设立的格里菲斯公园原为私人所有，其所有者因山地缺少农业价值而一度通过开办鸵鸟乐园盈利，但最终决定将公园捐赠给市政府，自己仅保留了一小块市值较高的平地[14]。因为地形条件不适宜农业生产和城市建设，越来越多山地被划作公园，成为当代洛杉矶市开放空间体系的核心组成部分。

比较《伊利仙公园总体规划》和《格里菲斯公园愿景：城市荒野特性》发现，山地公园建设的核心问题是如何兼顾自然文化资源保护与市民游憩需求，策略上侧重保护动植物栖息地及迁徙廊道，提供野餐、骑马、跑步、骑车、露营、遛狗、观景、高尔夫、游泳、展览和观演等活动项目以及改善机动车和非机动车交通体系的连通性和标识性。

2.1.2 山地区

据现行《洛杉矶市总体规划》，该市于1952颁布美国首个土地平整条例，旨在缓解因山地住宅开发而引发的泥石流灾害。条例划定了山地区范围，要求区内地产开发项目在动工前提交土地平整方案并获得许可证，在施工时接受政府人员的现场检查，限制挖方坡度（1∶1以内）和填方坡度（1.5∶1），并安装排水系统。该条例在1963年被修订，补充要求开发商在动工之前提供地质报告，在施工时接受地质学家和土壤工程师的现场监督，并将填方坡度控制在2∶1内。新条例有效地降低了地质灾害发生率：在1978年2月特大暴雨中，1963年前建成房屋的受灾率为7.5%，1963年后建成房屋的受灾率仅为0.7%[15]。此外，1983年《地形平整手册》提供了自然式土地平整导则，涉及排水、街道、护坡、种植等方面。

山地区后来被拓展为管控住宅开发强度的工具。洛杉矶市政府于1960年将一些居住用地指定为山地区，规定区内的住宅地块不得小于15 000平方英尺（约1 393m2），以防止建筑密度因土地细分而过大[16]。1975年《坡度密度条例》提出了开发密度计算公式D = （50-S）/35， 其中S代表坡度（值域为15～48.25%），D代表每英亩土地的最大住宅数量。为限制住宅体量，2011年《基准性山地条例》进一步作了3方面创新：1）建立坡度与最大建筑容积率的关系，即将0～100%坡度分为6个区段，每个区段对8类居住用地规定了不同容积率；2）将体量高度与总体高度相结合来限制建筑层高，8类居住用地中的坡屋顶建筑和平屋顶建筑具有不同的限高值；3）建立地块尺寸与挖填方量的关系，即最大挖填方量等于基础数（500立方码，约382m3）加上地块面积（单位为平方英尺）的5%。2.1.3 特定规划区

洛杉矶市早在1964年即针对其市域内的圣莫妮卡山进行特定规划，通过土地分区来管控开发活动。《圣莫妮卡山地区总体规划》限定6类不同坡度居住用地的人口密度，禁止在坡度大于15%的区域进行商业开发，并给出了道路系统、开放空间、市政设施、园林绿化等方面的导则。现行的特定规划区涉及3类山地对象：一是山地道路，如《马尔霍兰风景道特定规划》致力于构建一种低流量和低车速的公园式交通环境；二是山地社区，如《华盛顿山及格拉塞尔公园特定规划》对住宅的尺度和特征进行了规定；三是山地风景区，如《圣盖博及福尔杜沟山风景保护特定规划》提供了山脊线、乡土植物、公路视域、传统畜牧业等方面的保护措施。

2.2 洛杉矶县与橘县的山地管控策略

洛杉矶县与橘县政府均将公园作为主要的山地开发管控工具，前者更进一步划定47个公园规划区（Park Planning Area）来引导非建制区的山地公园建设（图 3）。此外，洛杉矶县还设立了山地管理区（Hillside Management Area），并识别出区内重要的山脊线。

2.2.1 县立公园

1927年洛杉矶商会不满于该县公园面积远少于美国其他县市，召集100多位富商和政客组成委员会，聘请小奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted, Jr.）开展公园规划研究[17]。1930年《关于洛杉矶地区公园、游乐场及海滩的报告》构想了一个区域性的开放空间环，串联分散在圣莫妮卡山和圣盖博山上的各处公园和保留地。由于该报告特别强调中下层市民的户外娱乐需求，商会担心其可能激起民权运动，决定限制文本流通传播，仅截取其中片段予以实施。近年来，该县政府积极采取行动解决辖区内公园面积不足的问题，如《圣苏珊娜山步道总体规划》致力于提升现有山地公园的可达性和连通性。同时，县政府也注意使山地生态免遭娱乐开发的破坏，如在《洛杉矶县总体规划》中所划出的公园规划区内，开发商虽然被要求保证居住用地的人均公园面积达到12m2，但其只有将高强度使用型公园建在坡度≤3%处才能获得减税额度。

据现行《橘县总体规划》，县政府直至1963年才开始构建区域性的公园系统，旨在防止洛杉矶市的南向扩张，保护具有娱乐和风景价值的开放空间。该县目前设立区域公园、海滩、历史公园、地方公园4类开放空间，其中区域公园大多全部或部分位于山上，尤其是以保护原始自然特征为主的阿里森及伍德峡谷（Alison and Wood Canyons）等荒野型和自然保护型区域公园。《橘县公园战略规划》针对区域公园提出了4个主要策略：1）确保公园尺度大于100英亩（约4.45hm2），足以保护历史、科学和教育资源，并提供多元化的活动项目设施；2）将单体公园与区域性娱乐设施或步道网络对接；3）在外围设置开放空间缓冲区；4）保证执法和急救车辆的可进入性。

2.2.2 山地管理区

1980年《洛杉矶县总体规划》将县域内所有坡度25%以上的区域划作山地管理区，2015年《洛杉矶县总体规划》则基于地形复杂性、特征独特性、文物重要性、视觉主导性和生态重要性对区内重要山脊线进行识别。与2015年总规一同颁布的《山地管理区条例》阐明了管控目标，即确保开发建设能保护和增进山地的物质完整性和风景价值，提供开放空间，并与社区特征相容乃至有所增益。开发商需要提交场地照片、场地方案和构筑物做法等材料来申请“有条件使用许可证”，证明其项目符合3方面要求：1）在可行范围内选址于山地管理区之外或区内坡地制约最少处；2）满足开放空间的面积占比、连续性、功能类型等要求；3）采用山地敏感型的设计导则。设计导则包含67条非强制性的可量化措施，在场地规划方面保护地形、连接开放空间和采取有吸引力的开发模式，在土地平整及设施方面避免大规模地形改造和保护山地形态及风景，在道路循环方面保护山地形态、道路连接性和风景道视野，在建筑设计方面通过建筑选址、朝向、材料和色彩营造更具吸引力的风景，在园林绿化方面保护现有植被和水体以营造更具吸引力的遮阴环境。

2.3 加州政府的山地管控策略

加州政府主要利用州立公园（State Park）、保护协会（Conservancy）、火灾严重区（Fire Hazard Severity Zone）和海岸区（Coastal Zone）4个策略管控洛杉矶都市区的山地开发（图 4）。

2.3.1 州立公园

加州州立公园的系统性规划始于小奥姆斯特德[18]，于20世纪上半叶完成《加利福尼亚州立公园调查报告》和《关于潜在州立公园及娱乐区的总体报告》，基于植被和地形识别出125处潜在公园用地。1971年《城市化对加州丘陵及高山地带的环境影响》揭示了洛杉矶等都市区的山地开发如何导致水土流失和风景破坏，从而进一步促使加州政府将更多山地划作公园。近年来，洛杉矶都市区内的各山地型州立公园纷纷单独编制了规划，如《马里布溪州立公园总体规划》和《托潘加州立公园总体规划》。此类规划大多致力于平衡2个目标，一是保护自然和文化资源，二是创造户外休闲机会。在策略上，首先根据相关公园的特征划定各类管理分区，然后针对全园范围和特定区域制定资源管理、娱乐活动、服务设施、交通系统、解释说明、游客容量等方面的导则，最后评估规划方案的环境影响。

2.3.2 保护协会

为保护开放空间和栖息地，加州政府还成立了10个包含各级政府部门代表的保护协会，其中位于洛杉矶都市区的是圣莫妮卡山保护协会（1980年）、河与山保护协会（1999年）、鲍尔温山保护协会（2001年）。3个保护协会与相关县市政府结成多个联合权力机构（Joint Powers Authority），灵活地征购和管理山地②。从《山谷边缘步道走廊总体规划》《共识：从山脉到海洋》和《鲍尔温山公园总体规划》等规划文本看，这些协会的核心策略是通过步道网络连接现有的栖息地、风景或文化资源、娱乐设施等，从而促进区域性山地开放空间的连续性、多样性和可进入性。

3 洛杉矶县与橘县政府的山地管控模式Hillside regulation mode of the Los Angeles County and the Orange County governments

2.3.3 火灾严重区

据《2010年加州消防战略规划》，加州常常发生连年干旱，枯死的针叶林和石楠灌丛极易引发山林火灾，严重威胁山地居民和游客的生命财产安全。1982年加州议会要求州政府识别其责任区内的火灾严重区，1992年又要求将研究范围扩展至联邦、县、市政府的责任区，识别因素包括易燃植被、利于野火蔓延的陡坡、高温干燥及大风天气、移动火源等③。据《洛杉矶县总体规划》，该县于1993年根据州政府建议将市域内大部分山地划入火灾严重区，清除任何建筑周边200英尺（约61m）范围内的易燃性植被，防止桉树、洋槐、棕榈、蒲苇和针叶树等植被成为燃料，并禁止在狭窄多弯路段和交叉路口非法停车以免阻塞消防通道。类似的，2012年橘县政府也在州政府指导下划定了其火灾严重区④。

2.3.4 海岸区

为保护滨海自然和风景资源免遭发电设施、油气开发、海运渔业的破坏，加州政府于1976年在太平洋西岸设立海岸区，要求相关县政府编制土地利用规划。洛杉矶都市区内的海岸区集中在圣莫妮卡山南部207km2范围，现行的《圣莫妮卡山土地利用规划》包含5条山地开发管控策略：1）限制开发坡度>15%的山地；2）土方就地平衡；3）用乡土耐旱树种绿化完工场地；4）采用组团式建筑和共享式车道限制开发密度；5）采用错层或台阶式限制建筑高度。2000年《圣莫妮卡山北区规划》采取与海岸区一致的综合性政策和法规，借鉴《文图拉高速公路廊道全域规划》的政府间合作经验，侧重管控北区开发对南区交通和生态的影响。

4 加州政府在洛杉矶都市区内的山地管控模式Hillside regulation mode of the California government in metropolitan Los Angeles

2.4 联邦政府的山地开发策略模式

洛杉矶都市区的联邦政府部门共有7个，其中林务局（USDA Forest Service）和国家公园局（National Park Service）所管辖的山地面积最大（图 5）。安吉利斯（Angeles）和克利夫兰（Cleveland）2个国家森林在圣盖博山、卡斯泰克山和圣安娜山的占比分别为80%、52%和49%（根据《南加州山脉与丘陵评估》），国家公园局的工作则集中于圣莫妮卡山国家娱乐区（Santa Monica Mountains National Recreation Area）。

2.4.1 国家森林及国家纪念地

联邦政府从1891年开始在洛杉矶北部山地设立了一系列小型的森林保留地，至1908年又将这些保留地合并为安吉利斯和克利夫兰国家森林，旨在防止农牧业、采矿业和旅游开发引起森林火灾和洪灾，保护城市水源地[19]。现行的《南加州国家森林土地管理规划》提出五大目标，即减少火灾危险、减少入侵物种影响、提供户外娱乐机会、满足能源需求和改善流域状况。相关管控策略包括4类：1）基于土地适宜性划定建成区界面、偏远区、关键生物区、荒野、试验林等7类管理区；2）划定天然及风景河道和研究自然区等10类特殊指定区域；3）根据风景完整性目标划定极高、高、中3类区域；4）植被管理、美学管理、野生动物、水土及遗产、天然及风景河道、历史文化等7类设计标准。

5 联邦政府在洛杉矶都市区内的山地管控模式Hillside regulation mode of the Federal Government of the United States in metropolitan Los Angeles

2014年奥巴马总统批准在安吉利斯国家森林内设立1 400km2的圣盖博山国家纪念地（San Gabriel Mountains National Monument），旨在加强山地生态保护，并方便洛杉矶市民享用其自然和文化资源。2018年《圣盖博山国家纪念地管理规划》提出四大策略，即限定机动车交通区域以保护山地生态，增加公共交通以方便弱势群体，废弃排水不良、边坡过陡、密度太大的山路以减少水土流失，以及根据水文和物种危机、管理方面的收益和公众收益等指标区分现有道路的改造优先级。

2.4.2 国家娱乐区

1978年美国国会批准设立圣莫妮卡山国家娱乐区（620km2），以国家公园局为主管部门，意图保护该山地免遭地产开发和公路建设的破坏[20]。1979年《圣莫妮卡山综合规划》根据坡度、使用功能、生态重要性、与其他公园关系、可达性等指标识别出39处潜在公园用地，但国家公园并未试图征收所有土地，而是通过1982年《圣莫妮卡国家娱乐区总体管理规划》与加州公园局和圣莫妮卡山保护协会建立合作关系。目前国家公园局仅直接管辖国家娱乐区内15%的土地，对地方政府辖区（40%）和私人地产（45%）的管控则主要是审核其涉及联邦拨款或许可的土地利用规划。在这种共治框架下，国家公园局陆续就区内土地资源、路边展陈、博物馆、消防和历史步道等作了专项规划。

为更好解决生物栖息地和开放空间的破碎化问题，国家公园局还积极强化圣莫妮卡山与其周边山地的关系。《南海岸失落的连接性项目：圣莫妮卡与马德雷山之间的连接性设计》基于景观渗透性分析和斑块格局分析来识别20个敏感物种的适宜迁徙路线，并就如何缓解公路、铁路、溪流障碍物、城乡建设、娱乐活动等因素的负面影响提出了策略。《圣盖博流域及山地特殊资源研究》和《山谷边缘小径廊道的特殊资源研究》则分别论证了国家娱乐区向东和向北拓展的可行性，评价标准包括资源重要性和代表性以及管理可行性和必要性。

3 讨论与结论

3.1 管控主体的相互关系

类似美国其他城市，洛杉矶都市区内的四级政府普遍关注3个山地管控目的：1）保护自然、文化和风景资源；2）防止火灾、洪灾和泥石流；3）满足市民的户外游憩需求。这些目的之间往往存在矛盾，相关管控主体面临如何平衡保护与开发的关系这一核心挑战。在空间上，管控主体的行政级别越高，其管辖区域的海拔往往也越高。但在圣莫妮卡山等邻近洛杉矶市中心的山地上，各级政府往往均有介入，其管辖区域呈犬牙交错的马赛克镶嵌图案。在时间上，管控主体早期存在各自为政问题，近年日益趋于合作。

3.2 管控策略的变化趋势

洛杉矶都市区内的山地管控策略有3类，按时间先后顺序依次是保护地、叠加分区和共治模式。保护地始于19世纪末，包含公园和林业2个体系。随着城市发展，土地征收越来越难，导致新设立的保护地往往面积较小。叠加分区出现于“二战”后，管控的内容涵盖土地平整、场地规划、道路、建筑、绿化和消防等方面。这种策略避免了保护地的征地和管理成本，仅通过颁布条例来弥补基本分区政策的不足，当不同叠加分区相互重合时则以更严格的条例为准。如果说前2种策略广泛见于其他美国城市，那么1980年前后出现的共治模式则颇具创新性，主要被用于那些邻近中心城市的利益主体多元化的低山丘陵区。在该模式中，较高层级政府牵头推动平级或跨级部门间合作，以灵活的土地征购和管理方法构建整个区域的栖息地和开放空间网络。

3.3 对当代中国城市的启示

中国山地长期受制于“条块分割，九龙治水”的体制弊端，垂直管理与属地管理之间缺乏沟通机制，传统的保护地策略则存在财政保障、土地权属和人口安置等困难。由此，上述洛杉矶经验对完善中国山地开发管控的目标和策略体系具有2方面的重要启示意义。1）地方政府应该对现有的土地利用分区体系进行创新性调整，增加专门针对山地的叠加分区类型，每种类型应具有相应的指标体系和设计导则。2）中央或省政府应该牵头，在各级政府部门与当地社区之间构建合作伙伴关系，探索如何以更低的成本和更灵活的方式整合多方力量，从生态、经济和社会3个层面促进山地的可持续发展。

注释：

① 都市统计区相关信息见于美国联邦政府管理与预算办公室网站：https://www.census.gov/programs-surveys/metromicro/about.html。

② 联合权力机构相关信息见于各保护协会网站：http://www.smmc.ca.gov/partners.html；http://www.rmc.ca.gov/about/intro.html。

③ 火灾严重区相关信息见于加州消防局网站：http://www.fire.ca.gov/fire_prevention/fire_prevention_wildland_faqs#gen05。

④ 橘县火灾严重区相关政策见于该县公共工程局网站：http://www.ocpublicworks.com/ds/planning/codes/firehazard。

⑤ 图1～5均为作者绘制。