政府采购中法律风险控制方案的设计与探索

2018-04-15文|李兰

经济视野 2018年4期

文| 李兰

由于历史和现实原因，政府采购实际上是以采购人为中心，形成了一个相对闭合的系统。为了遏制 “黑心采购”、“虚假采购”等现象，让阳光、高效的政府采购助力经济发展和民生改善，有必要对采购工作中出现的风险进行防范。通过制度设计、采购模式的变革，不断创新管理方式和手段，把政府采购纳入规范化、法制化轨道，是建设法治政府、廉洁政府的重要内容。

探索设计政府采购风险控制方案的意义

推动国民经济建设，促进经济社会发展的重大举措

在社会主义市场经济体制下，政府采购将发挥杠杆作用，成为国家经济调控的“有力武器”。严格控制好政府采购中的风险，把市场做大做强，充分发挥政府采购保护国民经济的职能，将为经济社会的全面协调可持续发展开拓出新的增长空间。

深化政府采购体制改革，提高采购管理水平的关键环节

加强和细化政府采购风险管理，是促进政府廉政建设，树立政府的良好形象，提高政府采购整体的管理水平、推进政府采购体制改革发展的重要且不可忽视的一步。做好政府采购中风险的控制工作，有利于进一步实现政府采购管精细化和操作规范化，减少采购质疑事项，提升采购的质量和效率。

保护政府采购公平竞争，维护采购市场秩序的根本保证

政府采购中容易出现恶意竞争，只有建立起完善的风险防控机制，协调好公共利益与私人利益之间的冲突问题，才能减少暗箱操作的空间，保护公平竞争权，完善公平交易的核心市场规则，推动统一开放、竞争有序的政府采购市场体系形成。

减少政府采购风险累积量，实现预期目标的重要保障

为了更好地发挥政府采购在实现经济社会发展目标、提供优质高效公共服务、提高政府治理能力等方面的积极作用，采购风险的防控显得尤其重要。有效地控制和防范好采购风险，能够避免因采购风险的存在而造成直接或间接的损失，保障国有资产安全，实现政府采购目标。

当前政府采购工作中存在的问题及风险

由于政府采购是一项涉及面广、采购次数频繁的活动，若其中任何一个环节出现问题，都会影响到整体工作的实施，这就使政府采购中存在滋生风险的土壤。

立法上的缺位

目前，我们国家的政府采购法律体系仍不完善，主要体现在没有建立起一套完整的政府采购制度，以及政府采购立法明显落后等方面。与政府采购最为相关的法律——《政府采购法》于2003年正式实施，后在2015年颁布施行了《政府采购法实施条例》。随着时代的变化和发展，政府采购所面临的国际国内环境发生了许多改变，亦将面临更多困难和挑战，需要有更多的相关立法来形成一套完备的政府采购法律体系，以规范采购行为，为政府采购提供夯实的法律基础，保证采购活动的顺利有效进行。

机构设置的不合理

在我国，有的地方只设置政府采购中心或政府采购办公室，有的地方则两个机构都有设置。在人员的工作安排上各行其是，有的机构虽然互相分开，但办公却在一起，人员均是通过财政部门的内部调剂。这样一来，政府采购工作在实施中会出现管理和采购相互混淆的情况，行政权同时扮演着裁判员与运动员的角色。由此，便不存在真正意义上的监管，使政府采购这一“阳光工程”失去了制约机制，久而久之，还会滋生集体腐败的风险。

招标文件的编制不科学

许多采购活动之所以会功败垂成，就是出在招标文件的错漏上。在编制招标文件之前没有组织专家论证，采购人提出的请求通常遵循自己的意向而带有倾向性，导致质疑不断。对于纳入集中采购的重大复杂项目，目前也没有专门举办招标文件专家意见征询会和专家论证会。采购人没有在编制招标文件时下工夫，导致采购文件无法准确表达采购人的实际需求，给之后的采购工作埋下风险隐患。

采购主体审查的不严格

政府采购实施之前，未对供应商的主体资格进行严格审查。部分供应商存在提供虚假材料谋取中标的违法行为，同时，这也暴露出了政府采购代理机构经办人员在审查资质证明材料时的不严格或不专业等问题。如果对供应商的管理不规范，把不合格的供应商纳入政府采购中，而把符合要求的供应商拒之门外，这种放松准入门槛的行为将违背政府采购活动的合法性和安全性的原则。

评标过程的不公平

现实中，评标往往是在封闭的环境中进行，这将更加容易显现浓厚的地方保护主义特色。个别专家及相关人员在评标中不负责任，任凭其主观臆断来影响评标的公正。而正是出于惯性懈怠或故意放水等因素，中标主体在履约验收时动辄虚于应付，使得政府采购得到的商品和服务得不到质量上的保证，不仅违背了政府集中公开采购质优价廉的目的，也加大了采购活动的风险。

责任落实的不到位

在发生的众多“天价采购”案例中，很少有人在这过程中承担过必要的代价。对拥有话语权的经办人来说，在他们的眼里只看到了权和力，却看不到责。他们在工作中的任务落实不到位、效果不明显，或出现重大失误、造成严重影响的情况并没有相应的惩处措施。放松对经办人的责任约束，势必会产生很多风险：一来经办人容易在工作中带有个人倾向，此外也损害了政府的形象以及造成财政资金的浪费。

我国政府采购法律风险防控方案的设计与探索

今后，做好政府采购的风险防范工作必须在“实”字上下功夫。“实”，就是要求制度建设要有针对性，能够解决问题。具体而言，可以通过以下举措在实践中做“实”监督破解难题。

建立健全政府采购法规体系

首先，确立严格的立法宗旨原则。坚持维护公共利益、公开透明、公平竞争、廉洁、诚实信用、有效监督、节俭、注重效益和防止利益冲突等宗旨原则。其次，也要强化政府采购的政策功能，研究修订政府采购信息公告、投诉处理等部门规章，以及政府采购协议供货、服务定点采购、监督检查、社会代理机构监督管理、涉密项目采购管理等制度办法。各地各部门要根据工作实际，不断加强政府采购法规制度体系建设工作，管住乱伸的“权力之手”，铲除采购工作中滋生风险的土壤，把宝贵的公共资金花在刀刃上。

尽快建立“管采”独立的长效机制

建议在推动出台政府采购细则的同时，国家的有关权威专家可以深入社会或基层，采取社会试卷问答或召开有关人员的听证会等措施，进行多形式、多渠道、多层面的调查研究。各地政府采购办和采购中心在条件和时机成熟时，应彻底互相独立分开。“办”主要负责监督管理，“中心”负责采购的具体组织实施和承办工作，分开办公、各负其责，决不能互相推委和扯皮，要相互监督、相互制约。

创立政府采购“三分离”模式

政府采购中，采购文件是最核心的部分。为了加强采购文件的审核工作，严防其中出现的纰漏和“猫腻”，应在继续保留负责编制采购文件的招标部和负责项目开评标管理的交易部外，创新设立审核部，采取政府采购文件编制、审核、评审“三分离”模式。审核部门的主要职责是对采购文件合法性、公正性、非歧视性、技术可行性等方面的审核把关。一些采购金额较大或有较强社会影响力的采购项目，必须经分管领导审核，层层会审，以便发现问题能够及时修改。该方案设计的目的是为了限制政府采购中“设立门槛”和“量身定做”等不法行为，在审核流程中设立重重关卡，以防止采购文件编制过程中可能出现的风险。

规范询价采购操作流程，依法成立询价小组。

成立询价小组，对政府采购的节约率进行监管，做好政府采购的组织工作。采购人向询价小组提供采购项目需求，询价小组对采购项目的价格构成、配置标准、技术和服务要求等评定成交的标准作出规定，并据此编制询价通知书。遵循“性价比”原则，如果性价比高，那就与供应商成交。这样，逐步形成制度化和规范化的采购操作流程，在政府采购的价格方面多一份监督或手续，就会少一份漏洞和风险。

完善政府采购信息公开工作机制

着力做好信息动态公开工作，严格遵循法律法规规定的程序，坚持采购信息以“公开为原则，不公开为例外”。创新政府采购信息公开形式，突出信息公开重点，强化专人负责信息公开工作，加大政府采购管理和操作的透明度，保证信息公开全面、及时和准确。另外，扩大政府采购信息公开工作的影响，普及政府采购信息公开知识，吸引社会力量参与监督，弥补监管部门监管力度不足的情况。

探索建立违法违规“黑名单”制度

要严格查处检查中发现的各种违法违纪行为，尤其对于在政府采购活动中规避招标、虚假招标等问题要加大处罚力度并记录在案。同时，逐步建立政府采购市场诚信体系，把严重违法违规的个人和单位要列入“黑名单”。列入“黑名单”的个人或单位，将在政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作中，予以限制或者禁入，让失信者“一处失信，处处受限”，以此起到警示和教育作用。

引入问责制，加大内审考核力度

为了规范政府采购活动各环节依法有序开展，避免采购问责机制不健全导致的风险，应在政府采购活动的操作执行中引入问责制。政府采购项目实行谁代理操作执行谁负责，出了问题，单位负责人为第一责任人，具体经办人员为直接责任人员，严格追究相关人员的责任。同时，完善绩效考核体系，让采购实施者能更好的地履行把关责任，又能防止权力寻租和利益交换行为。