论治理现代化背景下地方立法之改进

黎堂斌

内容提要 党的十八届三中全会提出的国家治理现代化是一全新的政治理念，具有主体多元化、方式多样化、过程公开化、利益目标最大化等基本特征。在治理现代化这一大背景下，作为治理实践重要方面的地方立法工作，必须从创新地方立法理念、重构地方立法价值取向、改进地方立法体制机制等方面进行回应，从而不断增强地方立法的科学性、民主性，切实提高地方立法质量，更好发挥地方立法在国家治理中的作用。

面对当今世界日益激烈的国际竞争和人民群众的新期待，党的十八届三中全会审时度势，首次从总体角度提出国家治理体系和治理能力现代化，体现了我们党对社会发展规律的深刻把握，表明了我们党正在从理念上、行动上革除传统的“管理”套路，由政府一元单向的管理向政府、市场、社会和公众多元交互共治转变。①国家治理体系和治理能力现代化，丰富了国家现代化的内涵，是对各领域改革目标的高度提炼和概括，对包括地方立法改革在内的各领域改革来说，无疑具有重大而深远的理论和现实意义。因此，在国家治理现代化这样一个大背景下来审视和改进地方立法工作，不断增强地方立法的科学性、民主性，切实提高地方立法质量，更好地发挥地方立法在国家治理中的作用，则显得尤为重要。

治理是一个全新的政治理念

治理理论是20世纪中后期以来世界范围内公共领域发生深刻变革和公共行政学科发展的产物，是对传统行政、管理理论的超越和发展。从世界范围看，将近半个世纪以来，公共领域的管理行为大体上经历了从国家管理模式向公共管理模式再向治理模式的转型。前两者主要强调的是一个或多个管理主体单向度地“管治”，难以适应社会发展所引发的包括个体、组织等多元主体参与管理的需要，这就为治理理论的兴起提供了基础。自世界银行在1989年世界发展报告中首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词，此后政治学、管理学等学科纷纷引入治理的概念，并逐渐强化进而固化它在这些学科中的含义，到20世纪90年代，治理理论基本成型并奠定了广泛的影响地位。

治理理论的兴起，是社会发展实践客观需要和社会科学理论演变主观需要双重作用的结果。具体体现在四个方面：一是20世纪70年代以来各国普遍面临管理危机。“二战”后，西方福利国家过度发展，政府被视为“超级保姆”，公民无法对公共管理过程实施有效监督，政府难以预测自己行为的后果，日益陷入财政危机、信任危机和管理危机三重危机并发的境地。与此同时，受全球化、区域一体化的影响，一些发展中国家传统主权受到强烈冲击，政府纷纷垮台。为形势所逼，各国纷纷掀起了以治理和善治为共同目标的政府改革和公共管理部门再造运动。二是全球公共问题凸现。冷战结束后，全球化进程不断加快，出现了诸如日益严峻的环境问题、人口问题、南北发展差距问题、国际恐怖活动等大量的全球性问题，促使世界各国关注、寻找全球公共事务的解决之道。三是全球公民结社运动蓬勃兴起。各种非政府国际组织蓬勃发展对传统的国际政治提出挑战，各国内部非政府组织、非营利组织和公民社团的迅猛发展对国内政治也产生了影响。它们在公共领域发挥着不可替代的作用，凭借其灵活多样性，从形式到内容都极大地丰富了公共管理的内涵。四是理论界以经济学视角对传统政治学、管理学进行拓展性研究。以经济学的视角对国家理论、投票规则、利益集团等传统政治学主题进行研究，突破了传统政府理论研究框架，开拓了公共行政学、管理学研究的新领域。由此可见，正是在各国政府改革运动、全球公共治理和全球公民结社运动的共同推动下，催生了崭新的治理理论。②

作为一种全新的公共事务管理范式，从传统公共行政到公共治理的转变，绝不仅仅是名词的更新或对传统行政管理手段的修正，而是体现了社会对公共管理部门的全新认识。“治理”的含义远远超出了“行政”的含义，“治理”至少包含5个方面的含义③。国外有学者精辟地指出，“实质上，治理是将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段，以及将多元社会利益转化为统一行动并实现社会主体的服从”④。罗豪才等认为，所谓公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成——“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”，二者缺一不可。其中，开放的公共管理是前提，主要用来发挥集体选择优势，而广泛的公众参与是基础，主要用来发挥个人选择优势，公共治理模式试图通过这种整合来同时拥有两种优势，实现对公共管理模式的超越。⑤

作为一种全新的政治理念，治理模式至少具有以下几个特征：一是主体多元化。主张所有公共关系主体都是治理主体，不仅包括各类公共权力机构，还包括社会组织和公众等权利主体，各种主体以不同的角色平等参与治理过程，形成多元治理格局，所有主体都应当权责一致，确保过罚相当、罚当其责。二是方式多样化。借鉴经济学的“成本—收益”理论，在假设各类治理主体充分理性、自律的前提下，遵照先市场后社会再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。三是过程公开化。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调。”⑥在治理过程中提供的博弈舞台是开放的、表达机会是充分的、博弈策略是均衡的，通过博弈实现均衡，借助程序正义实现实体正义，并以实体正义来体现程序正义。四是利益目标最大化。治理的内在价值在于充分尊重和相信社会、公众的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公众的良好合作来实现公共事务管理的理念，目标是在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化。

从内在逻辑上讲，治理包含了治理体系和治理能力两个方面。治理体系和治理能力是相辅相成、内在统一的有机整体，是国家治理水平和综合实力的重要标志。国家治理的过程就是权力运行的过程，国家治理的现代化源于权力运行理念的现代化。“在高度一元化状态下，最高权力的指令构成全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统。”⑦这种传统理念下的公共管理模式，仅仅需要并强化公权力机构的单向度管治，与新的治理理念相去甚远，更谈不上治理体系的优化和治理能力的提升。从新公共管理角度看，服务型政府的理想模式就是治理模式，公共性是治理的宗旨和灵魂，其本质特征在于政府、社会、公众对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。⑧推进国家治理现代化，需要通过治理体系和治理能力的现代化，最大限度调动政府、市场、社会和公众等多元治理主体的合作积极性并充分发挥各自的功能作用，进而形成自治与共治的良性互动，最终实现公共利益的持续增进和公共秩序的有效维护。⑨

创新地方立法理念

“法律是沟通国家和社会、政治秩序和民间秩序、政策性规则和关系规则的桥梁和中介。”⑩包括地方立法在内的整个国家立法体系，是国家治理的重要组成部分。改进地方立法工作、完善健全法律制度，既是完善治理体系的题中应有之义，也是提高治理能力的必要前提，必须适应国家治理体系和能力的变化。

地方立法处在国家立法系统的底层，直接根植于各地丰富多样的治理实践，相较于中央立法，其所调整的各类权利主体之间关系更为密切、利益更为明显，具有较强的试验性和操作性等特点，因而对国家治理现代化这一背景的反应更加敏感、快捷，受治理模式的影响更为明显、直接，主要有以下三个方面：

一是推动地方性法规的权利义务关系观念从“对抗与控制”向“互动与合作”转变。在传统管理模式当中，法律规范所调整的权利义务关系主要是对抗与控制性的，控制被当作万能钥匙，对管治主体来讲有再重要不过的意义，导致控制机制极度膨胀，公权力机构将控制看成是实现公共秩序的基本手段，控制范围过广、控制方式过硬，甚至为控制而控制，将控制异化为法律规范的目标。在治理模式中，各类权利主体以平等的身份广泛参与公共事务的处理、决策，要求与之适应的法律规范构建一种“互动与合作”的法律关系：一要重新理解公共权力。公共权力与政府和强制性之间不再具备必然性，权力未必只能由政府等公权力机构行使，权力的行使过程也未必只能是强制性的。公共权力是把双刃剑，既能保障和改善公民权益，也能弱化和损害公民权益，要靠法律规范来扬长避短，做到在遵循法治理念、公益私益兼顾的基础上，实现公共权力行使主体的多元化和行为方式的多样化。二要重新认识公民权利。传统观念中，法律规范保护公民权利不受侵犯，更多的是一种“消极权利”；今后，则要强化“积极权利”意识，即在与治理模式相适应的前提下全方位拓展公民权利的种类和范围，以便给予公民更多的发展机会。三要强化公众的主体意识。法律规范在规定公共权力与公民权利的基础上，应充分彰显治理模式的“公共性”，引导公众以“主人翁”的主体意识不断参与对公共事务的关注和处理。

二是推动地方性法规重塑利益基础。法律规范是对各类权利主体利益诉求的一种确认与保障，任何法律规范都只能建立在特定利益基础上，利益基础直接决定法律规范的表现形式。众所周知，在传统管理模式中，法律规范的利益基础只是狭隘的“公共利益”，公共机构为了追求这样的公共利益往往采取单方行动。而在治理模式中，强调寻求公共利益最大化的公共机构与寻求私人利益最大化的权利主体协商、合作，共同实施双方行动，这就要求与治理相适应的法律规范重塑利益基础，将各类公益和私益整合成社会整体利益。一要改变传统的将“公共关系”与“公益”机械等同起来的观念，淘汰那种将公益简单地等同于政府实施强制性行为的观念，切合社会治理主体多元的实际，确立起一种社会整体利益的多元化代表和多样化实现方式的多元模式。二要真正理解公益、私益之间的相互依存性，从社会整体利益最大化的角度出发，辩证地看待公益的优先性和私益的根本性，既承认二者之间的张力，更关注二者内化为社会整体利益的统一性。三要重点解决社会整体利益的公平分配和合法保护问题。既要处理好公益和私益的公平分配，又要处理好不同利益群体之间私益的公平分配，在此基础上赋予各种权利主体合法对抗、制裁来自其他主体非法侵犯的权利。

三是推动法律规范的多元化与和谐性。治理模式对公共关系领域的拓展，必然决定着法律规范调整范围的扩大。在治理模式中，社会自治组织和公众个人跃上公共权力运作的平台，传统的权力单向运作模式再也无法适应形势需要，只能向多向度、非强制性等方面转变；公共权力主体的多元化和运作方式的多样化，直接推动公共关系的多元化和复杂化。这就决定了法律规范调整范围的多元化，既有以政府为主体的强制和非强制介入而形成的社会关系，也有以社会自治组织和公众为主体的以非强制性为主、辅以强制性方式而形成的社会关系。同时，治理模式是以“善治”为目标的，要求为其提供制度保障的法律规范本身必须是和谐有效的。一要实体规范和程序规范并重。应当在完善实体规范的同时，加强程序规范的创制，只有二者平行发展，在急切医治传统管理模式重实体、轻程序留下的后遗症的当下，尤其要突出程序规范的创制，才能实现在治理过程中程序正义与实体正义的统一。二要约束性规范和激励性规范并重。在治理模式中，各种权力主体活跃，利益诉求充分，这就要一方面，通过约束性规范来控制公共权力和公民权利的滥用，实现权力的授予与控制、权利的保障与救济之间的协调；另一方面，通过足够的激励性规范来激励公共权力的有效行使，同时激励公众广泛、深度参与社会治理。

重构地方立法价值取向

地方立法价值取向是指地方国家权力机关在地方立法活动中必须遵循的价值准则。因为地方立法直接渊源于地方治理实践，日趋多元的利益诉求在地方立法活动中反映就更为明显。不同的利益诉求直接导致价值层面的冲突、竞合，这就要求在地方立法过程中必须进行价值权衡和选择。地方立法价值取向依附于地方立法实践，具有一定的动态性。地方立法实践不断发展，就必然要求地方立法价值取向始终处在变动发展过程中，在不同的发展阶段必须具备不同的内涵和要求。

在传统管理模式中，以政府为主的公共权力机构在公共关系中占绝对的主导地位，以“管治”为前提演绎出来的诸如“秩序”等各种“公共利益”被无限地放大，公众的多元利益诉求得不到充分反映，一定程度上扼杀了更为重要、更为根本、更具长远意义的社会整体利益。相对的是，治理模式以实现社会整体利益最大化为最终目标，这其中当然包括反映和满足以自由为基础的公众正当的利益诉求。基于这一理念，秩序只是作为一种工具价值，是实现自由等其他更高价值目标的手段，治理模式的最终追求是要实现“自由为体、秩序为用”的和谐状态。

当下，地方立法活动正处在由传统管理模式向治理模式急剧转变的社会治理实践之中，必须以灵敏的政治嗅觉、前瞻的理论眼光，合理重构地方立法价值取向，适应治理现代化大趋势，更好地规范、引导、保障社会健康运行。

一是改变传统法律规范的工具性价值定位。法律规范价值是法律规范这种客体对法律规范主体需求的一种满足，法律规范尽管要保障公共权力的正常运作，但不能因此蜕变成为只对公共机构的管治进行回应的工具，应当全面、广泛地回应公众的正当需求，彻底解决法律规范价值回应错位问题。

二是兼顾法律关系中权利义务的平衡。在治理模式中，多方利益主体平等公开地博弈是一种客观存在，法律关系的设计不应囿于公正和效率的孰先孰后、正义和秩序的孰优孰劣等问题，更不能以牺牲或贬损程序正义、目标理性、实质法治、公民自由等为代价，实现实体正义、工具理性、形式法治、公共秩序，要找准各种对应关系的平衡，真正做到统筹兼顾。

三是确立以人为本的最终价值。治理模式追求社会整体利益的最大化，其最终还是为“人”服务的。作为制度保障的法律规范，必须充分尊重主体需求的多样化和资源配置的市场化，将逻辑起点由最有效地控制人性恶的发作转变为最大限度地发挥人的潜能，将“控制”当作一种必要的手段，而非唯一手段，更非最终目标，从而赋予公民享有更多政治、经济、社会自由的权利。

地方立法改进之路径

(一)培育地方立法的多元主体

强化地方立法机关构成的多元性。改进地方立法，增强立法科学化、民主化程度，提高地方立法质量，首要的是提高地方立法机关组成的民主化程度。这就意味着人大代表选举更加普遍、平等、真实，真正体现人民的意志；选出的代表作为立法机关组成人员，不但要具有代表性特征，更要具有功能性内涵。就代表性特征而言，通过间接选举选出来的代表，要能广泛地体现出民族、种族、性别、职业等多方面的代表性，从源头上保证多元利益主体在代表结构中有很好的体现；就功能内涵而言，作为行使立法权的主体，代表要具有一定的法律知识、政治素质、参政议政能力，人大常委会要增加专业性、学者型专职委员，完善与立法相关专业的委员结构。

培育地方立法的多元参与主体。强调地方立法主体的多元化，并非否定地方人大作为地方立法机关的地位和作用，而是主张在地方立法活动过程中，作为权利主体的个人和组织能以参与主体的身份平等地参与进来。当下，培育地方立法多元参与主体，应当解决以下几个问题：一要明确参与主体的种类。从社会关系主体的总体构成来看，在地方立法领域，除了地方立法机关这一行使地方立法权的主体之外，其余则是与之相对的权利主体，主要包括个人、组织和利益联盟。二要明确参与主体的范围。在确定参与范围过程中，需要兼顾充分性和必要性，既要尽可能赋予更多的个人和组织以参与主体资格，又要设置某种标准来将这种资格授予那些有必要参与的个人和组织。需要特别指出的是，在培育地方立法的多元参与主体时，要注重引导和量力而行。既要顺应多元利益格局下不断拓展权利的主体参与地方立法广度和深度的需要，增强地方立法的民主性和科学性，同时又要理性估计参与主体的参与意识、参与能力，切合地方实际界定参与主体的范围及其对地方立法的参与范围和程度。

(二)推动地方立法活动方式的多样化

扩大立法项目的利益代表性。目前，在确定地方立法项目方面，更多地是依赖于政府有关部门的上报项目。为顺应当前利益多元化的迫切需要，必须通过多种方式，增强立法项目征集过程的民主性和立法项目本身的科学性，确保地方立法项目从源头上就能保证其较强的利益多元性和代表性。一要加强调查研究，拓展立法项目征集渠道。立法机关要准确把握经济社会发展对地方立法的客观需要，科学地进行立法决策；充分保障人大代表行使提法规案的权利，创造条件支持他们提出成熟的具有广泛代表性的法规案；不断扩大立法项目征集源头，公开向社会征集立法项目。二要发挥立法综合机构的主导作用，建立科学的项目论证机制。要对项目征集和规划、计划编制进行统筹安排，为相关利益主体提供利益博弈的开放式平台，使确定的立法项目有多元利益代表性。

增强法规起草的民主性。法规起草的过程，其实就是各利益主体向法规草案进行利益渗透的过程。这一过程是否民主，是否能有效回避部门利益、集团利益的影响，对地方性法规最后能否顺利实现其整合、调节多元利益的目标至关重要，直接决定了地方立法的成败。增强法规草案起草的民主性，不外乎从以下两个方面努力：一是拓宽法规案的起草渠道。打破由政府主导法规起草权的局面，强化人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会的法规起草职能，充分引入专家、学者的力量，建立像地方立法咨询专家库这样的智囊组织，切实拓宽法规起草渠道，增加参与起草人员的广泛性和代表性。对部分专业性、技术性较强的地方性法规，可以通过立法招标等形式，有偿委托给高校、科研机构、社会组织和学术团体等进行起草。建立起草回避制度，杜绝法规起草过程中的部门利益影响。二是改革和完善法规草案的论证制度。要改变过去只重领导意见与利益关联部门意见的局面，充分考虑利益关联群体的广泛性和利益诉求的真切性，通过调查、听证、座谈等形式，使有利益关联的参与主体能够参与到法规草案的论证过程中来，保证他们的诉求得到反映，利益得到合理反馈。

增进法规审议的合意与共识。审议地方性法规草案是讨论、协商和沟通的过程，也是利益博弈、达成共识的过程。首先，充分发挥联组会议和全体会议的审议作用。目前，只进行分组审议的情形较多，应尽量多安排联组会议甚至是全体会议对法规草案进行审议，不断推进联组审议、全体审议的规范化、制度化，从制度上保证组成人员有交互意见、充分沟通的渠道，有效避免组成人员之间的信息不对称，有利于集思广益、达成共识。其次，建立规范的审议意见沟通机制。在统一审议法规草案时，对数量较多、较为分散的不同意见，应全面完整地反映出来。对没有采纳的重要意见，应向提出意见的组成人员进行沟通说明，并在主任会议听取审议修改情况时予以说明。对一些争议较大、涉及利害关系的重要分歧意见，一时难以断定，可以建议暂不进行表决，会后再进行调研论证，确保不发生“多数人的专权”。再次，建立地方性法规草案修正案制度。可以借鉴国外立法程序中对有不同意见的条款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委会组成人员的审议意见，充分发挥其作为立法主体的职能作用，有效解决法规草案审议过程中的重大意见分歧。可以尝试由一定数量的常委会组成人员，书面联名对个别条款提出修正案及修改说明，或交由委员会先行审议或直接提交主任会议决定，是否列入会议议程进行表决。

(三)扩大地方立法过程的公开

建立地方立法公开制度。目前，我国还没有一部正式的法律对国家立法和地方立法的公开事宜作出明确详细的规定，致使立法机关对立法公开或多或少存在一些应付成分，没有取得应有的效果。而对地方立法资料和信息进行全面、准确的把握，是公众有效参与的基本条件与前提。可见，要保证公众有效参与地方立法活动，行使基本的民主权利，必须建立规范化的立法公开制度。笼统地讲，立法公开就是“立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息”。除法律法规有特别规定应当保密的外，应当公开所有便于公众对地方立法全面了解的资料和信息，既要包括立法依据、背景资料、拟立法案的主要问题等实体内容，也要包括公众参与的途径和方式等程序内容。要注重借鉴国外立法公开的先进经验，结合地方立法实际，不断提高公众对地方立法的可接受性、易参与性。在公开方式上要多样化，充分发挥广电、报纸、网络等媒介的作用；在公开内容上要全面，不仅要有法规草案本身的内容，还要有相关的文书档案等；在公开环节上要按阶段逐步公开，注意立项、起草、审议、表决等不同阶段的特点，选择合适的公开方式。

增强立法机关对参与主体的互动与回应。严格意义讲，互动与回应是一个辩证统一的过程。为了便于论述，在此，“互动”侧重其动态意义，“回应”侧重其静态意义。在地方立法活动过程中，最能体现互动属性的，是地方立法机关召开听证会、座谈会等。通过这些形式，邀请相关参与主体参与到立法活动中来。立法机关以普通主体的身份，充分陈述所要听证、座谈事项的全面、真实信息；参与主体以平等的身份对自己所关心的事项进行询问、提出合理的意见与建议，确保在互动过程中，能发出自己所代表利益群体的真实声音。通过充分沟通、协商，立法机关与参与主体“各取所需”，多作换位思考，尽可能增加认同、促进共识。地方立法机关对参与主体利益诉求的“回应”，主要体现在重视对参与主体意见、建议的采纳与反馈。目前，立法机关“注重”吸纳参与主体对地方立法活动的参与，但并不重视参与之后对其合理意见、建议的处理，使参与主体与地方立法机关的互动往往流于一种形式，很大程度上影响了参与主体的参与热情、挫伤了其积极性，使参与主体对地方立法民主失去信心，更严重的是影响了地方立法的效果。立法机关要切实改变“作秀”的心态，重视对参与主体所提意见、建议的处理与回应。将所有参与主体的意见、建议，分门别类进行整理，认真研究，对处理情况和处理理由根据不同参与方式给予合理的反馈，有关委员会在关于法规草案的审议报告中也应对公众参与情况有所反映，不断增强立法机关与公众的互动。在逐一反馈比较难的情况下，可以将整理后的意见、建议及处理情况通过报纸和网站等媒体集中反馈，让参与主体感受到立法机关对立法民主追求的诚意和对公众参与的重视，不断激发他们参与的热情，进而支持地方性法规的实施。

(四)构建促进社会整体利益最大化的地方立法机制

地方立法的最高境界，是各立法主体(包括立法权行使主体和立法参与主体)在广泛、充分地沟通、协商基础上达成合意，将这种合意通过一定的技术、形式固化为地方性法规，进而约束、调节多元利益主体的利益诉求，促进社会实现建立在内部平衡机制上的和谐状态。这个过程其实已经隐含了两层意思：一层是各立法主体都以平等的身份进行博弈，另一层是立法机关既是这博弈过程中的一个普通的主体，又以所行使的立法权这一公权为后盾，成为主导、协调整个立法活动的“掌舵者”。

在利益日趋多元化的形势下，各利益主体在参与地方立法过程中，不可避免地会产生利益冲突，地方立法就成了平衡、保护各方利益的最后一道屏障。因此，建立一种什么样的利益平衡机制，就成了关键。在地方立法过程中，各参与方力量悬殊，博弈的过程不能依靠各方的自觉。强势方会千方百计保全自己的利益，“想让那些因为拥有施舍恩惠之权而谋得并保有其地位的人用那些禁止滥施任何特权的刚性规则去束缚他们自己的手脚，无异于一种幻想”；弱势方也会不甘示弱，“每个人都有自己不同的价值目标，每个人的价值衡量标准也有其独特性，每个人对价值目标冲突的协调方法又是不同的”，他们会片面地采取不合作态度，以满足心理平衡。这样一来，利益矛盾就有激化的危险，即使不被激化，也会处于一种矛盾不能解决的僵持状态。立法机关不能消极应对这种局面，应当找准“掌舵者”的角色定位，充分发挥主导作用，运用有形之手对立法过程进行适当的调控，根据地方立法“自由与秩序、公平与效率辩证统一”的价值取向，积极协调、平衡各方利益。

相对中央立法来说，地方立法活动更具弹性和地方特色，在地方立法过程中的利益诉求不但多元化，还比较具体化。地方立法机关在协调、平衡各方利益时，不能过于原则、机械，要充分尊重各利益主体的意愿，引导他们充分协商。在协商的过程中一定程度上认同对方的利益诉求，在相互妥协的基础上达成共识。这一点，对协调私权领域权利能够自治的利益主体之间的利益冲突，尤为重要。“在各方妥协的基础之上制定的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，法律的权威才能确立。”此外，还要特别注意对弱势群体利益的倾斜。对于弱势群体来说，处于一种力量分散的状态，凭一己之力无法通过博弈维护自身的利益，可适当借鉴国外经验引入利益集团等代言人形式替其进行博弈，对失衡的社会利益关系作必要的矫正，使得立法活动不再是一种单纯的利益冲突、平衡的过程，而是要实现民意汇集与社会治理目标的和谐统一。

①⑤参见罗豪才、宋功德《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》，《中国法学》2005年第5期。

②参见滕世华《公共治理视角下的中国政府改革》，中共中央党校博士学位论文，2003年。

④Beate Koch,TheTransformationofGovermanceintheEuropeanUnion, London: Routledge, 1999, p.14.

⑥参见全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。

⑦许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，《政治与法律》2008年第3期。

⑧参见李树林《推进国家治理体系与治理能力的现代化》，《光华法学》第三辑，第57页。

⑨参见徐向华《国家治理现代化视角下的〈立法法〉修改》，《交大法学》2014年第3期。

⑩《光华法学》第三辑，西南财经大学出版社2009年版，第16页。