社区儿童服务刍议

2018-04-14严仲连

东北师大学报（哲学社会科学版） 2018年1期

严仲连

(东北师范大学教育学部，吉林长春 130024)

社区服务是“在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会服务活动”，社区服务具有福利性、民众参与、地域性等特征，其中的福利性是社区服务的本质特征[1]254-255。在当代，社区服务逐渐表现出多元化、综合性服务的倾向。社区儿童服务是社区服务的内容之一，是一项儿童福利，既包括针对特殊儿童(即弱势儿童群体)的服务(救济或救助)，又包括针对普通儿童的服务，它属于广义的社会保障范畴[2]207。随着道德教育领域的深入，社区业已成为学校道德教育的重要阵地。因此，社区儿童服务是以社区的存在为依托，在社区内部，把儿童作为服务对象或者服务主体的服务活动[3]。从本质上来讲，社区儿童服务是一种满足儿童需要的服务，它与儿童的发展性需要或缺失性需要相联系。

一、社区儿童服务是一种面向全体儿童的福利

我国福利社会学的研究者，把福利分为广义与狭义。我国传统的福利是一种针对弱势群体的狭义福利，广义福利观则认为所有人均应享受社会福利。与此同时，我国儿童福利也从狭义走向广义，即除了向弱势儿童群体提供国家保障外，普通儿童也应享受国家保障。当福利从弱势群体扩大到普通公民时，社会福利也走向社区。

(一)适度普惠型社会福利背景下的儿童福利

长期以来，我国传统的福利制度具有“补缺型”性质，即一种狭义的福利观。但随着国家经济水平的提高，这种福利制度难以适应民生改善的需要，普惠全民成为我国社会福利发展的必然趋势[4]47-60。在此背景下，我国社会的儿童福利已经开始服务于所有儿童，即走向广义的儿童福利[5]5。

首先，社会福利向普惠型方向发展。在当代，我国政府基本实行了针对城市和农村采取的最低生活保障和农村扶贫等社会救助制度。在农村，我国政府有针对性地探讨了区域扶贫、定点扶贫、精准扶贫以及特殊群体扶贫等策略[6]64-67。此外，政府目前逐步推行的城乡居民基本养老保险制度和城乡居民大病保险制度促成了全民医保体系的基本形成[7]5。城乡居民的医疗保障和城乡居民的社会救助，使社会福利逐渐全民化，即最终落实到农村社区、集镇社区和城市社区之中。

我国社会福利的转型(即从“补缺型”向“适度普惠型”的转变)，是一场从传统社会福利向现代社会福利的转型，是人人共享改革成果的重要体现[7]6。这种转型拓展了社会福利的工作范畴，即从个别极端困难人口扩大到不同类别的群体性困难人口。这种转型将导致社会福利体系的完善，即社区福利服务将成为重点建构的内容[8]9-10。惠及全民的社会福利也最终将走向社区福利，成为社区综合服务体系的一部分。

其次，我国政府也正在探索普惠型儿童福利制度，把所有普通儿童纳入福利服务的范畴。民政部于2014、2015年相继颁布了《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》和《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》两个文件，把普通儿童纳入国家儿童福利的范畴[6]190。

(二)普惠型儿童福利的事实性存在

如果说针对特殊儿童(如残疾儿童、孤儿和艾滋病儿童)的儿童福利实践具有救助取向的话，那么面向所有儿童权利保护的实践则具有明显的福利普惠性质。这是社会保障在当代的进一步拓展，也是儿童福利事业的深化。

事实上，普通儿童已经享受了相关的国家福利，特别是免疫方面的服务。1986年，卫生部发布《妇幼卫生工作条例》对妇女保健做出了系统规划；1994年颁布并于1995年实施的《中华人民共和国母婴保健法》以及2001年颁布实施的《中华人民共和国母婴保健法实施办法》明确提出：医疗、保健机构应为孕产妇提供包括卫生、营养、心理等方面的医学指导以及产后访视、科学喂养等方面的服务[9]。这把妇女婚前保健和孕期保健、母婴保健纳入法制化轨道，促进了妇女保健水平的提高。另外，最初孕妇体检一般都在县级以上的医疗机构自主进行，2011年后，根据国家卫生部门的要求，社区医院对本市孕妇实施免费体检，社区医生还会定期对孕妇健康进行随访[10]。社区医院也将承担公共卫生服务，涉及孕妇保健和儿童保健等内容，这是儿童福利社区化的进一步体现。

(三)儿童福利的普惠应体现在社区的日常服务之中

当代学者在讨论社区服务时，以少年儿童为对象的社区服务对象有普通少年儿童和特殊少年儿童，服务内容大致反映了尊重儿童的需要这一基本事实[1]263。如婴幼儿的照管、小学生的接送、中小学生的午餐服务、课余托管等生活方面的服务，以及相应的早期教养指导、3—6岁儿童的学前教育、中小学生的校外辅导等方面的教育服务。

社区服务对象的扩大，反映了儿童福利的发展趋势，即儿童福利基本朝着普惠型方向发展。这主要表现在两个方面：一是，在中小学教育领域，扩大了救助范围，颁布了系列针对贫困家庭学生的政策，如，《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》(2004年)、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)、《民政部财政部关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知》(2008年)、《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(2011年)。相关的政策文件更是进一步指向学生的营养和书本费，如《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(2011年)、《教育部、财政部关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》(2012年)、《教育部办公厅关于义务教育阶段农村地区中小学校不得收取2008年春季教科书费的紧急通知》(2008)，分别涉及学生的伙食和书本。

二是，在学前教育领域，以增加学前入园率为突破口，强调向所有适龄幼儿提供合理的学前教育，国家重点发展农村学前教育。特别是《国家中长期教育发展规划纲要》(2010年)颁布并实施以后，系列学前教育政策出台，如《国务院关于当前学前教育的若干意见》(2010年)、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(2011年)、《财政部、教育部关于建立学前教育资助制度的意见》(2011年)，各省市纷纷出台了地方学前教育规划，有力地促进我国学前教育事业的发展，被称之为迎来了“中国学前教育的春天”[11]1。大批的公办园建成并兴办，农村学前教育的办园条件有了显著改善，学前教育的入园率也有显著提高。国家出台的政策明显扩大了儿童福利的受益范围，着眼于改变学前领域的不公平问题。

(四)儿童福利现实中的不公平现象与缺失

由于福利政策的特有取向，新中国成立以来，其实，自古代社会以来，我国社会的儿童福利更多地偏向于弱势群体儿童，即狭义的儿童福利，如孤儿、残疾儿童以及贫困儿童。城乡普通儿童的福利在相当一段时期只局限在免疫服务上。其他领域的儿童福利基本存在着缺失，特别是城乡差异的存在，现行的社区儿童服务也存在着一些不公平的现象。一是，城乡差异明显，农村儿童不能享受城市儿童特有公共教育资源。二是，部分优质教育资源只服务特定的群体，如重点中学、优质学前教育只向少数特权阶层或有钱人倾斜，多数老百姓的子女只能享受廉价的教育资源。

此外，现行的社区儿童服务还存在着许多空缺。特别是早期教养方面缺少政府部门的介入。例如，收费过高，只有高收入家庭子女才能享受相关的早期教养方面的服务，老百姓的子女在早期教养方面基本存在着空缺。农村地区的家长，由于文化素质以及网络媒介方面的限制，在儿童的早期抚养方面存在着许多困惑，缺少医护人员的指导。

二、社区儿童服务需要民众的参与

社区是由具体的家庭组成，家庭成员或家庭成为社区的组成“细胞”。尽管家庭或家庭成员在城市社区与农村社区中起的作用略有不同，但不管是城市社区还是农村社区的儿童服务都需要社区民众的参与。而且作为未来的公民，如果要培养良好的公民道德，也需要融入社区生活之中。

(一)社区服务是社区内所有居民的权利与义务

社区是由生活在一定区域内的一群人组成的社会。社区服务包括的内容比较广，既有国家作为服务主体的社会福利，也有日常生活中的互助式服务，涉及社区内的每一位居民。社区服务对社区内的居民而言具有一定的福利性，这种福利同时也是面向广大群众的福利，就服务内容来说，社区服务还是社区内群众性的自助互利活动，社区内居民既是服务的客体，也是服务的主体；因此，社区服务在一定程度上，是社区居民权利与义务的统一体[12]399-400。

就社区儿童服务来说，其参与主体有两类：一是普通的民众参与；二是儿童作为服务主体的儿童参与。家庭作为社区的组成单位，儿童抚养主要由家庭承担。现阶段，儿童福利体制满足儿童需求的重要环节仍然是家庭[13]91。社区建设中的相应责任不能离开家庭的参与。特别是与儿童成长有关的公益性活动，儿童游戏组织，不同家庭之间的聚会就需要社区内的有孩子的家长参与。当民众作为家长参与到社区儿童服务中时，儿童是服务的对象。不同家庭之间提供相互的服务，一般以公益活动、免费活动为主。当社区居民以此为产业时，就是收费性的儿童服务。

(二)参与社区服务是未来公民培养的必由之路

儿童作为未来的公民，应该培养一定的公民道德责任感。把儿童作为社区未来公民进行培养，既是社区工作的一项内容，同时也学校教育的使命，联系社区生活，对儿童进行道德品质教育，是当前学校德育工作的重要内容。

儿童作为服务主体参与社区儿童服务时，服务对象既可能是比其小的伙伴，也可能是社区的老年人，还有可能是自己或同伴。儿童作为社区服务的参与者，参与到社区建设与社区服务中，提供力所能及的服务。如为老年人服务，帮助同伴，参与社区美化、绿化等。儿童参与社区服务，在目前情况下，多以公益性服务于他人的活动为主。

在“人民公社”时期，学校与社会的联系相对紧密，城乡中小学生普遍参与了街道的服务。这是基于“为培养社会主义劳动者奠定基础”的教育理念。现在的中小学教育，普遍重视知识教学，忽视了儿童的动手操作能力，特别是服务社会的意识方面的培养存在欠缺。

经济的发展，特别是农村“包产到户”“责任制”，以及当代社会“经济至上”的追求，导致了文化的断裂，“帮助他人，关心他人”的文化受到忽视。特别是现代生活节奏的加快，人与人之间关系的疏远，对他人淡漠，亲情、乡情逐渐淡化。“事不关己，高高挂起”成为当代生活的一种典型表现，也是当代人际环境的真实写照，个人对社区内公共事务的漠不关心，对涉及个人利益的事情则“斤斤计较”，人与人之间的关系打上了“金钱的烙印”，社区缺少凝聚力，儿童对“家乡”对生活的“社区”缺少认同感。

三、社区儿童服务具有一定的地域取向

社区儿童服务是依托社区存在的指向儿童需要的服务。城乡儿童生活在一定的区域内的家庭之中，不是脱离家庭、社会的生命存在。一定的区域在农村表现为村、屯或乡镇，在大中小城市则表现为社区。

(一)社区儿童服务受地域因素影响

社区儿童服务的地域取向，有两层意思[2]178：一是服务对象局限于本社区儿童的生存和发展方面的需要。受服务效率的影响，社区服务对象是有一定的限制，即只在一定范围内，服务的效率是最大的，扩大服务半径将增加服务的成本，服务范围明显要受到经济效益方面的制约。二是指社区儿童服务要受到社区地理、文化和人口等因素的影响。农村人口少，地域广，人口密度小，农村社区的儿童服务就不同于城市社区。城市社区有满足儿童需要的各种课后托管、兴趣班以及学业辅导方面的有偿服务。农村社区缺少与儿童学业相关的有偿服务，但农村更多地依赖于建立在血缘关系上的相互帮助。由于农村社区表现为一种“熟人社会”，农村居民之间相互来往比较多，受这种文化与农村地理因素的影响，农村儿童之间来往方便，农村儿童之间的相互交往与相互帮助明显要多于城市儿童。农村儿童的社区服务则表现为无偿与有偿相结合、更偏向于无偿的服务。

(二)国家福利的存在逐渐弱化地域因素对儿童服务的影响

我们考虑社区儿童服务的地域取向是相对的，主要体现在接受服务的对象已走出了地域局限，传统的针对本地户口的学前教育服务、课后托管服务、义务教育以及免疫服务，随着社会资源的增长特别是“单位福利”向“国家福利”的转变，社区儿童服务在一定程度上不再局限在街道、社区范围内的儿童，只要满足相应的服务条件(如只要有健康证或户口簿)，儿童可以在任何方便的社区内享受需要的服务。

由于单位福利的承担主体是狭隘的“单位”，即由具体的单位承担相关的人力、物力方面的消耗；因此，单位福利的受众更多地偏向于“单位”系统内的员工。这些落实到具体社区层面的儿童服务内容实际上呈现的却是国家福利或社会福利，其主体是政府，这已经超越了传统的“单位福利”。

随着国家与各地方的协同，“单位福利”向“社会福利”的转变，进城农民工子女也可以在城市享受相应的市民待遇，农民工子女在入托、入园、义务教育、相关课后托管、免疫等方面的需要亦可以在其居住地就近解决。

(三)城乡一体化趋势弱化了儿童服务中的地域限制

随着城市轨道与农村公共交通设施的改善，传统的局限一定服务半径的儿童服务，已经开始拓展。如校车的广泛使用扩大了各中小学、幼儿园的生源范畴，许多农村儿童开始到城里接受教育。家庭轿车的普及，促使一些儿童跨区接受其他社区的学业辅导，特别是一些口碑好的服务非常受欢迎，家长们趋之若鹜，与儿童的受益相比，地域方面的限制就基本被忽略掉了。

此外，农村社区与城市社区之间的区分也是相对的。随着城乡一体化趋势的加强，农村社区逐渐向城市社区转化，以及随着农民的收入增加，农民在城市买房安家，许多农民向市民转变。当然，随着农村社会保障功能的完善，在未来的社会中，农村社区将会变成更适合人生存的社区，也将会有一些城市居民向农村社区转移，即未来社会，农村与城市之间的人口流动呈现出双向型趋势。因此，在未来社会，囿于社区局限的服务也将彻底地开放。

四、服务于弱势儿童群体是社区儿童服务的重要内容

在每个时代，由于地理环境、疾病、伤残、年老等因素的影响，都会有一定数量的人群生活在贫困线以下，成为社会生活中的弱势群体。政府出面制定和实施社会保障制度，保障社会成员(特别是弱势群体)的基本生活，是维护社会安定和社会生产的必要条件[12]17。当代弱势群体中，就存在着弱势儿童群体，特别是残疾儿童、孤儿、单亲家庭儿童、贫困家庭子女(即贫困儿童)、弃婴、受虐待儿童等都属于弱势儿童群体，针对这些特殊儿童所采取的救助、保护、矫正、安置、辅导及养护，就是我国社会的传统儿童福利[5]1。儿童福利在社区福利、国家福利与社会性福利体系中占据基础性与核心性地位，是衡量社会发展模式是否科学的灵敏指标[14]93。

(一)救助弱势儿童群体是我国社会福利的历史传统

我国自古就有救济弱势群体儿童的传统，从最初的救济孤儿、残疾儿童，逐渐扩大到弃婴、贫困儿童，政府在儿童福利方面的救助对象逐渐扩大。魏晋南北朝时期开始出现慈善机构“六疾馆”。唐代的悲田养病坊既提供医药方面的救助，同时也收容一些孤儿。到宋朝时，还没有专门的育婴类慈善机构，“举子仓”和“慈幼局”主要为弃婴提供救助[15]113-114。民国时，慈善团体的加入，促成了专门性儿童福利机构的诞生。在民国时期，还形成了针对残疾儿童的教育机构，把针对弱势儿童群体的救助推向了新的高度。

新中国成立后，特别是近年来，国家颁布实施了针对孤儿、残疾儿童的系列政策与法规。民政部门制定了保护困境儿童的若干救助方案，并形成系统，涉及特殊儿童的生活保障和教育两个方面。这些方案有：《民政部办公厅关于调整儿童村工作人员工资和孤儿生活费标准以及有关福利待遇问题的通知》(1992年)、《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》(2009年)、《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》(2009年)、《民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》(2010年)、《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》(2011年)、《民政部财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》(2012年)、《关于制定孤儿最低养育标准的通知》(2012年)以及民政部联合国家计委等部门发布的《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》(1997年)。这些方案的救助对象包括了孤儿、艾滋病影响儿童、烈士子女、残疾儿童等。

部分省市也出台了与困境儿童相关的救助政策，如天津市的《关于申报困难流动妇女儿童救助金的通知》(2013年)、青岛市的《关于做好事实无人抚养儿童保障工作的通知》(2013年)、海南省的《海南省残疾人生活补助实施方案》(2013年)、重庆市的《建立事实无人抚养困境儿童生活补贴制度的通知》(2013年)、陕西省的《陕西省残疾人生活补贴实施意见》(2013年)等，也都是针对弱势儿童群体的救助政策。

(二)弱势儿童群体救助的社区化发展趋势需要社区参与

自从1980年后期，我国提出“社区服务”的理念后，我国的福利制度也开始走向综合化道路，对孤儿的供养也改变了单一的国家供养模式，形成了以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的求助性社会福利网络[16]291。与此配套的政策，体现在相关的孤儿收养、孤儿生活费发放以及社区建设等方面。

在特殊教育领域，把特殊儿童融入正常社会中进行教育，促进这些孩子与社会的融合，达到特殊儿童“回归主流”社会的目的，这种教育形式，在国外被称之为融合教育。事实上，特殊儿童的教养问题，也需要回到正常的生活中去，特别是回到社区生活中去，以促进特殊儿童与他人的交往。这种融入社区生活的特殊儿童教养，也需要社区居民在心理上的接纳，在社区设施上的便利，同时还有在生活方面的社区服务。20世纪90年代初，我国福利机构开展的家庭寄养模式，探讨了孤残儿童融入社会生活，促成了家庭、社区与儿童福利机构之间的互动[17]60-62。

当代社会中的弱势儿童群体，还包括留守儿童。由于经济发展和家庭建设的需要，农村地区许多家庭中，父母双方或一方到城市打工，儿童留在乡下与祖父辈一起生活而形成农村留守儿童。现行的研究表明，留守儿童是当代社会发展过程中的一个重要问题，从而引起社会的广泛关注。2016年4月，国务院同民政、妇联、农业、关工委等27个部门形成关爱网[18]。事实上，多年来，各地方教育部门、政府部门以及许多高校志愿者都参与到了农村留守儿童的扶助与关爱。其实，这些救助活动最终只有落实到儿童生活的社区，才能起到最优的效果。而农村留守儿童的问题，主要应关注农村留守儿童心理方面的情感需要。

此外，随着社会的进步，社会中的弱势儿童群体范畴在当代还包括成年人犯罪、吸毒家庭的子女以及单亲家庭子女。这些家庭的子女由于父母方面的原因，导致这些儿童在生活或教育方面存在着缺失，这些儿童也是社会中的弱势群体，他们也是社会福利的救助对象，特别是这些儿童所在社区提供的服务更具有针对性，更能促进这些儿童的成长。

五、社区儿童服务是一种多元化的、综合化服务

儿童的需要是多元化的，不同地域间的社区文化也存在着较大的差异。特别是城乡社区文化的差异，以及各地方区域文化差异的存在，理想的社区儿童服务应该呈现出多元化、综合性服务特征。

(一)社区儿童服务的多元化表现

社区儿童服务的内容比较广，既有针对特殊儿童的福利性服务，也有满足各个年龄阶段儿童的教育、教养服务。从需要满足层次来看，有物质层面的需要，如食品，也有安全方面的需要，如小区安全，还有情感方面的需要，如留守儿童教养问题，还有满足儿童作为未来公民而服务社会的需要，如儿童参与社区公益活动。这些服务内容主要指向社会工作、教育工作、医疗服务、社会接待工作等四个方面[12]396-398。其中，社会接待工作主要是服务于相关团体或企业单位，社区儿童服务中的社会接待工作主要服务对象是学校或其他教育机构。

社区儿童服务的责任主体层次多样，既有国家承担的社会福利，也有地方政府提供的福利，同时也有社区内居民或企业提供的服务，还有志愿者提供的服务。有偿服务、低偿服务、无偿服务等一起构筑社区儿童服务的综合体系。

在组织管理上，政府领导、企事业单位支持、群体自治，采用政府机构与民间机构相结合，专业服务人员与志愿服务人员、社区居民互助服务相结合的综合服务网络。如，目前国家对于农村留守儿童的服务，就涉及27个政府部门。此外，还有许多大学生志愿者服务团队参与其中。

(二)社区儿童服务整体上呈现出综合性特征

由于服务内容的多样化，社区儿童服务的经费来源也呈现出多样性，主要表现在政府的投入、社会捐助、有奖募捐基金的投入、社区服务收费等多种途径形成社区儿童服务经费的综合性渠道[1]266。

社区儿童综合性服务尽管表现出政府主导作用，事实上，还是存在不少问题。在城市地区主要表现为收费性服务偏多，公益性服务偏少。由于社区服务机构不健全，许多服务还只是停留在文字阶段，相比之下，社区服务更重视社区老年人服务，把社区儿童服务简单地推向市场，导致社区儿童服务事实上以高收费服务为主，基本没有低收费服务，更没有公益性儿童服务。

我国目前的儿童服务中存在着许多管理上的空白，如，2014年，少数幼儿园为追求利益的最大化，对儿童喂养相关的药物[19]，直接威胁着儿童的健康。近年来，多地陆续出现的与校车有关的安全事故，虽然多年来一直受到关注却依旧事故频发，还有 “山西疫苗事件”[20]、“山东问题疫苗”[21]等事件影响很大。此外，社区的托管服务以及校外辅导班乱收费等问题，也都说明了现行的儿童服务政策执行上还存在着“漏洞”，需要政府部门完善相关的法律，行使政府职能，促进社区服务管理的法制化与常态化、综合化。

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[10] 刘欣.社区医院将为孕妇免费体检[N].牡丹江晨报，2011-11-05.

[11] 严仲连.中国学前教育的春天真的即将到来[J].幼儿教育，2010(12).

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