基于危机生命周期的地铁恐袭事件应急管理研究——以比利时布鲁塞尔地铁爆炸事件为例

卢文刚　张津榕

问题的提出

进入21世纪以来，国际上非传统安全威胁的事件逐年增多，危害力也不断增大。非传统安全威胁是相对于军事、政治和外交等传统安全威胁而言的，指除此以外的其他对主权国家及人类生存与发展构成威胁的因素，主要包括恐怖主义、信息安全、海盗活动、非法移民、环境安全、贩毒走私、严重传染性疾病、经济金融安全等方面，其中恐怖主义成为国际社会不容忽视的重大挑战。恐怖主义是以制造社会恐慌、胁迫国家机关或者国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓或者其他手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为。近年来恐怖主义活动频发，针对公共设施发动恐怖袭击的例子不胜枚举，地铁也已成为恐怖分子袭击的重点目标，表1列举了全球近年发生的典型地铁恐怖袭击事件。

地铁不仅有环保、安全和快捷的优点，还具有人群密集度较高、开放程度高、密封性强、人员流量大、防护措施薄弱和社会关注度高等特点，而这些特点恰恰被恐怖分子利用，通过发动袭击造成社会恐慌、提高政府注意以及扩大社会影响。众所周知，地铁网络中的每一个站点几乎都设在办公、商业、政务以及其他人流较密集的位置。它们代表了一个城市最为重要的节点，也是城市轨道交通的换乘地点。正是因为其对于整个城市交通的重要性，恐怖袭击者往往会选择地铁换乘站、地铁环线等在整个城市轨道交通系统结构中比较重要的站点或者线路，或者在城市中具有重要地理意义或靠近政府、商业等人流非常密集的地点实施攻击。当地铁运行线路上某一个站点被破坏后，与其在同一个交路运行的其他区间列车也被迫停止运行，所谓“牵一发而动全身”，列车运行相关设备如供电系统、信号系统等也会遭到破坏，人员伤亡情况和引起社会恐慌程度远非普通事故可比。正是由于地铁运营自身特点以及其发挥的公共作用，地铁很容易被恐怖分子锁定为发动袭击的理想场所。

表1　典型地铁恐怖袭击事件一览表

现有资料显示，地铁恐袭事件多集中发生在欧洲国家，而且随着时间的推移，地铁恐怖袭击活动在空间上表现为从外围向内陆，由南到北，由西班牙到英国、比利时等欧洲“心脏”国家延伸的特点，俄罗斯也是地铁恐怖袭击高发地（图1）。

除爆炸、纵火、生化武器等袭击类型外，随着高新技术日益发展，恐怖分子袭击手段的科技含量也越来越高，呈现电子信息科技化趋势。例如他们会通过电脑黑客技术控制地铁系统，窃取地铁运行信息，扰乱地铁运行甚至造成多列地铁相撞事故。地铁运行系统的安全漏洞会让恐怖分子有机可乘，对地铁运行造成极大的安全威胁。

本文选择“3·22”比利时布鲁塞尔地铁恐怖袭击事件作为案例，运用危机生命周期（MPRR）理论对这一地铁恐怖袭击事件展开分析，提出加强地铁反恐应急能力建设的针对性建议。

危机生命周期（MPRR）理论概述

MPRR理论将危机管理分为四个阶段，分别是：减缓(Mitigation)、准备 (Preparation)、响应 (Response)、恢复(Recovery)，模型图如图2所示。本文运用美国联邦安全管理委员会提出的危机生命周期（MPRR）理论（1985），作为城市地铁恐袭事件应急管理生命周期分析的理论基础。

应急减缓(Mitigation)阶段是应急管理全过程的起点，是突发事件的预防阶段。这个阶段的主要工作是风险评估，减小风险发生的概率，降低和控制突发事件对人员和财产的灾害风险。

应急准备(Preparation)阶段是科学防范和应对突发事件的基础，是指准备应对灾害的阶段。该阶段主要为提高应对突发事件的能力而制订预案、建立监测与预警体系等工作。

图1　欧洲主要地铁恐怖袭击事件分布简况

图 2 危机生命周期（MPRR）模型

应急响应(Response)阶段是指突发事件发生后，根据事件的性质、特点和发展趋势，通过采取应急响应行动和相关措施，控制突发事件应急态势，尽可能地减少人员和财产损失的过程。该阶段的工作包括启动应急预案，进行现场疏散，展开医疗和现场救援等。

应急恢复(Recovery)阶段发生在应急响应之后，将突发事件影响地区恢复到安全状态。恢复不仅是指短期恢复，还要求对该系统进行长期优化治理，使其社会生活恢复正常状态。这个阶段主要进行现场清理、恢复运营、总结经验教训等工作。

恢复工作还包括将此次应急管理工作的经验教训运用到防灾减灾应急体系建设中，预防和避免下一次突发事件发生。所以应急管理生命周期是一个闭合循环的持续优化过程。

布鲁塞尔地铁恐怖袭击事件分析

（一）“3·22”布鲁塞尔连环爆炸事件概况

比利时布鲁塞尔连环爆炸事件从2016年3月22日早8时布鲁塞尔机场出境大厅的爆炸开始，两声爆炸巨响后，机场方面立即组织紧急疏散，宣布从布鲁塞尔机场起飞的班次全部停飞，关闭机场，且机场周围交通线路全部中断。3月22日9时，比利时全国恐怖威胁安全等级由3级升至最高等级4级。紧接着22日9时22分，再次在靠近欧盟总部的马埃勒贝克地铁站发生爆炸，布鲁塞尔交通部门当即宣布关闭全市所有地铁站。比利时警方随即在首都布鲁塞尔多个街区搜捕此次袭击事件的嫌疑人。据俄新社22日报道称，法国与比利时边境也已关闭，比利时核设施的安全措施已加强。机场两起爆炸和地铁爆炸造成至少34人死亡，百余人受伤。

（二）布鲁塞尔恐袭事件应急管理生命周期（MPRR）模型

事发时间为2016年3月22日早8时左右，正好处于早高峰时段，无论是机场安检区还是地铁站内，人流量都极大，而且在恐怖分子对地铁发动自杀式爆炸袭击时，运行列车内部挤满乘客，不少民众在紧邻车厢外等待上车，没有人想到恐怖袭击会突然而来。因此在对该事件进行分析时，将减缓阶段和准备阶段合并分析，具体见表2。

基于危机生命周期(MPRR)模型的布鲁塞尔地铁恐袭风险因素分析

（一）应急减缓(Mitigation)阶段

在恐怖主义成为国际社会一大公害，在已有地铁恐袭事件多发生在欧洲国家这个大的风险背景下分析比利时地铁恐袭事件在应急减缓阶段的风险因素，主要包括不同文化背景人群与主流社会的融合度不够；政府缺乏突发事件应对经验，风险意识较低，对恐怖袭击事件的重视度不够；反恐相应措施不利三个方面。

（二）应急准备(Preparation)阶段

此次事件应急准备阶段的风险因素主要包括预案体系不健全、疏散方案实效不足、地铁安检力度不够三个方面。

比利时机场发生恐怖袭击后，警方对机场立刻采取特殊预案进行应急处置。但根据资料显示，比利时在地铁反恐方面没有专门的预案。在布鲁塞尔恐袭发生前，比利时国家安全等级为三级，事件发生后提升为四级，但预案关于不同安全等级下配备多少资源和人力也没有明确要求，导致抽调警力明显不足，反恐能力不能应对当时的恐怖威胁形势，反映出安全等级与实际反恐形势之间存在不匹配的问题。

比利时恐袭发生后，全城交通中断，机场和地铁出现了乘客滞留、疏散不力的局面，表明比利时在应急疏散方案的编制上存在实操性不强的问题。如果疏散方案内容全面，权责明确，详细列明在各种突发事件发生后救援队伍如何疏散人群、调节交通，如何把受困人员尽快转移到安全地带，如何协调政府部门、运营商、志愿团队等多方力量，将会起到有效快速疏散人群，保障民众生命和财产安全，避免人群滞留产生谣言四起、民众恐慌的状况。

出于申根区的便利、地铁运行的人性化、提高运输效率、降低运营成本等的考虑，布鲁塞尔从机场到铁路和地铁未设任何安检设施，地铁站呈开放式设计。从地铁开通以来，人们就没有接受地铁安检的习惯，习惯了这样的“自由”，一旦强化安全检查便使民众产生隐私不受尊重、自由不受保护的感觉，从而产生怨怼、不满的消极情绪。如果政府不加以引导宣传，势必使得比利时人接受地铁安检的意识仍将很薄弱，加大了恐怖袭击的风险。

表2　比利时布鲁塞尔地铁恐怖袭击事件“MPRR”分析表

图3　比利时地铁爆炸现场

（三）应急响应(Response)阶段

应急响应阶段的风险主要体现在未及时采取措施防范再次发生恐袭，实施管制后疏散措施不到位和安保人员数量与工作能力不足三个方面。

在扎芬特姆国际机场发生爆炸后，如果当时对国内有可能发生恐怖袭击的重点区域和交通要道，尤其针对早高峰时段的地铁繁忙线路进行有效防控，及时疏散密集人群，将会很大程度上减少人员伤亡。

比利时恐怖袭击当天，机场和地铁站都启动了应急机制，展开人员救援和疏散工作。布鲁塞尔交通管理部门关闭了市内所有交通线路，产生的结果则是城市瘫痪，机场、车站有6万人滞留，全市组织人员大疏散。失去公共交通的人们不得不步行几公里回家，导致民众抱怨，甚至引发愤怒情绪，极易发生踩踏、聚众闹事等次生事件。

比利时当局在启动四级反恐预警之后，只抽调了220名现役士兵进驻首都，不足以应对比利时布鲁塞尔遭袭后的严峻局面，安保工作陷入困局。另外由于针对恐怖袭击协同办案的国际合作机制不完善，恐怖分子很容易通过开放的边境逃往别国。

（四）应急恢复(Recovery)阶段

应急恢复阶段的风险主要体现在对恐袭教训认识不深刻，机场未及时加强安检力度，安保能力提升进展缓慢。

此次布鲁塞尔恐怖袭击事件最早发生于机场安检区外，所以机场警察意识到：人们应该在进入机场航站楼之前就接受检查，可是机场方面在恐袭发生后还没有意识到安检的重要性，在没有做好足够安全举措的前提下，就提出开放部分机场，于是出现了警察集体罢工，并建议推迟机场开放时间，但机场方面则以安检排队、人流众多会导致新的安全隐患为由拒绝了这一建议。

加强安检工作，对乘客及其随行行李进行严格的安全检查，需要人员和相应设施。但增加安检门等配套的探测装置和程序，安装视频监控和人脸识别系统，加强易燃易爆危险品的排查管理，改善地铁内部防火排毒建材质量，不仅需要的工期长，而且还要投入很大的经费和资源。

地铁恐袭应急管理策略建议

结合危机管理生命周期（MPRR）四阶段理论，对加强比利时城市地铁恐袭应急管理提出以下策略建议，策略建议框架如图4所示。

图4　城市地铁MPRR生命周期理论应急管理体系

（一）应急减缓阶段

1.加强边境管控，构建统一检查机制

收紧欧洲国家边境管控，在边界实施强制性身份检查成为欧盟各国强化安保的共识。除了要求各成员国进行出入境身份检查，还需在欧盟层面建立一套统一的检查机制，制定统一检查标准，避免欧盟外部“碎片式”检查导致的各成员国宽严松紧不一的现象。

2.加强国内反恐安全管理

加强对枪支等武器的管控，提高对潜在危险地区和人群的风险认识，采取有效整治；利用现代化通信手段，如定位、卫星通信、网络监控等措施打击恐怖主义活动，争取破除恐怖分子经营的复杂关系网。改善城市行政管理局面，加大安保人员、经费投入；建立统一领导机构，缓解不同行政区、辖区之间沟通不畅的问题，重要地点加强军警执勤；依法治安，为地铁恐袭事件的有效治理制定专项的法律法规，加强法规的针对性和系统性；优化地铁安全运营过程中危险因素控制，做好设施准备和检修工作。

3.强化欧盟成员国信息交流和情报共享

2016年4月14日，欧洲议会全体会议投票通过了使用旅客个人信息以打击恐怖分子和防止恐怖袭击的法案，要求欧盟各成员国严格遵守《乘客姓名记录指令》和《欧盟打击恐怖主义指令》，保证欧盟形成完备的反恐信息数据系统。2016年12月，修改申根区边境有关规定的一项法律草案，欧盟警方可共享欧盟的进出人员名单，加强对“重点分子”的监控力度和情报掌握。此外，充分发挥欧洲反恐中心的信息枢纽作用，促进欧盟各国定期交流，打破各自为政的现有局面，实现信息共享。

4.严格地铁安检，提高对安全盲区的防范

在进站口安装探测装置，安装监控系统监测可疑的进站人员，尽可能从入口处减少伤亡风险。另外，站台内、列车上的安全检查也不容忽视，可增派军警巡逻，必要时对可疑人员进行检查。

（二）应急准备阶段

1.完善地铁应急预案建设

根据地铁风险评估报告、地铁系统内部致灾因子和地铁运营特点制订有针对性的应急预案，为应急处置行动预先提供行动方案，提高应急行动效率。一套完整的地铁应急预案体系不仅包括应急指挥预案、应急响应预案、应急补偿预案、信息公开预案等，还应区别平时和战时应急预案，更应有针对恐怖袭击的专项预案。

2.储备应急物资，强化培训演练

针对恐袭中疏散不力的问题，机场和地铁运营公司应尽快编制疏散方案，安装警报系统，开展突发事件培训演练活动，储存灭火器、防毒面具、食物、医药急救等物品，以便提高应急响应速度，减少人员和财产损失。

3.加强对民众的宣传教育

保障地铁安全与加强公民素质息息相关。利用纸质、视频、图像等多种方法手段进行地铁安全宣传教育，向民众普及防灾减灾知识，提高民众的反恐意识，鼓励民众发现可疑人员、可疑车辆或可疑物品时及时报警，提高民众在地铁恐怖袭击事件发生后逃生自救的能力，政府、社会需在事前预防、事中处置等方面有效引导增强民众的反恐应对能力。

（三）应急响应阶段

1.健全政府各部门协同联动机制

图5　马埃勒贝克地铁站，工作人员疏散地铁乘客

响应处置阶段需要加强政府和部门间的协调，健全交通、消防、供水和电力、医疗等部门协作联动机制，推动军、警、民协同作战的模式建设，提高应急救援队伍的专业化水平，提升搜救、医疗、消防等队伍的业务水平，优化应急人员的知识技能和行动能力。

2.做好应急协调和人员疏散工作

地铁恐袭发生后，城市交通的正常运行会受到影响，地铁、公交、火车等运营企业应该统一协调，及时调整运行班次和时间。进一步优化应急疏散环节，降低恐袭事件对公共客运体系的负面影响，定期进行多部门的反恐处置实战演练，避免恐袭发生时仓皇应对的窘境（图5）。

3.做好舆论引导，避免衍生事件发生

地铁恐怖袭击社会影响力大，受害人群广，极易成为社会热点，应该在事件发生后第一时间公开信息，召开新闻发布会，以官方权威身份披露事实，引导舆论走向，科学管理媒体报道，避免因为信息不明或滞后致使民众恐慌和造谣生事，从而造成群体抵制等过激行为，引发衍生事件。

（四）应急恢复阶段

1.做好地铁恐袭调查和分析总结工作

根据以往恐怖袭击事件，回顾应急减缓、准备、响应、恢复等四阶段的工作，分析应对中的不足，总结经验教训，形成改进措施，对应急预案做出进一步的优化补充。完善城市交通系统风险评估体系，对机场、地铁及城市重点区域进行事前评估和隐患排查治理，帮助各区域管理部门识别系统风险，并且针对风险补充、更新应对措施。

2.建立并完善事故问责和善后处理机制

建立并完善事故问责机制和事后补偿机制，对弥补系统损失、增强应急能力、提升地铁系统的安全管理水平、加强民众信心等方面有重大意义。

3.提升系统设施安全性，增设安全装置

恐袭事件发生后，对受灾区域展开清理和修复工作，以使地铁站恢复事前状态，恢复地铁运营，配齐应对恐袭的相关安全装置（包括检测和监控设施），对列车设施、零部件进行定时定期的检修维护，对不合规的易燃易爆材料做到及时更换，增加地铁逃生出口和路线，并根据人流高低增设逃生设备。

结论与讨论

本文以比利时布鲁塞尔地铁爆炸事件为例，采用危急管理生命周期理论（MPRR）模型，梳理了恐袭事件发生、发展、演变的过程，从应急减缓、应急准备、应急响应、应急恢复四阶段进行风险因素分析。分析得出，比利时的地铁反恐存在风险评估工作不足、不同文化背景人群与主流社会的融合度不够、情报渠道不畅、安检系统薄弱、特殊武器管制不严、缺乏统一的安保领导组织、整体反恐能力与面对的严峻恐怖形势不匹配等诸多风险。为有效减轻恐怖袭击事件带来的影响，确保欧盟办公机构及比利时民众的安全，比利时方面需要加强国家反恐能力，在减缓阶段加强边境管控和国内管理，提高情报工作效率，强化地铁安检；在准备阶段编制并完善地铁应急预案，加强民众反恐教育；响应阶段做好政府各部门联动协同、人员疏散、舆论引导工作；恢复阶段清理现场，增设安全装置，形成恐袭事故调查报告，做好善后处理。由于地铁恐怖袭击在全球范围内日益多发，表明反恐已经决不再是一家之事，我国应吸取教训、提高警惕、防患于未然。