企业地震灾害预防与应急准备国际动态及我国相关工作建议

高孟潭

高孟潭，二级研究员，原中国地震局地球物理研究所副所长，国家减灾委专家委专家，兼任中国地震局科技委委员、环保部核安全与环境专家委委员、全国地震标准化委委员、中国地震学会副理事长；曾任国家汶川地震专家委委员、震情评估组副组长、第六届国务院学位委员会学科评议组成员、国家自然科学基金委重大研究计划“重大工程动力灾变”指导专家。长期从事工程地震、国家防灾减灾战略研究，主持国家项目9项、部委项目9项，承担国家中长期科技发展纲要战略研究、国家防灾减灾规划等编制、国家防灾减灾科技创新战略研究等工作。在国内外期刊发表论文200余篇，主编新一代国家强制性标准：《中国地震动参数区划图》； 成果荣获国家级和省部级奖励12次，其中国家科技进步二等奖1次，中国地震局科技进步一等奖2次；个人获“全国杰出专业技术人才”和“全国先进工作者”表彰。

引言

在社会经济活动中，企业是国民经济的细胞，它既是经济活动的主体，也是社会财富的生产者，社会经济发展推动者。随着社会经济的分工越来越细，企业间联系越来越密切，相互依存度越来越高，一旦企业受到像地震这样突发事件影响，灾害造成的损失会越来越大，影响范围会越来越广，企业恢复的时间会越来越长，甚至会影响国家经济发展。

因此，世界各国政府、企业、学者高度重视企业的灾害预防与应急准备工作，为了保证企业的业务连续，在受到突发事件影响后能够快速恢复，美国、英国、日本和澳大利亚等国家出台了一系列有关业务连续计划的国家标准，目的是减轻突发事件对国家经济造成的影响。

本文分析了企业地震灾害预防与应急准备在防控重大自然灾害风险、保障人民生命财产和社会经济安全可持续发展中的重大意义，介绍了美国、日本和欧盟近年来在企业防灾与应急准备中新的理念、规划和行动，针对我国地震风险现状，提出了加强我国企业地震灾害预防与应急准备的建议并分析了地震部门可以发挥的重要作用。

企业地震灾害预防与应急准备的重大意义

中共中央、国务院在《关于防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中明确提出，防灾减灾工作要从减少灾害损失向减轻灾害风险转变的战略要求。防控重大自然灾害风险有关国家安全、公共安全、生态安全和社会经济安全可持续发展。

图1　日本3·11地震海啸中受损企业

地震灾害风险是指地震引起的严重后果极其可能性。其中包含了三个重要的要素，即地震事件、地震事件引起的严重后果、地震事件引发的严重后果发生的可能性。地震灾害风险防控的关键是避免或减少地震事件引发严重后果的可能性。地震灾害风险是一个特指的概念，其中的“风险”是量化的，其高低是用概率表示的，风险的量化表示是风险防范的核心要素。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）将自然灾害引起的严重后果分为三类：即与生命、财产和社会功能相关的严重后果（Safety、Property和Function）。人们早已充分地认识到了自然灾害对生命和财产的威胁，但对社会功能产生的威胁的认识远远不足。随着我国城镇化和社会经济发展，自然灾害造成的社会功能的破坏，对公众生活、社会运转、生态安全、公共安全等造成越来越大的威胁，国家面临的风险越来越高。社会学研究表明，一个生活在现代社会中的人，如果不借助他人的任何知识、技能、工具或资源，几乎无法满足自己的大多数基本需求。而且公众生活严重依赖社会功能，每一座建筑、每一个设施、每一个机构、每一个企业，甚至每一个人都具有独特，甚至不可替代的功能。其中企业的社会功能是公众生存和社会运转的保证。企业社会功能破坏、影响及其可能性构成了地震风险的重要组成部分。

在重大地震事件中，企业既是地震灾害的重灾区（图1），又是重大次生灾害源，同时也是影响地震应急救援的关键要素。企业地震灾害主要体现为：地震造成企业重大人员伤亡、财产损失和经济损失；地震引发大规模次生灾害，如核电站和有毒有害物质泄漏引发环境灾难，高坝溃坝引发大规模洪水等；生命线运营企业遭受地震破坏导致基本公共服务中断，如断水、断电、断气和交通瘫痪等；生产链、商业链、信息中断，严重影响生产与经济活动；地震造成生命线破坏，导致救灾物资供应中断，严重影响应急救灾进程；地震造成大量企业倒闭、停产引发大规模失业等社会危机，影响社会稳定。

图2　日本3·11地震导致千叶县一大型炼油厂发生火灾

2011年3月11日东日本大地震中企业遭受了巨大的损失（图2），损失高达40703亿日元（其中服务业27972亿日元、制造业8861亿日元、金融保险业1004亿日元、运输业940亿日元），包括1356家上市企业。福岛核电站爆炸与核物质泄漏造成了巨大的环境灾难。生命线企业破坏严重影响了灾区应急救援、恢复重建。地震造成的电力供应不足严重，影响了日本的经济发展。

在地震灾害中，企业不仅是受害的主体，而且企业还会将地震灾害的空间范围扩大，将地震灾害时间延长。传统的地震灾害是随着地震波的传播在空间扩展，具有局部特征，灾害往往只发生在地震断层附近。现代地震灾害则会沿产业链、信息链、商业链和长输系统传播。如果在我国东部经济发达区域发生重大地震灾害，其影响可能会迅速扩散到全国乃至全世界。同样世界上发达国家、主要资源供应国、主要市场和主要商品集散地发生重大地震事件，也可能对我国经济产生重大影响。传统地震灾害发生一般都是集中爆发的。现代地震灾害因为社会功能恢复、环境生态恢复需要较长的时间，已经逐步演化为一个漫长的过程。考虑到地震灾害时空变化及其对社会经济冲击和影响，企业地震灾害预防与应急准备已经成为重中之重。

另外，重大地震事件造成的大量企业倒闭和迁移，也是影响社会稳定的重要因素。2011年东日本大地震共造成1951家企业破产。很多企业除了直接受到物理性破坏以外，日本全国还有80%～90%的企业遭受了间接损害，主要表现为“供货方或购货方受害”导致业务收缩或停止，进而影响供应链运转不畅或中断。企业倒闭和生产活动受影响，会造成大量人口失业，影响社会秩序和稳定。

鉴于企业地震灾害对社会经济和公众生活的重大冲击和影响，企业地震灾害风险防控的极端重要性，引起了国际上的高度重视。

企业地震灾害预防与应急准备国际动态

企业防灾除一般性的防灾措施外，主要是采取必要的措施以保障企业在遭受地震事件影响后业务能够保持连续（Business Confinuity，简称BC），使企业能够生存并不丧失其市场竞争力，以发挥企业自身的社会功能，保障社会正常运转。保持企业在遭受灾害后的业务连续性涉及企业本身的抗灾能力，同时也涉及企业运转的各种外部环境条件。综合美国和日本等相关的研究，企业BC相关八大要素如图3所示。

图3　企业BC相关要素示意图

第一要素：企业房屋建筑、设施和仪器设备具有足够的抗震能力，能够在地震事件中不毁坏，或者能够在较短的时间内恢复。关于房屋建筑抗震，各国都有相关的抗震规范，但除核电站和高坝外，这些规范对与企业BC有关的设施和仪器设备的抗震设计仍然没有要求。同时，仪器设备和建筑附属设施的抗震多数没有相应法规和标准要求。美国联邦紧急事务管理局2012年提出了减轻非结构地震破坏风险实用指南（FEMA E-74），弥补了有关方面的法规缺失。

第二要素：确保企业核心信息与资料、硬件和软件在地震中不被毁坏，或在地震之后可以得到迅速恢复。早在20世纪70年代英美等国就推动实施IT“灾后恢复计划”（Disaster Recovery Plan，简称DRP）。

第三要素：确保地震灾害中企业的管理能力不会因地震受到严重的削弱。这要求企业管理层应具备足够的应对能力和自我保护能力，在地震中不应遭受严重伤亡。

第四要素：资金和融资能力及运作能力不遭受严重破坏。

第五要素：确保由外部提供的支撑企业运转的生命线系统，包括供水、供电、供气和信息系统，在地震事件中不遭受破坏或能快速恢复。必要时必须考虑系统的冗余性。

第六要素：考虑企业主要供货方在地震事件中的安全性和货物的可达性，涉及供货方地点地震风险评估和风险分散管理。

第七要素：考虑企业外委加工在地震事件中的安全性，分析方法与供货方因素相同。

第八要素：产品物流因素。要考虑地震事件后企业产品的物流渠道是否能够畅通。

其中前4项要素为核心要素，企业可以通过自身努力来提升抗灾能力。应该指出，企业BC除企业内部因素外，还涉及全社会的防震减灾能力和灾后恢复能力。

目前，“业务连续性计划（Business Continuity Plan，简称BCP）”是国际先进的企业防灾理念和实施的主要代表，而英国和美国又是世界上BCP发展较早、最为先进的国家。2012年美国针对重大自然灾害、网络袭击、恐怖袭击和大规模流行病实施国家准备计划，以保护公众安全和社会弹性为目标，事前采取有针对性的措施以防控重大风险，内容包括预防、保护、减灾、应急、恢复五大部分。该计划由美国国土安全部全权负责实施。该计划目前仍在实施，企业防灾、应急是该计划的重要内容，其核心部分是BCP。事实上，早在2004年6月，FEMA作为业务连续管理的实施主体，就已经颁布了联邦准备规章《Federal Preparedness Circular（FPC65）》，要求总统以及各政府机构迅速制订业务连续（Continuity of Operations；COOP）和灾难恢复（DR）计划;明确规定各部门行政长官具有“制订、测试以及演练本部门业务连续计划”的责任义务。考虑到美国的企业主体是私营的。国家准备计划通过PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）机制推动企业制订业务连续计划，为企业制订相关计划提供技术支持和政策保障。FEMA要求每个企业都要制定BCP。业务连续性计划（BCP）与传统灾难恢复计划（DRP）的主要区别在于前者强调的是关键业务可以经受各种灾害事件的影响，强调关键业务不能中断。美国尽管开展了大量的工作，但相关领域仍然存在大量的问题（图4)。美国2016年度国家准备计划实施评估报告中指出，“供应链的完整性和安全性仍然是亟待改进领域”。企业BC是保障供应链的完整性和安全性的关键。为了提升企业人员应对地震灾害的能力，由科技界发起的在美国加利福尼亚州开展的大型公众地震演练“Shake Out”也在逐步增加相关的演练内容。每年都有大量的人员参与演练。

图4　在哈维飓风中受重创的美国炼油厂

图5　日本国土强韧化地域规划（截至2018年2月）

日本目前正大力推进实施国土强韧化计划。2013年日本制定了国土强韧化基本法（2013），2014年日本政府制订国土强韧化规划、国土强韧化行动方案，并建立了国土强韧化推进机构。该计划针对大规模自然灾害，对国家进行“体检式”的脆弱性评估，针对亟待解决的问题，采取预先的防灾减灾措施，以求达到国土强韧化四个基本目标：确保人们的生命安全；尽可能避免大灾时行政、社会和经济功能破坏；最大程度保护公众和公共财产安全；灾后能够快速恢复和重建。该计划明确提出通过实施国土强韧化计划确保日本企业的国际竞争力。到2018年2月，日本47个都道府县中已经有45个完成了地方国土强韧化计划（图5）。国土强韧化计划的核心支撑之一是企业BCP。2013年内阁会议批准发布第三版业务连续性大纲。2014年内阁会议针对东京首都圈直下型地震和东南海9级大地震制订了业务连续性计划。政府起草了企业业务连续性管理大纲，指导企业编制业务连续性计划，强调救灾相关企业必须编制业务连续性计划。2014年70%大公司声称制订了或正在制订业务连续计划。日本BCP既包括企业BCP，也包括事业单位BCP。为推进企业BCP，内阁各相关部门和地方政府中小企业管理局组织了一系列宣讲活动，通过大学和科研机构为大企业培训BCP制订的专业人员，为中小企业制订BCP。

2014年欧盟启动地平线计划，主体包括基础科研、技术研发和社会冲击等有关方面科研规划。其中在应对社会冲击和影响部分，明确提出在重大灾害影响下基本公共服务功能不中断，实质上是要求重大灾害影响下企业保持连续性。业务连续管理（Business Continuity Managment，简称BCM）是英国危机管理工作的一个重要方面，在《国内紧急事务状态法2004》中明确规定开展业务连续管理是一类处置者的法定职责，同时鼓励二类处置者和大型工业企业开展此项工作。2003年4月，英国标准协会（BSI）以英国业务连续协会（BCI）编制的《业务连续管理:最佳实践指针》为蓝本，颁布了《业务连续管理指导方针》，为企业构建业务连续管理体制提供了重要参考。2006年11月，BSI推出了有关BCM的国际标准BS25999。BS25999分为两部分，BS25999-1是参考手册，说明业务连续管理的要点，而BS25999-2是说明业务连续管理第三认证的要求。2011年，英国大型企业实施BCM的比例为71%，中型企业为58%，小型企业为54%。其中，小型企业呈现出更快的发展势头，与2010年相比增加了25个百分点，中型企业增加了9个百分点，而大型企业只增加了6个百分点。

欧盟和英国体系的BCM和美国、日本的BCP在本质上是一致的，与一般意义上的企业防灾应急准备计划具有显著的区别。后者以地震灾害事件发生的紧急应对为中心，而BCP是以灾前对策和灾后恢复为中心；前者以减少损失为目标，而BCP是以企业存续和减轻对企业竞争力的影响为目标；前者是企业独自制订的，BCP是企业及相关企业联合制订的，甚至是通过PPP机制制订的。

现代社会中，企业是社会经济发展的核心，对公众的生活、工作和生命财产安全至关重要。企业地震灾害预防与应急准备的重要性怎么强调都不过分。国际上的相关进展应该引起足够的重视。

关于加强我国企业地震灾害预防与应急准备的建议

改革开发以来，我国逐步建立了现代化的企业体系，形成了社会经济发展的核心力量。随着新型城镇化和城市群的建设，国家经济社会发展逐渐形成了“高度聚集和高度流动”的形态。人口、财富和生产力越来越向一些城市群地区聚集，如京津冀环渤海地区、长江三角洲地区、海峡西岸地区、珠江三角洲地区、太原晋中地区、呼包鄂地区、银川沿黄地区、滇中地区和关中地区等。这些地区同时也是历史上发生过大地震的区域，具备发生大地震的构造条件。根据历史地震资料，华北地区遭遇7级以上大地震的平均间隔时间只有55年，而华北地区却聚集了几亿人口。另外，这些人口高度密集区域高度依赖人员、信息、物资、能源、电力、水源等长途传输体系。这些传输体系多数都反复穿越大型断裂带。这个“高度聚集和高度流动”的体系的核心是数十万大大小小的企业。一旦这个体系遭受大的地震袭击，其后果是灾难性、颠覆性的，对国家战略目标的实现构成了巨大的威胁。

自1976年唐山地震以来，中国人口稠密和经济发达的东部地区已经41年没有发生6.5级以上的地震，其间国内发生的十几次7级以上大地震多数发生在西部人口稀少且经济欠发达地区，绝大多数地震发生在青藏高原无人区。这种情形对中国改革开放和经济建设十分有利，客观上为我们提供了一个安全的发展环境，但同时也麻痹了人们的地震防范意识，使人们对东部地区存在强震威胁失去了警觉，忽视了中国东部地区存在大地震威胁的客观事实，甚至许多人认为东部地区不会发生大地震，对东部地区大地震预防与应急准备工作越来越不重视。唐山地震后形成的企业防震减灾工作体系、人员机构几乎消亡殆尽，地震应急准备工作也越来越流于形式，甚至一些重大基础设施、可能产生严重次生灾害的建设工程抗震设防基础工作也受到冲击，我国社会经济可持续发展面临着巨大的地震风险。

事实上，对中国东部地区大地震风险的忽视，本身就是国家社会经济发展面临的重大风险。我国对企业BC虽有研究，但针对重大地震灾害的BCP却很少，即使有也多关注救灾。重建企业地震灾害预防与应急准备体制、机制、工作体系和法律法规标准体系，防控企业重大地震风险已经成为当务之急。建议有关方面对此问题给予高度的重视，全面落实党中央、国务院关于防灾减灾工作的新方针、新举措，借鉴国际实践经验，结合我国国情，尽快推动实施企业地震灾害BCP的制订与实施。将企业地震应急备灾和BCP实施纳入国务院抗震救灾指挥部日常检查内容。建议有关部门尽快采取行动，从大型国企开始，全面推进企业防震减灾工作。贯彻中央关于防灾减灾新理念、新要求，发挥我国政治制度优越性，全面开展企业BCP实施工作，推动大型国有企业地震灾害预防和应急备灾工作，确保我国社会经济安全可持续发展。当务之急是制定相关法律法规和技术标准，加强试点，形成示范，在取得一定经验的基础上，推广到所有国有企业和其他企业。同时，也应明确各方责任，形成治理格局，形成长效机制。

地震部门的作用

地震部门是各级政府防震减灾、防控地震风险工作的主管部门，应推动各级政府部门开展企业地震灾害预防和应急准备工作，特别是推动企业制订BCP，包括建立工作体制机制，制定法律法规，制定公共政策，制定技术标准，将相关工作纳入政府社会经济发展规划、纳入财政预算和纳入目标责任考核；同时推动BCP研究和国际交流，为中小企业提供制订BCP服务，为大型企业培训专门技术人员。

地震部门应该为企业地震灾害预防和应急准备、制订BCP提供信息支持，包括地震危险性预测信息、地震灾害风险信息、地震灾害情景信息、地震预警信息和地震灾情信息等五类信息。这些信息对企业地震灾害预防和应急准备工作和BCP制订的科学性、针对性和有效性至关重要。考虑到企业地震灾害后与业务连续有关的八大要素，实际工作中不仅要提供企业所在地的相关信息，甚至要提供区域、全国乃至全球的相关信息。因此，建立基于GIS的信息公共服务系统也是非常必要的。