第一个尝试土地实转、资金空转的模式

吴雪

由1990年初的350平方公里，到1993年的522平方公里，再到2009年浦东南汇两区合并之后的1210平方公里，浦东新区面积不断扩大，但惜土如金一直是新区开发坚持的理念。

在业内人士看来，浦东新区开发开放的28年，见证了中国土地市场的大革新。1993年，浦东在全国率先尝试“土地实转、資金空转”的创新开发模式，一举激活这片沉睡的土地。浦东开发办公室原主任夏克强回忆：“开发初期放开手脚，招商引资，8年间，开发公司获得120亿土地转让收入，吸引中外资房地产公司800多家。”

以陆家嘴为例，有88幢税收“亿元楼”，其中近10幢楼宇一年税收超10亿元。浦东第一个创造了省部集中建设楼宇的楼宇开发模式：第一幢中央部委办大楼是由中国电力公司建造的中电大厦，第一幢竣工的外省市开发的楼宇是安徽省建造的裕安大厦，第一家取得批租土地的外省市企业是上海安徽裕安实业总公司。据规划显示，陆家嘴核心区在2019年后将不会有新的写字楼供应，目前陆家嘴滨江金融城是板块内为数不多的新增供应项目。

“在整个浦东开发前期，土地管理思路是线性的，即政府只专注于对用地空间的创造。”浦东新区规土局负责人告诉《新民周刊》。28年过去了，高强度开发使浦东建设用地捉襟见肘，离用地“天花板”只剩25平方公里，难以满足每年约10平方公里的用地需求。尤其在2003年后全国性地价飙升，大大增加了浦东商务开发成本及房屋居住成本。数据显示，自2006年至2015年，浦东新区成交均价自11183元/平方米涨至46827元/平方米，9年时间涨幅达300%。土地让浦东财富迅速增长，增长也因为土地变得更加艰难。

为此，浦东新区政府尝试破冰，开启自我角色转换。一个标志性事件是，2010年世博会结束后，相应场馆被明确要求打造“低密度商办用房”，并借“绿谷”建设打造了上海步行通道的范本。新区打破传统土地模式，放弃了对用地空间的简单打造，转而培育优良的用地环境。记者从浦东规土局了解到，目前土地开发的抓手有两个，一个做减法，一个做加法。“从2014年下半年开始，我们主动探索低效建设土地减量化进程，探索工业、商业、办公等存量用地的转型，截至2017年6月底，已完成减量立项面积约1000公顷，其中“198”区域约860公顷。居全国第一”。浦东新区规划与土地管理局相关负责人告诉记者，这个减法的实施，整个减量化面积达1.4平方公里，比五个世纪公园还要大。

对于做加法的解释是，上海转型空间正在从“依靠新的土地资源供应”，到在原有产业集群地提升容积率、改变用地性质及提高低碳人文城市化转变。张江高科技园区纳贤路800号的众创园C-9-5地块，作为存量工业用地开典型，已从原先的工业用地，调整为科研用地。如今C-9-5地块已华丽变身为一家具有国际影响力的众创孵化平台，成为张江创新创业的新地标。

记者从浦东规土局了解到，近5年，浦东新区继续加大转变土地管理，鼓励利好产业转型的土地管理制度落地。工业用地实施全生命周期管理，探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度。业内人士认为，此类政策的出台，反映了浦东土地管理已从过去的总量管理转变为结构管理。

浦东尝试集约利用土地，严格管理土地，目的是为未来发展留足空间。经过28年的蜕变，土地改革在浦东新区的各类改革创新中，必将再次扮演先行者的角色。