论我国立法过程中专家参与机制的规范化建构

2018-04-12王怡

东南大学学报(哲学社会科学版) 2018年3期

王怡

(中山大学法学院，广东广州 510275)

在现代法治社会里,立法的本质是一个利益表达、利益博弈、利益协商的政治过程,但在中国现行立法体制下,多方利益主体的参与并不明显,特别是在地方立法活动中,法规的起草基本由政府部门包揽,所立之法在不同程度上打着权力部门化、部门利益化、利益法治化的烙印,在权责脱节、角色错位、利益失衡的官僚风气下,立法腐败难以避免地悄然滋生。近年来,立法主体意识到上述问题的存在,改革的意愿也逐渐增强。在地方,立法机构尝试邀请专家学者参与立法起草,以拓宽法规草案的产生渠道。特别是在经济发达省市,专家参与立法逐步形成风气、形成规模[1]。然而,到目前为止,无论是国家层面还是地方层面,都尚未对专家参与立法的途径和程序做出明确规定。立法专家能否参与以及如何参与具体的立法活动,仍然要受权力部门主观意愿的影响。实践当中,专家参与机制的运行多流于形式,不能发挥应有作用,动摇着人们对于改革的信心,降低了大众对于专家的信任。

我国立法过程中利益博弈的非均衡性赋予专家参与立法以重要意义。大力推行立法过程中的专家参与机制是践行科学立法和民主立法的必要之举,也是我国探索和推进立法机制改革的大势所趋,尽管运行过程中的弊病难掩,却不足以否定其存在的必要和可行。任何改革举措都难以稳固于朝夕,必经一段时期的反复实践和探索。当下,唯有积极面对专家参与立法的理论问题和实践困境,理清专家参与立法的内涵与定位、方式与程度、效果与影响,进而探讨总结出专家参与机制的规范化路径,才能确保这一机制应有效果的最大限度发挥,确保对立法事业的推动起到实质性的积极作用。

一、立法过程的非均衡现象与专家参与的必要

立法者的天然职责常被认为是在公共利益和私人利益之间进行调和,通过“避苦求乐”来增进社会幸福[2]106。然而,立法需求背后的利益多样化却为这一过程制造着诸多障碍。作为立法者,其平衡利益的方式不同于司法或行政手段的“一刀切”，也不是凭借经验主义直接取舍,更多时候,需要经过深度观察,全面了解各类社会主体的利益关系,从而平衡利益诉求,谋求制度共识[3]。由于历史和体制的原因,中国的立法过程带有明显的行政主导性,政府衍生型利益集团在立法活动中占据强势地位,社会自生型利益集团的利益诉求难以表达。有学者将这一现象称为立法参与的非均衡化,具体表现为:一是政府部门通过在立法提案、立法起草和立法参与等法定环节的话语垄断,使其部门利益在制度中加以固化。二是政府衍生型利益集团利用体制内的资源进行由外而内的利益表达,如通过人大代表和政协委员表达利益诉求,主动向决策层或有关领导人陈议,通过相关部门施加影响,引导和利用社会舆论等。以上海市为例,“1997—2003年,上海市人大及其常委会制定的40件地方性法规中,政府主管部门起草了34件,占85%”[4]。尽管地方立法机关偶尔也会以听证会、座谈会等形式引入公众参与,但这并不足以撼动政府部门在地方立法中的支配地位[5]。甚至可以极端认为,地方立法已沦为政府机构部门保护,将部门特权合法化的工具[6]。其主要方式为:在选题立项时,政府部门认为有利可图的选题能够得到快速立项,甚至重复立项,被政府部门视为无利可图的项目则遭到搁置和拖延[6];由于政府部门垄断法规起草权,现有的草案公布程序又欠缺实效性,法规草案中利益失衡的现象十分明显,握有起草权的政府部门时常肆意扩大自身权力,回避应尽职责[7];法规立项和起草过程中的部门本位容易导致所立之法同上位法相抵触,或者法规之间相互冲突,这不仅使得执法者的无所适从,也间接为其权力滥用提供着借口。

上述形势的客观存在为我国专家参与立法提供了生发土壤和发育契机。专家拥有的专业知识能为立法活动提供技术支持,专家对于立法提案必要性的论证有助于立法机关识别立法活动中的重点、解决立法过程中的难点;其对于立法草案的可行性论证有利于法律出台后得到较好实施;其对于草案文本字斟句酌的推敲能够确保法律表意清晰、逻辑顺畅、效力鲜明。此外,专家参与立法的积极作用还体现在如下几个方面:

其一,克服立法提案和起草过程中的部门本位。立法专家能够通过立法调研、立法前评估等方式对具体事项的立法必要性、可行性和迫切性进行分析,辅助立法机关进行合理的立法规划,同时也能够为立法机关提供较为全面和系统的立法草案——实践当中,专家立法建议稿往往是立法机关确定某一个方面和领域的法律制度最直接和有效的参考依据。参与立法过程的专家大多来自高等院校、科研机构或律师事务所,通常具备立法机关、政府部门不具备的立法理论知识和实践经验,因而能够在研究制定法律法规时准确把握时代脉搏和政策走向,洞悉现实的制度需求和未来预期,对立法宗旨、立法目的、立法价值、基本原则、核心问题等综合性问题进行宏观把握,对立法结构、条文结构、语言表达等细节问题进行微观统筹,以此确保所立之法的科学化和规范化[8]。

其二,提高立法工作效率,增进立法科学性。立法工作本身带有很强的技术性,缺少专业的立法知识和技术投入,往往难以得到高质量的制度产出。经济高速发展并频繁引发社会变革的时代背景,不仅对制度产品提出了质量上的高标准,也对制度产品的产出效率提出了严要求。当下我国立法机关中的专业人员,无论从数量还是技术水平上都难以满足实践需求。此时,专家在立法过程中的参与,就成为化解制度需求日益增长同制度供给难以满足之矛盾的关键力量[9]。

其三,为利益集团参与立法博弈提供制度框架,为民主立法的稳步推进提供实践场所。当下民主立法的呼声日益高涨,而《立法法》所规定的座谈会、听证会、论证会等多种参与机制同大众所期待的民主参与仍有距离[10]。各类立法听证会的报道时有常见,但听证程序的进行并非常规,进入该程序的法案也是有选择的。面对政府和立法机关的公信力普遍不高的现实,公众往往对“中立”的专家寄予厚望。专家作为“公众”中具备专业文化知识和立法实践经验的特殊主体,不仅能够准确表达公众的利益需求和现实愿望,而且能够通过专业语言将利益诉求转化为权利话语,将权利话语融入制度文本。立法过程中专家意见具有双重代表性[11]——既具有某个领域、行业的专业知识,又是该领域、行业的利益代表,使得专家参与立法既带有科学立法的特征,也具备民主立法属性[12]。

二、当前专家参与立法的基本形式及其不足

(一)专家参与立法的基本形式

根据专家参与立法活动时身份角色或组织形式的不同,可将我国立法实践中存在的专家参与总结为如下几种:一是专家担任立法顾问,二是立法助理,三是专家成立咨询团队、立法研究机构。

立法顾问是指具备深厚专业知识或丰富实践经验,为立法活动提供专业咨询的人[13]。担任立法顾问是我国专家参与立法活动最早的模式。1984年,鉴于法制建设任务繁重,北京市第八届人大常委会决定聘请十名专家担任民主与法制建设方面的顾问,在地方上首创了制度性专家参与形式[14]。这一方式一直延续至今。此外,90年代始,济南、重庆、杭州等地人大常委会也纷纷成立了立法咨询委员会、立法顾问等形式的咨询团队,协助人大完成立法工作[15]。

在代议制民主的基础上,西方国家很早就开始为议员设立辅助人员,协助立法机关进行工作。美国国会的立法助理制度设立于18世纪20年代,历史悠久,实践丰富,并且受着严格的法律程序约束。经过20世纪中期的国会重组,国会委员会与小组委员会的权力得到强化,立法工作人员不仅获得合法身份,地位也得到显著提高[16]*1946年“国会重组法案”(Legislative Reorganization Act of 1946) 规定，除立法助理外，每名参议员可以由国会出资为其聘请行政助理，此外，立法顾问办公室工作人员均为永业制(permanent career staff)，且独立于政治运作之外。。美国的行政立法也同样采用助理制度,其行政立法可谓是当然的专家立法:无论是各政府部门内的技术专家,还是行政方面的管理人员,都在行政立法中起着支配性作用[17]180。同西方国家相比,我国的立法助理制度起步较晚。2002年1月,深圳市人大常委会与19名法律专业人士签订协议,成立了我国首批兼职法律助理团队,为19名兼职常委提供一对一法律服务。深圳之后,重庆市人大常委会也尝试推行了立法助理制度,其设立的立法助理属于兼职,工作的性质同立法顾问相比差别不大,只是更加贴近于人大内部,独立性弱于立法顾问。在工作内容上,立法助理更多从事的是资料搜集、整理工作,属于立法机关的辅助人员。由于该制度带有公益服务的性质,因而只享受津贴,无薪酬待遇[18]。

同立法顾问或立法助理相比,专家开办立法研究机构的组织形式相对较为完备,职能也更具连贯性、长期性,参与程度也更深。专门的立法研究机构主要从事立法理论研究,受立法机关委托承担难度较大的立法项目,对起草的法规草案予以论证同时也可亲自起草法规草案。立法研究机构同地方人大常有稳定的长期合作,有些甚至附属于人大机关,受人大常委会领导。我国现在的大型立法研究机构数量很多,不胜枚举。例如,北京大学立法学研究中心是北京大学立法学教学和科研的主要承担者,自成立以来一直广泛参与着国内法制建设和立法实践活动,也参与国家法律和地方性法规的起草和建议咨询。2003年10月成立的上海市立法研究所,现为市人大常委会办公厅下属全额拨款的事业单位。研究所具体开展的业务事项包括地方立法的应用性研究、为常委会组成人员编辑法制参阅资料、组织或承办与地方立法相关的具有一定规模的研讨会等工作,此外还借鉴并整合理论界与实务界的力量,为市人大常委会立法工作提供智力支持[19]。2013年5月,广东省人大常委会与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学等五所高校合作共建了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地。此外,这五所学校还组建了广东省地方立法高校联盟,建立协同、合作、共享的机制,服务于广东省地方立法工作[20]。

(二)专家参与立法的实践问题

上述专家参与立法的三种形式各有其特点,相比之下,立法顾问与立法助理属于松散型的参与方式,专门的立法研究机构则属于“紧密型”参与方式[21]。立法顾问一般是立法机关在立法特定环节遇到疑难问题时才会参与到立法过程中去,这种随机性和灵活性有利于确保其个人意见不受政府行政人员意志的左右。我国的立法助理,尽管同西方议员助理相似,但实质仍有区别。我国立法助理从事的是兼职性工作,其身份的独立性和中立性不及立法顾问和立法研究机构。专门的立法研究机构适于承担一些较为复杂的立法项目,但在经费上往往受到立法机关的制约,对于维护其中立性和独立性而言显然不利。统观我国专家参与立法的基本格局,存在的问题主要体现在如下方面:

1.专家参与立法缺乏常规化途径和追责机制

我国当前缺乏专家参与立法活动的基本的、统一的制度规范。现行《立法法》对法案审议阶段的专家参与立法做出了法律规定,但在立法准备阶段和立法后阶段,仍然存在制度空白。此外,法律对于立法完善环节专家的参与方式和力度也欠缺明确性规范。尽管《立法法》第99条的存在意味着专家可以书面形式提出对与宪法或法律相抵触的行政法规、地方性法规等法规的审查建议,但并未给予任何制度性保障(参见《立法法》第99条)。对于法的修改、补充、废止和法的清理环节是否需要专家参与,更是缺少相关制度支撑。地方上虽然也制定有规范立法活动的地方性法规,但不同地方对于专家参与立法的规定并不统一。以专家参与法案审议阶段为例,有的地方的制度文本使用了“应当”这样的强制性规定*例如在《北京市制定地方性法规条例》第22条规定“列入常务委员会会议议程的法规案,有关工作机构应当将法规草案印发有关机关、组织和专家征求意见”,对专家参与法案审议阶段就采用了“应当”一词。,有的则规定“可以向专家征求意见”*《海南省制定与批准地方性法规条例》第34条规定:“统一审议机构审议地方性法规时,应当召开全体会议审议,可以邀请省人大有关专门委员会、省人大常委会有关工作机构的成员或者有关专家学者列席会议发表意见。”这里就使用了“可以”的表述。。“应当”同“可以”仅仅是一词之差,但这种差异极有可能导致各地专家参与程度的不同,进而导致地方立法质量的参差不齐。

由于欠缺必要的制度规范,三种专家参与模式往往难以区分,各类专家在立法活动中所负责任也不明确[22]。无论是立法顾问、立法助理还是专门的立法研究机构,在立法活动中都负有协助立法机关进行立法调研、收集整理资料、提供立法建议和专业立法咨询服务的职责,但这并不意味着三种模式可以不加区别。从其所承担的职责角度看,立法顾问偏向于提供立法建议和专业的立法咨询服务;立法助理主攻立法资料的收集和整理,偶尔也参与立法调研；专门的立法研究机构不仅服务于具体的立法难题和重点的解决,也投入大量精力在立法基础科研方面,工作量较大。清晰界分职责的目的是明确责任分配方式和责任后果。只有通过制度将三种专家参与立法模式的职责侧重方面区分开来,才能在立法产品出现质量问题时有效追究参与专家的责任,以督促专家认真履行职责,保证制度文本的产出质量。

2.缺乏对专家参与积极性的保障措施

实践当中,有关专家参与立法的制度规范不仅存在追责机制缺位的现象,有利于保证和提高专家参与积极性的保障措施也是普遍缺乏的。尽管专家大多是将参与正式的立法活动视作对自己专业水平的最佳肯定,但这并不意味所有参与立法活动的专家都能对所承担的项目持续倾注热情。专家同其他类型的社会工作者一样,也需要一定的物质回报维持其个体及家人的日常生活,专家所拥有的专业知识作为一种特殊生产力,也需要通过利用物质回报加以更新和实现生产力再生。除充足的物质待遇外,维持专家参与立法活动的兴趣和热情,也需要给予他们一定的精神奖励。物质奖励能够满足人的生理需要的奖励,精神奖励能够满足人们的心理需要,激发人的荣誉感、进取心、责任感和事业心[23]。在立法活动中,给予立法专家以精神奖励可以采取多种方式,例如对出色完成立法任务的立法专家或者解决了高难度立法问题的立法专家予以表彰,授予一定的资质头衔等等。

此外,立法机关对专家工作的配合程度和对专家科研成果的态度也会影响专家参与立法活动的实际效果。立法机关对专家工作过程的配合程度具体体现为立法专家需要立法机关提供相关数据、资料时,立法机关能否及时、全面、真实地予以提供；当立法专家需要立法机关通过召开座谈会、论证会等形式听取公众意见时,立法机关能否积极响应。立法机关对立法专家工作成果的态度具体体现为立法机关对专家提出的立法建议或者解决问题的方案的采纳程度,实际上,对于立法专家提出的意见或建议,立法机关可以加以斟酌,未必需要全盘接收,但假如立法机关认为立法专家的某些意见或提议不妥,不适宜采纳,其应当同专家进行充分的协商,在协商讨论的基础上做出采纳与否的决定,而不宜武断拒绝。立法机关在未进行任何说明理由的情况下否决专家意见,将极大削弱专家参与立法活动的热情和积极性。

3.缺乏专家参与立法过程的民主监督

长期以来,有关专家参与立法正当性的质疑集中体现为对专家话语权垄断的担忧[24]。任何形式的话语权垄断都有可能形成立法不公和立法腐败,为此,对专家参与立法过程进行监督显得尤为必要。

一方面,随着社会发展的多元化和复杂化,立法机关凭其自身力量在短时间内产出高质量的制度产品,为此不得不依赖于专家协同,专家独揽话语权的危机和担忧由此而生。因为专家作为社会群体中的一员,其经验、认识、判断和期望难免都要打上其所处阶层的烙印——专家在立法活动中的话语权垄断,实质上等同于专家所代表的阶层利益在立法角逐中占据优势地位,其他公众则由于丧失代言人,或代言人影响薄弱,而无法表达和争取自身利益[24]。

另一方面,尽管地位相对超然中立的专家可以在一定程度上对立法过程中的部门利益形成抗衡,但由于专家参与立法往往需要立法机关的邀请或聘请,在众多立法专家当中,究竟选择哪位或哪几位参与,完全是由立法机关决定的，利益驱使下,难免会有个别专家向特定部门利益倾斜或妥协,并凭此固化其地位,在同政府部门的长久合作中,形成某种思维定式和工作惯性。部门利益的束缚和渗透在潜移默化中根深蒂固。

三、专家参与立法的规范化路径

(一)制定专家参与立法的基本制度

只有实践经验,没有制度保障的工作机制难长久遵循理想轨道而不发生偏离。因此,对于已经实践检验的可靠做法,应当及时通过制度加以固化,实现专家参与立法活动在操作程序和责任追究等方面的规范化。

由于《立法法》中对专家参与立法的各个环节均未做强制性规定,为地方立法因地制宜设计专家参与方案留下了广阔空间。地方性法规可以根据本地情况,制定符合本地需求的专家咨询或专家服务规程,对立法准备阶段、法案到法的阶段和立法的完善阶段是否需要专家的参与以及专家如何参与进行细致、明确的规定。实际上,从科学立法的角度看,制度从无到有再到实施、修改、废止的整个过程中,没有哪一个环节能够脱离专业理论的指导,立法专家的参与应当贯穿始终[25]。此前《立法法》对于立法完善阶段,即法律绩效评估阶段缺乏应有关注,对于这一阶段的专家参与更是从无涉及。对于地方开展立法工作而言,考评立法绩效不仅必要而且可行。因此,地方在制定专门的专家参与制度规范时可以考虑对立法完善、立法后评估或法律绩效考评环节有所涉及甚至侧重,将专家提出的评估意见作为立法机关修改、补充和废止法规、规章时应当参考的依据[26]。

(二)区分专家参与立法的不同模式

在我国立法实践中,三种专家参与模式的区分度并不明显,界别的模糊不清易导致专家选任的任意性、专家参与过程的无序性和权利义务的界定不明。立法专家参与机制的完善和改革,应将三种专家参与模式的界定和区分作为一项基本内容。由于不同地方的立法活动对专家参与的需求程度不同,不同地方内专家资源的分布情况也存在差异,在专家参与模式的选择上不可能也没有必要整齐划一。地方的立法机关应对当地专家人才储备情况有全面、客观的把握,在此基础上,根据不同参与模式在性质、特点、功能上的差异,有针对性地在一种或几种参与模式中投入力量。

首先,立法顾问模式是当前我国各地立法实践中广泛采用的专家参与立法的模式,已经积累了大量实践经验,可以作为最主要的方式继续推广。立法顾问参与立法活动的形式灵活松散,不适宜接受工作量较大的或者经常性的任务,而是立法机关认为需要专家参与立法活动时随时邀请其参与,这种灵活性和随机性决定了相关人员更主要是从事教学、科研的专家、教授、学者等[13]。

其次,我国各级人大代表多为兼职,每年能够从事立法工作的时间和精力极为有限,一个专业化程度不高的代表要想对一部法案的实际情况进行深入了解,并在人大会议上提出具有说服力的修改意见,至少需要花费近半年的业余时间,更不说待审议的法案数量逐年增长,远超人大代表的工作负荷[27]。在这种情况下,各级立法机关自上而下建立普遍化的、规范化的立法助理制度也是较为必要和可行的。立法助理的日常工作内容主要是应立法机关的要求收集、整理相关立法资料,为其提供同立法工作相关的专业咨询,组织或协助组织立法听证,起草修改发言稿等日常事务[28]。就其工作内容和工作性质来看,完全可以吸收法学研究生以实习生、志愿者的身份加入,这对于立法机关和法学专业学生而言,是一个双赢之举。

至于专门的立法研究中心,其组织形式往往比较紧密,人员组织形成相对固定,对从事长期性的理论研究工作、深入各类立法活动或立法项目进行系统地调研、总结立法案例的成功经验或失败教训更为适宜。在专门立法研究机构中任职的人员应当尽可能专职化,以保证他们有充分的时间和精力投入工作,保证时间跨度较长的工作的连贯性。

在选择确定了专家参与模式后,地方应当有针对性地制定专家参与的具体规程。以立法顾问模式为例,广西壮族自治区人大常委会出台了《广西壮族自治区人大常委会立法专家顾问工作规定》(以下简称为《规定》)对立法专家顾问库建设和立法专家顾问选聘、咨询事项和咨询程序、咨询保障等予以明确,规定立法专家顾问咨询意见归入工作档案[29]。在该项《规定》当中有许多制度亮点,值得其他省市立法借鉴和仿效,例如《规定》明确了立法专家顾问的组成和职责范围。根据《规定》,立法专家顾问承担11个方面的咨询任务,即自治区人大常委会组成人员、自治区人大各专门委员会、常委会各工作委员会可就下列十一个方面的事项向有关立法专家顾问提出咨询:(1)本自治区五年立法规划、年度立法工作计划编制和立法项目立项;(2)本自治区地方性法规草案的起草、审议;(3)本自治区地方性法规解释;(4)本自治区法规清理、立法评估;(5)较大的市法规审查;(6)规范性文件备案审查;(7)全国人大常委会征求本自治区意见的立法规划草案、立法计划草案;(8)全国人大常委会征求本自治区意见的法律草案;(9)自治区人大常委会执法检查、听取和审议“一府两院”专项工作报告等监督工作;(10)代表议案、建议办理;(11)其他需要咨询的与自治区人大常委会行使职权有关的法律问题。《规定》还要求自治区人大各专门委员会、常委会各工作委员会应当认真整理和研究立法专家顾问提出的咨询意见,作为工作的重要参考。对重大问题的咨询、立法专家顾问提出的重要意见及其处理情况,自治区人大各专门委员会、常委会各工作委员会应当向自治区人大常委会主任会议报告。立法专家顾问咨询意见应当归入工作档案。对立法专家顾问在单独拜访、约谈咨询时提出的意见,应当适时反馈采纳情况。立法专家顾问在立法论证、立法听证、立法评估等座谈会中提出的咨询意见,主办会议的自治区人大各专门委员会、常委会各工作委员会应当以《情况反映》等方式报送自治区人大常委会组成人员、自治区人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会,并同时向参会的以及相关的立法专家顾问反馈[27]。

(三)强化专家参与立法的保障措施

就物质保障而言,最直接的形式就是科研经费的提供,此外,也可以向专家定期支付一定的报酬和补贴。这里需要明确的是,报酬、补贴同科研经费是两种性质不同的物质保障,前者带有激励和回报的性质,意味着在参与立法的过程中专家的智力投入并非纯粹的为社会奉献,而是需要支付一定对价的成本,只有这样,才能体现对专家专业知识的尊重;后者的主要功能是保障专家在研究相关问题的过程中能够有充足的资金支持其开展调研、访谈、座谈等活动,免除专家在科研投入方面的后顾之忧。除物质保障外,精神奖励也是保障专家参与立法工作的热情和积极性不可或缺的手段,如果说物质保障意味着对专业智力投入的认可,精神奖励就意味着对专家工作成果和专业水平的肯定[30]。对于长期参与立法活动并提供了大量高质量立法建议,帮助立法机关有效地解决疑难问题的专家,立法机关可以考虑设置专门的奖项或授予荣誉称号对其进行表彰,并将表彰信息通过各种渠道向社会公布,从而使得专家能够在其后的立法参与中更加自信地展现自己的能力,投入更高的热情,进而推动地区的立法事业取得更多成绩。

(四)探索专家遴选的市场化途径

当前立法实践中,专家参与已是普遍现象,但如果没有科学的机制设计,部门利益垄断的现象即便能够得到短效抑制也将不可避免的再度抬头[31]。许多地方立法机关已经意识到了这一问题,尝试推出了大量创新举措,例如,在专家参与人的选择上,引进市场机制,采取招标形式遴选专家参与,便是近年来创新举措中较受关注的一种。

2008年,山西太原市人大网站及当地媒体上发布了一则招标公告,内容是向社会发起招标起草《太原市文化产业促进条例(草案建议稿)》。公告发布后,有七八家投标单位报名参加。这一举措被太原市人大定位为立法方式的创新和探索,推出之后,引发了社会各界的反响和热议。立法招标较传统的草案起草方式而言,具备三大优势：其一是有利于提升法规内容的科学性。如果按传统模式,仅仅由立法机关自身或者指定部门、学术机构来起草,难免视野狭窄,若采取招标的方式,则能有效拓宽立法思路。其二,招标的形式有利于避免“部门利益”对立法人员的绑架。实践当中,人大立法往往交由相关的政府部门进行,难以避免起草者对本部门利益的倾斜*需要说明的是,太原人大也没有完全在法规起草中排斥相关政府部门,而是由两个中立的第三方起草各一份,政府部门也起草一份,最后将这三份合而为一,有利于各方利益的平衡。。其三,采取立法招标的方式进行法规草案的起草,能够进一步体现立法民主的原则,是对《立法法》规定要“保障公民多途径参与立法活动”的践行。

对于这一创新形式,不少专家学者提出了质疑,认为立法招标是当地人大的失职,因为地方性法律法规的草案起草工作,应当由立法机构自己来完成,此前地方人大委托相关部门起草法规草案已经是一种失职行为,如今通过“立法招标”将起草权公开转让,只不过是在用一个错误弥补另一个错误[32]。这样的反对意见看似合理,实则不然。人大握有立法权,并不天然地要求必须由人大内部的工作人员起草法律法规草案,因为立法最终的决定权还是要由人大来行使。抽象的权力归属的垄断,并不必然意味着立法活动参与人员的垄断和固定。如将法律看作制度产品[33],在制度产品生产部门垄断的基础之上推动生产人员的市场化,在尊重人大立法权的基础上,通过灵活的竞争机制选择法案起草人员,才是符合制度产品产出规律的科学法。长期以来,我国法律制度产品生产体制的最主要特点就是人员性垄断,即什么人有资格充当法案的起草者,很大程度上就由立法机关选任或指定,开放程度不高[34]。并且,这种人员性垄断隐蔽在权力归属垄断的面纱之后,使人们误将参与者的垄断视为权力归属垄断的必然结果。实际上,恰恰相反,立法参与者的垄断是长期以来中国立法欠缺民主性和科学性根本原因。正如赞同者所强调的,实行立法项目公示招标,能够有效拓宽立法渠道,不仅为公众提供了民主参与的渠道,也为不同类型的专家之间展开竞争提供了途径,有利于保障立法的民主性和科学性。

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