中国特色现代大学制度视阈下高校内部权力监督体系研究

左 伟

(吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130052)

党的十九大报告中明确提出要“健全党和国家监督体系”的目标，并指出要“加强对权力运行的制约和监督”。对于高校来说，健全和完善内部权力监督体系，是贯彻落实党的十九大精神的重要任务，也是高校加强廉政建设，实现自身长远、健康、协调发展的必然要求。我国高校是中国特色社会主义事业的重要组成部分，高校内部权力监督必须在中国特色现代大学制度视阈下来进行。

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(以下简称《组织工作条例》)中明确规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制”[1]5，这是新时代高校内部权力运行的基本制度和方式。“就大学的内部治理结构而言，其基本框架是党委领导、校长治校、教授治学、学术自由”[2]40。在此制度下，高校的内部权力主体包括：以党的委员会为领导核心的党委权力、以校长为首的行政权力、以学术委员会为主导的学术权力、以广大师生为主体的民主参与权力，其中党政权力在高校内部权力主体中处于强势地位。本文以此为观照，分析和探讨我国高校内部权力监督体系的建设和完善。

一、高校内部权力监督形式

在中国特色现代大学制度视阈下，高校内部权力监督主要包括党内监督、行政监督和群众监督三种形式。在这三种监督形式中，党内监督是根本手段，行政监督是重要保证，群众监督是基础工程。

(一)党内监督

习近平总书记在党的十八届中央纪委六次全会上指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”[3]，明确揭示了党内监督的根本性作用，会上通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《监督条例》)为新时代党内监督提供了制度依据和行动指南。高校的党内监督是五位一体的，即党委的全面监督、纪委的专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督。具体而言：第一，党委的全面监督是党内监督的关键，也是党委总揽全局、全面领导、从严治党的题中之义。党委负责领导学校的党内监督工作，在党内监督中负主体责任。党委监督的一个重要方面即是对党委常委和党委委员的监督。高校党委作为学校的领导核心，日常由学校的党委常委会代行党委决策权。按照《组织工作条例》规定，“常务委员会对党的委员会负责并定期报告工作”[1]5，“党的委员会对党员大会或党员代表大会负责并报告工作”[1]5，体现了党委全委会对党委常委会及委员和党员大会(或党员代表大会)对党委全委会及委员负有的监督责任。第二，党的纪律检查委员会是党内监督的专责机关，施行对学校党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查，工作任务可以概括为“监督执纪问责”。第三，党的工作部门职能监督指学校党委办公室、组织部、宣传部、统战部、学生工作部、武装部等党委职能部门实施的对本单位、本系统的监督。第四，党的基层组织日常监督不仅承担着维护和执行党的纪律，对基层党员和干部进行监督的责任，还负有定期向上级党组织反映情况、提出意见建议的责任。第五，党员的民主监督要求广大党员要敢于有根据地开展批评和评议，负责任地揭发、检举任何组织和个人的违纪违法事实。

(二)行政监督

行政监督是指高校监察处、审计处等行政部门对学校具体的行政工作和权力运行各环节进行监督，行政监督部门向学校的行政领导，即校长负责和报告工作。具体而言：第一，监察监督：我国绝大部分高校采用的是监察处和纪委合署办公的工作体制，但与纪委作为党内监督主体不同，监察处是行政监督主体。监察处的工作职责包括对学校各类行政行为和行政工作人员执法执纪、廉政、效能情况进行监察，受理学校违反行政纪律行为的控告、检举，调查处理违反行政纪律行为，受理行政人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉等。高校监察监督的重点领域主要集中在招生录取、评奖评优、职称评审、经费开支、基础建设等方面。第二，审计监督：指的是高校审计部门依据相关法律法规和学校制度规定对学校及所属机构的业务活动、内部控制进行审计，对各内部组织机构负责人经济责任进行审计，主要开展财务审计、基建项目跟踪审计、领导干部经济责任审计、内控制度审计、经济效益审计等审计事项，通过审计以保证资金合理有效地使用。高校的审计监督主要是聚焦效率和效益问题，起到免疫系统的功能。

(三)群众监督

群众监督在高校指的是广大师生依据国家法律和学校制度规定对办学治校行为实施监督。当前，高校群众监督的方式主要有以下三种：第一，广大教职工通过教职工代表大会对学校工作和事务进行监督。教代会是广大教职工进行监督的法定组织形式，《高等教育法》明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”[4]。教职工进行有效监督建立在对校情的了解和掌握基础上，即通过学校的信息公开了解学校的政务、事务，参与监督活动。学校信息公开的途径包括各类通报会、电子公文平台、印发的会议纪要，以及学校官方微博、微信、年鉴、校报、宣传栏等。第二，广大师生可以根据学校的制度安排，按照相应的工作程序，通过致电、信访等方式向学校纪检监察部门、学校办公室等反映情况，发挥监督作用。第三，广大师生可以通过工会和学生会等群团组织向高校有关职能部门反映情况和问题，提出意见和建议，履行监督职责。

二、高校内部权力监督存在的问题

据统计，自党的十八大以来，中央纪委监察部网站曝光的高校权力腐败案件达百余起。2016年，中纪委监察部网站纪律审查栏目总计通报高校领导干部执纪审查15人次、党纪处分17人次。而在2017年反腐败的高压态势下，仅高校省管干部中接受组织审查的尚有20余人，受到党纪处分的有10余人。“一把手带头变坏”，高校腐败毒瘤之深，令人痛心。触目惊心的事实不仅反映出个别高校领导干部党性修养、理想信念的不坚定，也暴露出高校内部权力监督存在着不可忽视的漏洞。

(一)党内监督工作机制缺乏

从党委监督层面来看，党委全委会和党员大会(或党员代表大会)发挥的监督作用不到位。《组织工作条例》对高校党委全委会的决策权和监督权有明确规定，但各高校对党委全委会的重视程度有差异，发挥作用存在很大的不确定性。《组织工作条例》规定，“设立常务委员会的党的委员会每学期至少召开1次委员会全体会议，如遇重大问题可以随时召开”[1]5。而在个别高校，党委全委会形同虚设，甚至一学期都未曾召开过，或者有时只是在传达、通报上级精神时才召开。党员大会(或党员代表大会)时常流于形式，党员代表中多数都只是“鼓掌代表”，难以取得监督实效。党委全委会和党员大会(或党员代表大会)实施监督缺乏必要的工作机制和保障措施，其作用发挥极其不充分。从纪委监督层面来看，高校纪委在党委领导下开展工作，一方面接受其领导，另一方面又要对其进行监督，同体监督的执行自然存在障碍。纪委书记对党委常委、党委书记的监督，受制于客体的主动性，成为一个尴尬又难以回避的事实。因此在实际监督中，同级纪委对党委的监督显得力不从心，履责乏力、问责不严。虽然监督条例明确规定，“执纪审查工作以上级纪委为主”“纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[5]，但在具体落实过程中，具体化、程序化、制度化的实施办法还有待进一步完善，并且同体监督带来的动能乏力、权力合谋等风险并没有从根本上解决，纪委专责监督工作机制显然还不够完善，不能发挥最佳监督效果。党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督在实际工作中，发挥的监督效果如何，很大程度上取决于监督主体的能动意识。很多干部、党员深受“好人主义”思想影响，恐与他人交恶，并没有把手中权力和应该履行的监督责任统一起来认识和把握，没有配套的监督制度和机制的保障，监督很容易表现出随意性。

(二)行政监督执纪缺位

监察处、审计处等专门监督机构在高校权威性不够，没有受到干部、群众足够的重视，有的高校人员配备不足、专业素质不高，发挥作用主动性、能动性差。在个别高校甚至还存在审计机构和监察部门、财务部门合署办公的情况，审计工作实际上变成监察、财务工作的一部分，审计人员甚至由监察、财务工作人员兼任，组织力量分散，内审的独立性大打折扣。行政监督机构在设置上体现出必要性，其发挥监督作用上却仅表现为可行性、可能性和不确定性。而且，目前的行政监督主要是侧重对事件发生后的追责性和追惩性的事后监督，监督的预见性和指导性发挥不到位，监督始终是被动地处理结果，主动地发现问题苗头、防微杜渐、治病救人不够；偏重对恶性结果和恶劣影响的监督，对实现非最佳行为和效果的监督缺失，可见行政监督对效率、效益、效能的监督标准还不够高，监督能力和水平还有较大提升空间；对决策过程中执行规则和程序情况关注较少，监督缺位；行政监督系统手法绵软，执行工作标准不够严格，发挥监督形式简单；各监督机构相互之间缺乏密切配合，资源共享和协同协调不够。

(三)群众监督意识缺失

高校广大教职工专注于专业和本职工作较多，对学校事务的监督缺乏主动性和参与意识，教职工代表大会及其常设机构形式化倾向明显。广大学生在高校的角色定位还是“被管理者”，难以发挥主人翁意识，且进行监督的渠道不畅。整体上来看，高校的广大师生监督意识淡薄，不想监督、不愿监督，发挥监督作用微乎其微。此外，当下的高等教育深深镌刻着集权管理模式的烙印，“官本位”的价值观念以及权力层级制度深深影响着高校的普通群众，不对等的权力格局使得群众监督底气不足，存在不敢监督、怕得罪领导的情况。与此同时，广大师生的知情权在一定程度上还是有限度的，虽然近年来高校信息公开工作取得明显进展，但高校的信息公开尚有很多不到位的地方：如侧重对决策结果的公开，缺乏对决策过程、相关细节的公开；个别学院、部门对信息公开工作重视程度不够，信息更新缓慢，对重要信息和问题的解答和回应不够及时等。总之，信息公开工作与广大师生的期望还有一定差距，信息的不对等极大地限制了群众对权力的监督。

三、完善高校内部权力监督体系的基本原则

(一)党委统一领导原则

中国特色社会主义的最大制度优势和最本质特征即党的全面领导，“全面领导”是贯彻治国理政全过程和各方面的领导，党对监督工作的领导自然是题中之义。高校“党委领导下的校长负责制”的领导体制，也明确了高校党委对学校全局工作、全面工作的领导核心地位，完善高校内部权力监督体系是建立中国特色现代大学制度、完善大学治理结构的重要内容，必须首先坚持和把握“党委统一领导”这一根本原则。坚持党委统一领导，是学校全面贯彻落实国家监督体系建设目标和党的教育方针的必然要求，是建立符合学校内部权力运行规律和特点的权力监督体系的重要组织保证。

(二)监督全面覆盖原则

监督全面覆盖原则包含两方面内涵：一是指监督客体和对象的全面覆盖。历史和现实都揭示了一条铁律：没有监督的权力必然导致腐败。高校内部权力监督缺位缺失、出现漏洞，必然导致个别党员、干部观念淡漠、组织涣散、纪律缺失，必然滋生各种贪化腐败和违纪违法现象。权力监督在制度设计、程序操作、监督执行上，必须确保监督对象涵盖全部权力行使主体。二是指监督过程的全面覆盖。监督过程要涵盖权力运行的全过程和各环节，并不断加快推进全覆盖的制度化和常态化，这是全面从严治党的重要保障，也是促进权力运行科学、健康、高效的必要前提。

(三)监督全员参与原则

监督全员参与是针对监督主体而言。高校权力监督不仅有党内监督，还有党外监督；监督主体不仅包括学校党委、纪委、党的工作部门、党的基层组织和普通党员，还包括监察处、审计处等行政部门以及广大师生。各监督主体参与监督工作各有自身的特点和优势，能够从不同的视角和领域发挥作用。党内监督是全党任务，行政监督是职责所在，群众监督是对党负责，全员参与、无处不在的监督，才能确保权力时刻约束在监督下，确保权力始终运行在阳光下。

(四)监督权威高效原则

监督在党委统一领导下，全面覆盖，全员参与，实现了监督工作体制和机制设计上的科学合理，剩下最关键的就是监督工作发挥效果如何的问题。“监督权如果有依附性，监督就将陷入困境。”[6]200要充分保证监督的独立性和权威性，监督的权威一方面来自制度的保证，另一方面也来自监督主体“打铁还要自身硬”的自觉和作为。有权威才能敢于监督、敢于负责，实现有效监督。“高校腐败不是因为没有监督，而是基于各类监督的低效”[7]56。在现行监督体系下，要确保科学有效、运行顺畅，各监督工作力量要在集中统一领导下，既有分散，也有整合，同时把握与时俱进原则，加强对理念思路、方式方法的创新跟进，保障监督工作有效、见效、高效，切实以良好的监督效果为权力科学健康运行保驾护航。

四、完善高校内部权力监督体系的对策

(一)完善党内监督工作机制

首先要进一步坚持和完善民主集中制，在进行民主基础上的集中和实行集中指导下的民主过程中，本身就蕴含和体现出党内监督的要求，“充分发扬党内民主是党内监督机制建立和运行的前提和保证，是对权力最好的监督，最大的制约”[8]103。在集体领导、民主决策的基础上，要积极构建副职领导分管、正职领导监督、管理监督分离的工作格局，加强对关键岗位和党政一把手的监督。要强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，畅通渠道，健全制度，保障监督取得实效。针对目前制度概括性强、实际操作性差的弊端，各高校要制定有利于党委全委会和党员大会(或党员代表大会)发挥监督作用的日常操作程序和工作流程，保证会议召开的频率，明确会议参与监督的范围和内容，切实发挥监督作用。强化纪委主要受上级机关垂直领导的工作方式，使其监督执行具有更多的独立性、权威性和科学性。要积极建立对各监督主体参与监督、履行监督职责的考核评价体系，形成对履行监督职责不作为、不到位的问责机制。

(二)强化行政监督职能

要配齐建强高校行政监督队伍，使其增强工作责任感和使命感，树立监督权威，提升工作能力，全面依法行政，强化执纪问责。纪检监察工作要运用好“四种形态”，深化“三转”，善于抓早抓小，体现纪法分开、纪在法前，体现严格要求和关心爱护。探索建立监察部门对学校各单位、各部门及领导干部的巡视制度，实现追责问责常态化和监督执纪全覆盖。积极建立学校内部审计和社会外部独立审计机构协同运行机制，学校重大的科研、基建等项目可由社会审计参与，拓展审计的独立性和科学性。尤其要加强对权、财、物集中的重点岗位、关键环节的审计力度。要加强对领导干部的经济责任审计，发挥经济责任审计的财务、管理等方面的专业优势。在行政监督工作中，要积极建立健全集事前、事中、事后监督于一体的动态化、系统性监督机制。同时强化监督问题整改和监督结果应用，加大违规违法惩治力度，不做无结果的监督。

(三)提升群众监督实效

提升群众监督实效的前提是强化群众的监督积极性和监督意识。要广泛开展相关教育活动，大力加强民主法治观念的宣传和教育，增强广大师生通过有效途径进行监督的意识，鼓励广大师生做学校事业的“参与者”，而不是“旁观者”，使他们学会运用合法渠道施行监督职责。此外，要不断完善广大群众民主监督制度，通过制度保障“权利”真正转变成“权力”。要坚持重大事项集体讨论原则，针对学校的重要决策，通过召开涉及面更广的听证会、座谈会等形式积极发挥群众监督作用。推进《高等学校信息公开办法》的落地、落实、落细，实现学校信息的全面、及时、准确发布，重视过程公开和解读回应工作。尊重学术权威，更加重视教授意见和建议，为教授建言和监督学校工作畅通渠道。保护和保障教代会代表参与民主管理和监督的权力，加强教代会提案的征集、办理和落实，教代会建议和提案的处理进度和结果必须及时公布、反馈和回应。

(四)建立多维联动的监督和制约体系

党的十九大报告中指出，要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”在高校范围内，要在全校上下营造法治、公开、民主的良好环境和氛围，加强顶层设计和宏观统筹，在监督主体全员参与，监督客体、监督过程全面覆盖的过程中，健全完善多维联动的监督和制约体系，把党内监督和党外监督、自上而下的组织监督和自下而上的民主监督、专门机构监督和群众监督、网络监督和舆论监督贯通起来，形成主体互动、形式对接的协调运行机制。在监督工作具体实施过程中，要注重加强各监督机构的协同工作和相互配合，善于把业务主管部门和专门监督机构结合起来，打出监督“组合拳”，把反腐倡廉、监督检查融入决策、执行的全过程和各环节，发挥各监督机构合力。要严格落实“一岗双责”和“层级监督”，构建形成一级抓一级、一级管一级，层次分明、权责合一的监督格局。