东北地区城镇化的发展现状与路径探究

王胜今，韩一丁

(吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012)

伴随着近些年来我国社会经济的快速发展，城镇化问题再次得到空前关注。东北地区的城镇化道路历经波折，在上世纪90年代之前，东北地区的城镇化率始终居于全国前列，这主要得益于东北地区良好的工业基础和丰富的资源。但是进入到21世纪之后，东北地区城镇化速度明显趋缓，城镇化质量也明显落后于东南沿海以及中部地区。虽然我国从战略发展层面不断给予东北地区政策倾斜，但是这种城镇化发展滞后的现象显然不会在短时间得到妥善解决。目前，东北地区城镇化建设挑战与机遇并存，如何在新一轮东北振兴这一历史机遇面前，逐步完善东北地区的城镇化建设，探索符合当地特点的新型城镇化道路，是值得深入思考的理论与实践问题。

一、当前东北地区城镇化的历史回顾与现状

(一)历史回顾

东北地区城镇化的过程和我国其他地区有所不同。回顾东北地区城镇化历史有助于认清东北地区城镇化的特殊性，为当前的城镇化建设提供经验。

第一个阶段：高速启动时期(1949—1957年)。城镇化进程重要的助推动力之一就是工业化，工业化的快速发展能够有力地带动城镇化的快速发展。在“一五”期间，得益于国家把东北建成新中国重工业基地的宏观产业政策，随着工业化的迅猛发展，东北的城镇化率也大幅度提高。在“大跃进”之前黑龙江省城镇化率已经达到36.69%，哈尔滨成为新中国的机电工业基地，大庆成为新中国最重要的石油生产基地，齐齐哈尔成为新中国的重要机械制造基地。这一时期的吉林省，有一汽、吉化、长客等11个大型工业项目落户长春、吉林等城市，通钢、通化矿务局等大型钢铁煤炭企业建成，随着这一系列大项目、大企业的建成投产，吉林省的城镇化率也快速提高，“建国之初的1949年吉林省城镇化率仅为17.9%，城镇人口180万。1957年吉林省城镇化率已经达到39.3%，城镇人口达到549.2万，比1949年增加368.9万人”。“一五”期间的大规模工业建设也使辽宁省的城镇化率大幅度提高，辽宁省城镇人口1952年占总人口比例为23%，1957年这一比例提高到36%。总体来看，“东北地区城镇化水平由1949年的 24.71%增加到1957年的36.68%，城镇化水平年均增长1.82%”[1]68-73。这个增长速度大大高于当时中国的平均增长水平。这个时期既是东北地区工业化发展的黄金时期，也是东北地区城镇化发展的黄金时期，使东北地区的城镇化水平在建国之初就站在了全国的最前列，为以后的相当一个时期东北地区城镇化水平高于全国水平打下了坚实的基础。但是，这种完全依赖国家产业政策快速发展起来的城镇化也给东北地区的城镇化发展打上了深深的计划经济烙印。

第二个阶段：剧烈波动时期(1958—1965年)。在这一时期，由于“大跃进”和随后的政策调整，东北地区的城镇化出现极不正常的波动。从统计数据来看黑龙江省的城镇人口年均增长达到了20.2%。辽宁省从1957年到1960年，城镇人口也大幅增加，1962年全省城镇人口达42.3%。纵观这一时期东北地区城镇化的剧烈波动是由于“大跃进”运动，片面发展工业尤其是重工业，主张“以钢为钢，全面跃进”全国人民大炼钢铁。大量农村人口脱离农业生产涌入城市使城市人口爆炸式增长。这种增长是脱离实际违背经济规律和社会规律的，这种城镇化率的提高是一种伪城镇化。针对这种情况，国家进行了政策调整，这使东北地区的城镇化水平在1960年达到峰值之后开始连续跌落，而这种城镇化发展历程中的大起大落给国民经济造成重大损失，也给东北地区的城镇化建设造成了危害留下了阴影。

第三阶段：全面倒退时期(1966—1978年)。随着1966年“文化大革命”的开始、干部下放、知识青年上山下乡，全国的城镇化人口大量减少，城镇化的发展进入了一个严冬期，东北地区的城镇化进程也进入了一个倒退阶段。在这一时期黑龙江省的城镇化率跌至36.3%，达到了历史上的较低水平。辽宁省的城市数量从12个减少到10个，1970年辽宁全省非农业人口占总人口比重下降至30%。1970年至1978年十一届三中全会召开之前辽宁省城镇化率年均增长只有1.7%。吉林省在人口总数上是一个“小省”，但在这一时期“吉林全省上山下乡的知识青年却达111.45万，位居全国第四位。上山下乡知识青年占全省人口总数的4.2%，远远高于全国平均水平的1.8%。到1978年，吉林省城镇化水平下降至30.7%，为1957年以来的最低点。吉林省建制镇数量从最高时期的115个减少到96个”[2]。纵观这一时期，东北地区的城镇化发展出现了大幅度的倒退。究其原因是因为政治运动造成的城镇人口机械性减少。“文化大革命”的10年打断了东北地区城镇化发展的历史进程。

第四阶段：快速发展时期(1979—2002年)。党的十一届三中全会把以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心。随着政治上的溶冰和解冻，我国经济社会的方方面面都进入了一个快速发展时期。东北地区的城镇化也在经历了停滞甚至倒退阶段以后进入到了一个快速发展阶段。从统计数据来看，到2002年，吉林省城镇化率达到50.88%。城镇人口达到1 373.5万人，比1978年增加714万人；城镇化水平提高到50.88%，在吉林省的历史上首次突破50%关口，比1978年提升20.2个百分点。“黑龙江省2002年的全省城镇化率达到53%”[3]222-224，辽宁省2000年时城镇化率就已经达到了52.91%。东北地区2002年前后城镇化率就都已经超过了50%。9年之后的2011年全国平均的城镇化率才突破50%。可以说这个时期是东北地区城镇化快速发展的时期。东北地区的城镇化水平在这一阶段较大幅度领先全国平均水平。

第五阶段：平缓发展时期(2003—至今)。随着2003年中央做出振兴东北老工业基地的重大部署，东北地区城镇化进入到了平缓发展阶段。总体上看，自2003年以来东北地区城镇化率呈现出较平稳的增长态势。2003年至2012年东北地区城镇人口年均增加率为 2.29%，同一时期东北地区农业人口年均减少率为1.80%。2010年全国第六次人口普查东北地区城镇人口比重达 57.68%，高于全国平均水平约8个百分点。就各省而言，辽宁省较早进入平缓发展阶段，它在这一阶段的城镇化平均增速在0.4个百分点左右，平缓发展期已经长达15年；吉林全省城镇人口在2012年达到1 476.96万人，城镇化水平达到53.7%；黑龙江省城镇化水平达到50%后进入平缓期，城镇化平均增速0.2个百分点左右，已经维持了10年。

(二)发展现状

东北地区是我国老工业基地，有着良好的城镇化建设基础。目前，东北地区城镇化建设进入新的发展时期，在城镇化率不断提高的基础上[4]，新兴工业化、信息化、农业现代化、新型城镇化四化同步初具雏形，城市基础设施建设和公共服务建设不断加快。对东北地区城镇化建设现状进行简要梳理，更有助于深入探讨当前城镇化建设所存在的问题，并提出针对性的完善对策。

(1)城市群建设取得显著成效。东北地区的城镇化建设经过数十年发展，已经逐步完成了从小城市孤立发展向城市群发展的转变。截至2015年末，辽宁省、吉林省和黑龙江省分别有特大城市4个、2个、2个；大城市5个、2个、2个[注]人口的城镇化率是城镇化发展水平的重要衡量指标之一。截止2015年末，在东北地区中吉林省城镇人口占总人口的比重为55.31%；辽宁省城镇化率达到67.4%，比2010年提高5.2个百分点；黑龙江省城镇化率达到58.8%。依照我国所制定的国家标准，常住人口超过100万人的为特大城市；50—100万人的为大城市。。

其中，辽宁省中南部城市群是我国城镇最为密集的地区之一，包括省会沈阳及大连等特大城市以及超过150个的中小城镇。另外，吉林省中部城市群、黑龙江省以哈尔滨为中心的大城市群都极具规模。东北地区的城市群发展主要依靠工业的带动，并且各省的城市群集中了本省主要的人口资源和经济资源。东北有着较为发达的交通网络，不同城市之间的空间联系紧密。这在一定程度上促进了各个城市的发展。

(2)东北地区的城市基础设施建设取得瞩目成就。城市间交通、城市道路、排水、防灾减灾、通信、环境卫生、园林绿化等基础设施建设是一个城市赖以生存和发展的基础。这些基础设施设计和建设的水平与质量如何也是评价一个地区城镇化水平的重要依据。改革开放以来，特别是国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，东北地区在基础设施建设和城市环境条件改善等方面有了较大的提升。这一方面改善了各个城市本身的基础设施条件，另一方面也加强了城市之间和城市群之间的互联互通。在交通网络建设方面，以吉林省为例，当前吉林省已经形成了省内外较为立体的交通网络。省内主要城市都已覆盖机场，机场整体布局建设基本完成；绝大多数的市县都有高速公路互通，大大提升了运输效率；铁路建设也基本实现了省内市县的全覆盖。在市政建设方面，东北地区用于环境和公用设施的基础项目投入逐年增加，这对于改进民生建设具有积极意义。以棚户区改造为例，截至2016年12月底，黑龙江省全年开工改造各类棚户区20.4万套，基本建成15.1万套。共完成投资279亿元。吉林省开工改造各类棚户区13万套。辽宁省开工改造各类棚户区14万套。市政建设推动了城镇化的发展，同时，城镇化质量有了较大提升。

(3)确立了绿色城镇化的理念。绿色城镇化理念是借鉴和吸收西方的成功经验，并结合我国城镇化建设尤其是东北地区城镇化建设的现实而形成的一种理念。它一方面强调城镇建设的生态宜居，主张城镇建设要遵循人与自然的和谐，要注重对资源的集约利用和生态环境的保护。绿色小镇理念主张小城镇建设不能搞成千城一面，要凸现每一座小城镇的地理历史风貌和现实特色。另一方面，绿色城镇化理念强调绿色产业的支撑，主张在城镇建设中发展循环经济和绿色环保产业。如辽宁省在小城镇中大力推广绿色城镇建设，逐步开辟多元化的城镇化发展路径；吉林省建设以绿色无公害蔬菜为产业支撑的绿色产业镇、以东部地区部分乡镇为代表的生态保护镇和以低碳经济为特征的生态经济镇。尽管本地区的绿色城镇化建设受到技术水平、生态环境和发展模式的制约，但是，该理念的确立已经为东北地区城镇化指明未来发展的方向。

(4)破除阻碍城镇化的体制机制取得一定成效。固有的体制机制在一定程度上制约本地区的城镇化发展。东北地区也在不断通过体制机制的创新打破壁垒，创造更好的城镇化建设环境。具体而言，在户籍政策上，2015年黑龙江省全面放开了鸡西、牡丹江、七台河、双鸭山等9个城市的落户限制；进一步放宽齐齐哈尔、大庆等两个城市的落户条件。在土地管理政策上，吉林省试点城镇已经基本完成了农村集体建设用地使用权的确权登记发证工作。在城镇建设投融资方面，本地区通过金融机构不断扩展金融服务，为城镇建设提供资金支持。这些突破体制机制障碍的一系列举措，大大优化该地区城镇化建设的软环境。

二、东北地区城镇化存在的主要问题

进入到21世纪之后，东北地区城镇化速度明显趋缓，东北地区城镇化发展滞后的现象显然不会在短时间得到妥善解决。那么，究竟东北地区城镇化在现阶段出现哪些问题阻碍了城镇化建设的进一步发展，这是值得我们深入思考和探究的问题。

(一)名义城镇化要快于实际的城镇化

东北地区实际城镇化和名义城镇化之间有一定的差距，城镇化率存在虚高。这里所说的名义城镇化主要体现为不稳定性、非融合性和不平等性三个方面。所谓不稳定性是说相当一部分进入城市的农村人口在城市里没有稳定的工作和相对固定的住所，这种人口的名义城镇化是临时的和不稳定的。非融合性是说东北地区集中了大量的垦区、林区和矿区人口，一些地方为了追求城镇化率的指标，人为降低市镇建制的标准，将这部分人口统计为城镇人口，但实际上这些矿区、林区和垦区的职工其职业特点和生活方式都与真正意义上的城镇居民有很大差别，他们很难真正地融合进城市。以吉林省为例，按照2013年的统计全省从事林业的职工有35万人。从事矿业的职工有45万人。这些人的生活方式更接近于乡村，却被统计为城镇人口，这使当年的城镇化率至少虚高3个百分点。截至2015年12月，吉林省常住人口城镇化率达为55.3%，户籍人口城镇化率只有48.42%。而不平等性是指大量进入城市的务工人员并不是所在城市的户籍人口，这些人口在城市公共服务、社会保险等诸多方面与城市户籍人口相比没有平等权利。

(二)东北地区经济结构的不合理以及计划经济残余导致城镇化动力不足

东北地区是老工业基地，在计划经济体制下东北经济尚能维持较快的发展，但是长期以来的计划经济体制和思维在市场经济浪潮前难以短时间改变，致使东北地区的经济发展俨然已经形成了路径依赖，“东北地区城镇化建设滞后于其他地区的根本原因在于本地区长期以来计划经济体制阴影并未消除，市场经济并未迸发活力。计划经济体制和思维长期制约东北地区经济发展。”[5]受制于计划经济体制的长期影响，东北地区经济结构以工业和资源型产业为主，东北地区经济发展长期走着粗放型的路线，如长春市的产业结构仍然存在着工业“一柱擎天”和结构单一“二人转”的双重制约。虽然此种发展模式在特定时期带动东北经济发展，但是在当今我国经济转型背景之下，东北地区的工业比重依然较大，第三产业发展缓慢。有学者指出：“2014年，东北地区第二产业占GDP比重为47%，高于全国42.6%的平均水平；服务业发展则相对缓慢，占比仅42%，低于全国48.2%的平均水平。”[6]118-121产业结构转型的缓慢直接导致东北地区经济发展受到严重冲击，财政收入增长缓慢，城镇化建设的经济与财政驱动减弱。由于东北地区受计划经济残余影响依然较大，民营企业的发展受到的掣肘就更大一些，很难和国有企业形成共同发展的合力。现阶段，东北地区国有企业的经营举步维艰，民营企业也受到连锁影响，这也导致城镇化发展的动力缺失，很难有效推动城镇化建设。

(三)东北地区的土地城镇化和人口城镇化发展不协调

相对于我国其他地区，东北地区城镇化更依赖于房地产的拉动，这就造成了土地城镇化速度明显快于人口城镇化，这造成东北地区在城镇化的过程中土地利用率较低，土地资源浪费较为严重。在2003—2012年的十年间，东北三省的城镇建成面积年均增加3.69%，而同时期城镇人口年均增长2.29%，更为严重的是该地区的农村土地征用面积年均增长超过30%。另一方面，政府为拉动房地产经济的发展往往高价出售住宅用地，地王频频出现，导致房价上涨抑制了人口的城镇化。这种正反两个方面的因素造成东北地区人口城镇化与土地城镇化之间的差距不断扩大，这种差距对东北地区城镇化的可持续发展带来一定的隐患。

(四)东北地区城镇化发展与经济社会发展协调性失衡

国际上根据某一地域内城镇化发展水平与经济社会发展水平的协调程度，把城镇化发展水平分为三种情况：滞后城镇化、适度城镇化、过度城镇化。滞后城镇化是指某一地域内的城镇化发展水平大幅度落后于经济社会的发展，适度城镇化是指某一地域内的城镇化发展水平与经济社会发展基本协调，过度城镇化是指某一地域内的城镇化发展水平大幅度超前于经济社会的发展。总体来看，建国以来东北地区的城镇化进程基本上与经济社会发展相适应，但是，在东北地区城镇化发展的不同阶段和不同侧面二者关系的表现不同，不协调的现象不同程度的存在。有统计表明：“振兴东北老工业基地战略实施以来，东北的沈阳、大连、长春和哈尔滨四大城市，GDP占东北的比重一直保持35%以上，到2014年，四大城市的经济发展水平占东北地区的比重进一步上升到28.26%。”[7]1320-1328在东北地区城镇化发展的初期阶段主要靠工业化推动，东北地区的工业尤其是重工业以一种超常规的速度发展。这时的主要表现是城镇化的进程跟不上工业化的进程，城市的基础设施、市民的生活环境与快速工业化进程不协调。在东北地区的城镇化快速发展阶段，城市常住人口快速增加，城市建设用地快速增长，城镇化的速度尤其是名义城镇化的速度非常快。以至于很多“新城”缺乏产业支撑，很多“新市民”没有固定的谋生渠道和手段。近几年来东北地区出现了经济发展速度与城镇化发展速度双低的现象，应该引起我们的忧虑和警惕。

(五)东北地区人口增长速度较慢

造成东北地区人口增长缓慢的原因可归纳为生育率低和人口流失严重这两个原因。从历史角度看，建国之后到本世纪初，东北地区由于城镇化建设始终处在全国前列，早期快速的城镇化使得东北地区居民在贯彻独生子女政策上较为彻底，导致生育率始终较低。“在东北三省中，黑龙江省已是人口负增长，吉林省和辽宁省则增长速度缓慢，且都呈现下降趋势。”[注]根据国家统计局的数据显示，从2006年到2015年，东北三省人口年均增长率为0.21%，同期全国的平均水平是0.5%。2000年本地区的生育率已经低于1.0，2010年东北三省的总和生育率已经降到0.75。因此，东北地区较低的生育率是人口增长放缓的根本原因。可以说极低的生育率是东北三省人口增长缓慢的基础性原因。另一方面，东北地区是全国人口流失最严重的区域之一，本地区的人口的迁出大于迁入已经接近20年。进入21世纪以来，东北地区经济发展速度和生活水平已经和东部地区拉开一定差距，再加之气候条件等其他客观因素，导致东北人口大量向东部沿海以及华南、华北等地区迁移。以长春市为例，2014年，迁出人口为6万人，迁出率为7.95‰，有3.62万人迁往省外，占60.33%。迁出者大多为中青年，省际迁移人口中有近50%为较高层次人才，这种人口的流失对城市的发展不能不说是有着较大的负面影响。可见，人口的流失也是东北地区城镇化所面临的严峻挑战之一。

三、东北地区新型城镇化建设的路径分析

当前，东北地区的经济发展环境有所改善，在振兴东北老工业基地以及我国“一带一路”战略的宏观政策支持下，东北地区的城镇化建设获得难得的发展机遇。传统的、粗放式的城镇化建设已经暴露出显著的不足。按照党的十九大“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略部署，东北地区城镇化建设应当向新型城镇化建设转变。

(一)积极推动产业结构转型，加强产业机构升级的政策引导

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”在这一大环境之下，坚持转型升级、构建动力转换新引擎是新型城镇化建设的题中之义。在推进产业结构转型方面，就要坚持抓住转方式、调结构这条主线，实现发展动能转化，使加快传统产业转型升级、发展战略性新兴产业、加强产业政策的引导三个方面齐头并进，促进新型城镇化发展。

(1)传统产业的优化升级势在必行。东北地区传统的工业基础雄厚，应依托“中国制造2025”的大背景和东北老工业基地的产业基础，进一步提高工业化的质量。通过不断的技术创新打造新增长点，提升工业化的科技含量，使老工业生产迈向中、高端发展，将云计算、大数据、物联网与现代工业相互融合，使东北地区从工业大省蜕变为工业强省。妥善处理劳动密集型产业和技术密集型产业之间的关系，将传统工业向技术密集型方向发展，以技术创新为动力，科学地提升船舶制造、轨道交通、石油化工、汽车制造、光电信息等东北老工业基地支柱产业的科技含量，向技术密集、高度加工的高端价值链发展。

(2)加强农业现代化建设。党的十九大报告中指出，要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。这对东北地区农业现代化的启示在于，要充分发挥东北地区是农业大省的资源基础优势，发展科技化、专业化的农业龙头企业、生产基地、示范园区，壮大市场经营主体，推动规模化经营。发挥市场作用，积极培养一批有利于农业结构调整和发挥区域农产品优势的、具有一定影响力的农业行业协会、合作经营组织等，使农产品生产、加工、销售一体化；加大对农民技能和素质提升的培训工程，政府牵头帮助建成专业户、专业村，让农民懂技术、会经营。既释放更多的农村劳动力进入城市，也不断增加小城镇的竞争力，逐步缩小城镇之间的差距。

(3)积极打造功能齐全的服务业体系。打造结构合理、功能完备的现代服务业体系，实现服务业的区域品牌化。结合东北地区城镇规划体系，重点发展生产性服务业，努力开发生活性、消费性服务业。大力发展信息、金融、物流等生产性服务业，利用越来越多的企业接纳将服务外包、购买市场服务等做法的契机，将原来生产制造行业内的、适于社会化运作的服务剥离出来，实现工农业与现代服务业的共赢发展、无缝对接。大力开发休闲旅游、商贸流通、家庭服务、文化创意、信息服务等生活性、消费性服务业，使现代服务业促进新型城镇化的发展。争取让现代服务业尽快突破规模扩张的约束，推进连锁经营，注重营销和管理技能的创新，深化专业分工，实现劳动生产率的提升，为城镇化建设提供更多的动力支撑。

(4)发展战略性新兴产业。培育战略性新兴产业的创新能力，重视科学基础研究，促进产、学、研结合，搭建研发中心和创新成果转化基地。注重创新人才的开发与培养工作，通过自主培养和外部引进两种并行方式，吸引高端人才流向并留在东北地区。协调战略性新兴产业发展中的政府与市场两者之间关系，由于战略性新兴产业发展的内动力是产业集群内部的利益共享，而目前东北地区的战略性新兴产业大多处于发展的初期阶段，规模较小、抗风险能力较弱、产业结构也不是很合理，再加上产业投资大、回报期长的特点，单靠市场自发调节是行不通的，还要政府进行多方面的指导与有限的干预，如通过财政上专项资金的投入、税收上对战略性新兴产业的优惠、开发一些适用于战略性新兴产业的银行信贷产品和政府风险基金等措施，破解遏制战略性新兴产业发展的困境，为其更好、更快地发展提供空间。

(二)合理规划城市空间布局，进一步提升城市群的辐射作用

实施区域协调发展战略、以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局已被写入十九大报告。新型城镇化建设不仅要求每个城市发展有其自身定位和特色，同样也要求城市之间的布局合理，发挥城市群的带动作用。东北地区有着丰富的自然资源和雄厚的工业基础，这形成了功能相异、发展路径不同的城市群。不同的城市群之间应当借助于当前国家政策契机形成互动式的发展，不断加强城市与城市、城市群与城市群之间的分工协作。

(1)东北地区大中城市须建立区域的协调机制，充分发挥不同城市的独特资源。在新型城镇化过程，东北地区各大城市群应该以振兴东北老工业基地为契机，依托国家“一带一路”建设，凭借东北地区的自然资源和产业基础，互动发展，抢占国内产业分工的有利地位。有学者将东北地区未来城镇化的机制概括为四种：即“中心城市的极化与扩散、政策推动和工业化驱动下的城镇化、投资驱动下的中心城区空间扩张、新农村建设和城乡统筹规划推动下的城乡发展。”[8]47-53通过合理规划城市群的空间布局、打通城市群的交通网络、整合城市群的资源等方式，强化每个城市群集聚扩散的作用，促进各城市之间的分工与协作，加强东北地区城市群的整体竞争力。如辽宁省提出以沈抚新区建设为重点推进中部城市群协同发展，吉林省提出推动中东西“三大板块”协调发展，黑龙江则提出今后五年要合理确定功能分区和构建科学高效的空间布局体系。当然，在具体的合作中，各个城市要明确自身定位，确立清晰的产业发展规划，遵循不同产业的客观发展规律。在不同城市之间形成良性的错位竞争，带动城际之间的经济互动。

(2)东北地区城镇化建设必须借助地理位置优势，进一步提升特大城市的地理辐射作用。特大城市对周边地区具有很大的辐射效应，就东北而言，壮大哈尔滨、长春、沈阳、大连等四大中心城市的实力，会在人口、资源、经济实力等各个方面形成集聚效应。如辽宁省提出支持将沈阳建设成为东北亚地区重要国际中心城市和支持建成大连东北亚国际航运中心、国际物流中心、国际贸易中心、区域性金融中心和现代制造业聚集区，吉林省提出将长春建设成为东北亚区域性中心城市，黑龙江省提出推动哈尔滨市建设东北亚地区具有重要影响的现代化城市和哈长城市群核心城市。而这四大市的发展壮大也能够强化东北各市的区域协调发展，如沈阳、大连的发展能够将东北其他地区与外界更好地联结在一起，长春的发展不但能够推进“长吉图”一体化建设，而且可以与朝鲜的罗津、蒙古的乔巴山建立密切的经济往来；哈尔滨对周边地区的辐射能够推动黑龙江省打造满洲里——哈尔滨——绥芬河与欧洲的国际通道。这些对于东北地区的新型城镇化建设都是十分重要的。

(3)加强重点镇的建设，逐步缩小大城市与小城镇的发展差距。重点镇的建设和发展可为城镇化建设提供更为广阔的空间。加强重点镇的建设和布局，可以在中心城市和乡村之间构筑桥梁，发挥其传递能力；提供更多的就业渠道，扩大重点镇的吸收接纳能力，减轻中心城市的负担。在东北地区特大城市、大城市等已接近饱和状态下，发展特色重点镇建设迫在眉睫。例如，在长白山、大小兴安岭等林区，可重点建设林业小镇。借助于当地特有的林业资源、水资源、生态资源等积极打造特有品牌。在港口、铁路、公路等交通枢纽区域，可重点建设交通小镇，依托便利的交通条件发展物流运输业[9]98-105，使小镇成为物流集散中心和商贸中心。东北地区旅游资源极为丰富。部分小镇可以依托绿色有机生态农产品资源、森林资源、冰雪资源、近海地理位置资源等建设旅游小镇。还可依托中、朝、俄三国的边境资源，建设富有异域特色的风情小镇，积极开展对外贸易。

(三)深化体制改革，破除阻碍城镇化建设的制度壁垒

新型城镇化是以人为核心的城镇化，根本上是人的城镇化。要把“农民”真正地转化成“市民”就要完善公共服务体系，使农民在教育、医疗、文化、社会保障、生活基础设施等方面也享受到完善的公共服务。这也就是中央城市工作会议提出的，“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革”[10]。实现农民的身份城镇化、农民的就业城镇化、农民的生活城镇化，只有完成身份、工作、生活的转换，才能使农业转移人口真正地融入城镇生活，实现新型城镇化的目标。

(1)对现有户籍制度进行改革。户籍是记录公民个人信息的载体，但是在原来城乡二元户籍制度下，却成为阻碍人们自由迁徙的“墙”。推进新型城镇化建设，就必须打通这堵墙，转移农村剩余劳动力，使已经进入城市生活居住的农业转移人口身份也城镇化，改变原来的城市居民、农民、农民工三种身份的尴尬划分。东北地区可以根据城市规模采取循序渐进的方式探索户籍制度改革，如吉林省十一届党代会提出，要推动户籍制度改革和居住证制度双落地，这就是对户籍制度改革的有益探索。另外，对于部分就业进城但身份未进城的农村户口居民，可以在就业、住房、社会保险、教育等关乎民生方面采取和城镇居民同等对待原则，进一步提高农村居民的身份转换意愿，通过合理的户籍政策引导人口的流动。

(2)完善公共服务体系。以社区、村屯为落脚点，把公共服务的重心向基层倾斜，按照各类学校、医疗服务、养老机构、救助机构、文化机构等人均拥有量，合理分配当地的常住人口公共资源。完善义务教育体系，将中小学建设纳入到东北地区城镇规划体系，加大城乡学校合理互动，推进义务教育均等化。完善公共卫生体系，突出以社区、村屯公共卫生为重点，合理规划公共卫生的服务半径，设置乡镇医院和医疗站。完善公共文化体系，对于城镇农民集中居住的区域，充分利用社区文化活动室、农村文化大院等活动场所，增加居民与农民相互融合的机会。完善社会保障体系，将已经就业的农业转移人口养老保险与城镇居民养老保险并轨，将尚未满足城镇迁入条件的农业转移人口暂时纳入社区公共医疗体系；参照城镇职工缴纳失业保险费方式，逐步推进已经就业的农业转移人口参加失业保险。加强乡镇社会救助体系的建设，以重点镇为中心，充分利用新型城镇化进程中由于教育资源整合而闲置的校舍，用于开办各种保障场所，以城镇中的社区和村屯为单位，采取政府直接管理或购买服务的方式帮扶困难群众。

(3)逐步推进土地制度改革。土地改革涉及农民群众的根本利益，土地改革的进程会对城镇化进程产生至关重要的影响。农村土地改革可以围绕这样几方面开展：一是进一步规范和完善农村土地流转制度，将土地权利交予土地使用权人行使，通过多样化的方式盘活农村闲置土地。二是推动征收制度改革。一方面要严格依照市场规律办事，根据市场价值给予等价补偿，让真正失去土地的农业人口得到增值收益。另一方面，城镇化建设要合理利用土地，商业用地、工业用地等进行合理规划。充分发挥土地的增值效用，有效避免土地的闲置与浪费。

(4)完善住房保障制度。住房保障与新型城镇化发展水平是明显的正相关的关系，推进“以人为本”为核心的新型城镇化进程，不仅要解决人们“住哪”的问题，还要解决人们“住好”的问题。目前，东北各地区为了支持房地产行业发展以及房地产行业去库存的需要，对于购买商品住房的居民往往不限制户籍身份。但是在城乡二元体制之下，保障性住房政策并未惠及农村进城人口。已在城镇就业但未发生身份改变的农村户口居民无力购买商品住宅，也无法享受到保障房的政策福利。这种尴尬局面也限制了城镇化的推进。政府应着力制定相关的公共政策，切实保障此类群体的切身利益，通过制度完善和配套政策的推行，让此类群体能够稳定地在城市中居住，进而转变为城镇人口。