地方政府购买公共体育服务的经验、启示与选择

2018-04-11高奎亭李勇勤孙庆祝殷志栋

首都体育学院学报 2018年2期

高奎亭李勇勤孙庆祝殷志栋

摘要：作为一项解决体育公共产品有效供给问题的主要措施，政府购买公共体育服务已在全国多个城市被推广使用。通过详细阐述目前我国政府购买公共体育服务较为典型的江苏省“常州”模式、上海市静安区“学校承接”模式、武汉市“体育服务中心”模式，系统梳理我国地方政府购买公共体育服务的实践经验，总结目前地方政府购买公共体育服务良性发展的启示：制定出台规范性实施管理办法；建立社会公众需求—表达机制，确保供给效率；引入“第三方评估”，避免政府购买流于形式。明确地方政府购买公共体育服务应遵循的原则包括：社会公众需求导向原则、低收入人群受益原则、公开原则、适度原则。最后，基于消费者的视角尝试建立“公共体育服务券”的政府购买模式。

关键词：公共体育服务；政府购买；服务券；经验；原则；模式

中图分类号：G 80-05 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract： As a major solution to the effective supply of sports public goods， government purchasing sports public services has been promoted in many cities throughout the country. By elaborating the current model of Changzhou in Jiangsu province， the mode of school undertaking in Jing'an District of Shanghai and Wuhan sports service center mode， which are typical of purchasing sports public services in China. This paper combed the local government to buy sports public service practical experience systematically， summed up the revelation to local governments， formulated and standardized the implementation of management measures： the establishment of public demand - the expression mechanism to ensure supply efficiency； the introduction of “first tripartite assessment” to avoid government purchases a mere formality. The principles guiding local governments to buy sporting public services include： public demand-oriented principle， the principle of benefiting low-income people， open and transparent principles， and the principle of proportionality. Finally， based on the customers perspective， the present research tries to establish a“sports public service vouchers” model of government procurement.

Keywords： sports public services； government procurement； voucher； experience； principle； mode

近年来，上海、北京、江苏、浙江、广东、湖南、湖北和山东等地开始尝试政府购买公共体育服务，购买内容主要涉及青少年体质健康促进服务、群众体育赛事服务、体育业务培训服务、全民健身活动服务、场馆设施建设和管理服务等，成为体育治理方式创新的重要举措[1]。本文在梳理我国地方政府购买公共体育服务实践经验的基础上，力求探索总结地方政府购买公共体育服务良性发展的启示，借鉴国内实践经验，进一步明确地方政府购买公共体育服务的原则，并设计出适合目前我国国情的地方政府购买公共体育服务模式。

1 地方政府购买公共体育服务模式的经验

1.1 江苏省“常州”模式

常州市是我国较早尝试“政府购买”公共体育服务的地区之一，因此，政府购买公共体育服务的“常州模式”是最为成熟、最具有借鉴价值的模式之一。早在2011年，常州市便对承办各级各类体育赛事或组队代表常州市参加各级各类比赛的社会组织给予一定的奖励或者补助，可以称之为最早的“政府购买公共体育服务”的形式，较大地激发了社会力量举办体育活动的积极性。近几年来，常州市在购买公共体育服务举措上加大力度，积累了丰富的经验。2013年，在全国率先出台了《购买公共体育服务实施办法》（以下简称《实施办法》），这是我国第一个针对政府购买公共体育服务出台的条例办法，该办法一经发布，便吸引了43家社会机构竞标常州市首批包括健身气功、太极拳等在内的18个赛事类政府购买项目，有效推动了政府职能的转变。其做法涵盖以下几点：1）“谁来买”。《实施办法》明确规定市级体育行政部门和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位具有政府购买资质[2]。2）“向谁买”。《实施办法》明確规定承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立的社会组织及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量[3]。3）“买什么”。对于买什么，常州市积极推行“自下而上”的购买决策形式，坚持“问需于民”的基本原则，通过网络在线征集市民意见，确保满足广大居民的体育需求意愿。2015年，常州市政府购买公共体育服务项目由2014年的18项增加到31项，专项经费扶持由去年129万增加到400万，各方面工作得到进一步深化，2014年、2015年常州市政府购买公共体育服务项目见表1和表2。4）“怎么买”。常州市在政府购买公共体育服务方式上提出了“公益性、广泛性、安全性”的基本原则，由市政府发布公开招标信息，承接主体通过现场陈述具体承接方案参与竞标，由第三方人员构成的评审组织采取“现场评审、现场公布结果”的形式进行评判，有效避免了购买过程中的不正当现象，确保购买的公平性与透明性。5）“如何评”。专门设置“第三方评估委员会”是常州市在政府购买公共体育服务评估中推行的一项新举措，主要体现在2个方面：一是现场评审，由第三方评估组织现场评审，通过评审的社会机构获得一半费用作为启动资金；二是项目完成情况同样由第三方组织开展，只有活动实施达到预定的社会效益，政府才将剩余款项支付。同时，通过合同制管理进行有效约束，设立举报电话和局长信箱接受社会监督，如果有群众不满意，将追回前期投入资金。

1.2 上海市静安区“学校承接”模式

上海市在政府购买公共体育服务实践方面也走在了全国的前列，特别是上海市静安区政府依托所辖中小学90%以上拥有标准的塑胶运动场地的优势资源，在实践中走出了一条“学校承接政府购买公共体育服务”的创新模式。

静安区在政府购买公共体育服务程序上没有采用社会公开招标的方式，而是采用“独立非竞争性”购买方式，选择与具有良好社会声誉的社会组织签订合同，即委托上海市静安区公益场所管理服务中心对政府购买的场地进行管理和服务工作，有效地降低了政府购买的风险。

上海市静安区公益场所管理服务中心依托静安区政府辖区内14家免费对外开放的学校场地和昌平路新建的笼式足球场地向市民提供体育服务，静安区市民凭借有效证件，例如身份证、工作证、学生证等，外籍人士凭暂住证，通过网上预订、电话或现场预约（见表3）等方式，在学校放学后、节假日、周末等非教学时间进行体育锻炼。笼式足球场的开放时间为上午08：30—11：30，下午12：30—17：00，全年无休，保证了有限场地的效用最大化[4]。

在付费方式上，静安区政府采取“集中支付”的方式，按照合同预定的价格预付部分款项作为启动基金，然后根据项目进展情况酌情给予款项，但是，最多不会超过总额的80%，剩余款项待项目结束通过考核评价，符合预期效果才会全额支付。在评价模式上，静安区委托静安区市民代表和街道办事处组成管委会对上海市静安区公益场所管理服务中心的工作进行监督管理，项目结束后，主要的评估形式为“听取汇报和检查”。

上海市静安区“学校承接”政府购买公共体育服务的模式降低了行政成本，提高了服务效率，较好地引领了政府体育部门职能的转变。同时，有利于缓解学校体育场馆建设资金短缺的压力，激发了学校体育场馆资源的合理配置，主动面向社会开放，极大提高了学校体育场馆的使用效率。

1.3 武汉市“体育服务中心”模式

为进一步促进大众体育的发展，武汉市探索出了一种“体育服务中心”模式开展政府购买社区公共体育服务，即通过建立市、区两级科学健身示范中心，政府投入器材设施、社区提供场地，建立科技测量评估与干预的专家队伍和专业技术队伍，引进专业化管理团队，采用政府购买公共体育服务的形式，将体质监测和健身锻炼、运动康复有效结合，形成常态化的融体质监测、宣传与指导、干预和治疗于一体的完整科学健身体系，为社区居民提供必要的体育锻炼咨询和运动康复治疗等一系列科学健身服务[5]。

武汉市政府按照“引入市场机制，政府购买服务、突出公益导向，普惠百姓健身”的构想和模式，启动“江城健身E家”的投建工作，建设了1个中心店和 1个社区店。江城健身E家以市场需求为导向，引入市场管理机制，由管理方委托第三方专业团队进行运营，按照“政府投資、市场运作”的模式创建了集居民体质检测、健康风险评估、科学健身指导等服务为一体的社区体育服务中心，其实质是政府购买公共体育服务[5]。其购买模式如图1所示。

2 地方政府购买公共体育服务经验的启示

2.1 制定规范性实施管理办法

通过专门立法或政府令的形式，颁布针对性、规范性实施管理办法，例如《政府购买公共体育服务实施办法》，是各地推行政府购买公共体育服务的普遍做法，如江苏省常州市针对公共体育服务政府购买较早颁布出台了《购买公共体育服务实施办法》。《实施办法》一经发布，便吸引了43家社会机构竞标常州市首批包括健身气功、太极拳等在内的18个赛事类政府购买项目，成效显著。显然，目前在各地总体上缺乏系统化政府购买公共体育服务制度化建设的背景下，有必要针对各地财政实情、社会体育普及和开展现状制订专门的《政府购买公共体育服务实施办法》，对政府购买的主体、承接主体、购买程序、购买模式、部门职责等进行明确规定。同时，应该将政府购买公共体育服务的实施办法确定为具有强制性、可执行性的制度规范。结合各地的具体情况，配合《政府采购法》对政府购买预算、合同签订和履行、资金支付、投诉处理、绩效考核等监督管理流程进行明确，建立一套完整、规范的政府购买公共体育服务的制度体系，确保地方政府购买公共体育服务的整个过程均获得充分的制度依据与保障。

2.2 建立社会公众需求—表达机制，确保供给效率

我国各地区政府购买公共体育服务的实践经验证明：政府购买公共体育服务的出发点和落脚点在于提供社会公众需要的以及满意的公共体育服务。常州市在政府购买过程中坚持“问需于民”的基本原则，通过网络在线征集市民意见，确保满足广大居民的体育需求意愿。以广大居民的体育“需求”为切入点，进一步畅通与完善地方政府购买公共体育服务需求—表达机制，以获取客观、真实的公共体育服务需求意愿，是提高地方政府有效购买公共体育服务的途径。社会公众通过书信、电话、走访、新闻媒体、社会体育组织、政府沟通网络平台等路径向地方政府表达自己真实的体育需求偏好，并对需求客体（即所需的体育服务种类、数量及其他需求情况）作出明确的表达；然后政府体育部门对居民的体育需求偏好显示做出需求偏好整合；政府体育部门依据居民的整体偏好决策公共体育服务购买政策并付诸实施；最后，为了不断完善政府购买公共体育服务的居民需求表达与决策机制，使购买切实体现需求，还需借助公共体育服务需求表达绩效管理，确保满足广大居民的体育需求意愿。

2.3 引入“第三方评估”，避免政府购买流于形式

政府购买公共体育服务引入“第三方评估”能够有效保证政府购买的透明性与公正性。基于这种考虑，动员社会组织、团体或公民个体等“第三方”参与到政府购买公共体育服务中，就显得尤其重要。

如图2所示，地方政府购买公共体育服务引入“第三方评估”应贯穿政府购买的整个过程：一是“第三方评估”应对政策制订过程予以有效监督，确保政策制定的公平有效；二是对政府购买过程的“第三方评估”，确保政府购买在承接主体的选择、承接主体服务的供给、政府项目资金的发放等的公平与透明；三是对实施效果的“第三方评估”，项目完成情况同样由第三方组织开展，只有活动实施达到预定的社会效益，政府才能将所有款项予以支付。在确保地方政府购买公共体育服务实施“第三方评估”机制的基础上，还应通过合同制管理对承接进行有效约束，以及设立举报电话、网络论坛和局长信箱等接受社会监督，从而杜绝购买过程中的违法违纪行为。

3 政府购买公共体育服务模式的选择

3.1 基本原则

3.1.1 社会公众需求导向原则

根据有效供给理论，政府的公共体育服务供给应“坚持立足群众需求、自下而上、以需定供”[6]，即居民的体育需要应该决定政府购买的类型。然而，我国多数地方政府目前购买公共体育服务仍然属于“自上而下”的单向性供给，没有超越“A决定A”的悖论，最终导致供—需脱节，有限的购买偏离了居民真实的体育需求。政府购买公共体育服务的过程是公共服务的需求者和购买者之间双向沟通的过程，也是需求信息与决策信息相互传递的过程，因此，公共体育服务的政府购买应以实现居民的体育需求为首要原则。

3.1.2 低收入人群受益原则

低收入人群受益原则是居民普遍享受政府公共体育服务的前提条件。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森认为“人获得健康的机会被视为基本的可行能力而不应被剥夺，这种基本的可行能力对于低收入人群摆脱贫困是至关重要的”[7]。由于历史的缺口太大，并且地方政治、经济体制改革远未完成，公共体育服务均等化运行机制尚未建立。虽然经过多种体育利益补偿，但仍有许多地区，特别是经济欠发达地区的公共体育服务处于一种低水平的状态；因此，体育公共支出应对收入低的社会成员给予惠顾。政府购买公共体育服务作为一项财政拨款制度，它的根本宗旨就是资源分配的公平与公正，因此，“低收入人群受益”原则是地方政府购买公共体育服务必须始终坚持的。

3.1.3 公开原则

政府购买公共体育服务的购买主体政府体育部门与承接主体社会机构、组织的身份与地位在购买的整个过程中不同，二者间的“委托—代理”关系存在信息不对称的现象，因此，要按照公开、公平、公正原则，规范购买流程，稳步有序开展工作[6]。同时，通过社会公众满意度调查，建立申述投诉、代表座谈会等配套制度，加强社会监督。

3.1.4 适度原则

适度原则就是说政府购买公共体育服务是有条件的，并非越多越好。而是要根据当地政府财力状况、社会组织的承接能力等适度地进行购买。最终，形成“与经济社会发展水平相适应、与人民群众精神文化和体育健身需求相符合”[6]的公共体育服务政府购买制度体系。由于经济、政治和社会发展水平的差异性和特殊性，不是任何地方任何时候都适合将公共体育服务投向社会由第三方提供，不能盲目跟风，应结合当地实际，因地制宜，否则就可能给地方社会经济发展造成破坏[8]。

3.2 模式设计——“公共体育服务券”模式

根据公共体育服务政府购买的主体与承接主体之间是否具有独立性和竞争性，购买模式最常见的有依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买3种。

依赖关系非竞争性购买（如图3所示）又称形式性购买模式，是由政府通过财政拔款提供资金直接委派承接者进行公共服务的供给，承接者与政府之间是依赖关系。该模式缺乏公平、竞争的环境，购买监管不规范，社会组织无法自愿、平等地参与到购买之中。

独立关系非竞争性模式（如图4所示）又称委托性购买模式，是政府不公开招标，面向社会选择社会声誉较好的组织为其提供资金支持，委托其提供相应的公共服务的模式，承接者与政府之间是独立关系，但该模式存在不公开招标的缺陷。

独立关系竞争性模式（如图5所示）又称契约化购买模式，是指政府能通过公开竞争的程序遴选最佳社会组织或机构，为其提供资金支持由其代替政府为社会提供公共服务的模式，政府与其是独立关系。理论上，该模式是最理想的购买模式，比独立关系非竞争性模式更加优越，因此，要充分发挥该模式的优越性，还需要非常复杂的监管程序，有可能会降低购买的效率。

通过对上述常见的政府购买公共体育服务的模式进行分析，目前，政府购买模式的构建多为从提供者的角度进行设计，较少基于消费者的角度来考虑政府购买公共体育服务，因此，本研究尝试建立基于消费者视角的购买模式——公共体育服务券（如图6所示），供地方政府购买公共体育服务参考。公共体育服务券模式是一种按公共体育服务的项目进行补偿的“定项补助”方式。一般情况下，由政府体育主管部门代表辖区居民对公共体育服务项目进行选择，但是在选择的过程中应充分考虑地方政府的公共财政支付能力、服务项目的成本—效益、社会公众的体育需求及数量。公共体育服务券模式的基本流程如下：首先，政府体育部门根据社会公众的体育需求明确所需购买的公共体育服务项目，并对单位服务量的服务成本进行估算，进而确定对公共体育服务组织或者机构提供服务的补偿价格，然后政府体育部门设计、印制公共体育服务券，并发放给社会公众，社会公众凭公共体育服务券到相应的体育组织或机构进行体育消费，提供服务的组织或机构根据相应的标准回收服务券，最后，凭服务券向政府体育部门兑取服务费用。

4 结束语

作為一项解决体育公共产品有效供给问题的主要措施，政府购买公共体育服务已在全国多个城市被推广使用，地方政府在购买公共体育服务方面积累了丰富的实践经验，具有较高的参考价值。通过梳理我国地方政府购买公共体育服务的实践经验，得出了目前地方政府购买公共体育服务良性发展的启示，以此，为地方政府提供可资借鉴和选择的依据。

参考文献：

[1] 王占坤，吴兰花，张现成.地方政府购买公共体育服务的成效、困境及化解对策[J].天津体育学院学报，2014，29（5）：409.

[2] 谢正阳，汤际澜，刘红建.政府购买公共体育服务模式的实践与探索：以常州为研究对象[J].成都体育学院学报，2015，41（5）：29.

[3]常州市体育局.常州市关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）[EB/OL].[ 2016-06-18] .http：//tyj.changzhou.gov.cn/.

[4] 江龙.上海市政府购买公共体育服务模式研究[J].体育科研，2015，36（2）：76.

[5] 任彬彬.政府购买公共体育服务的实践与反思：以武汉市购买社区体育服务为例[J].体育科技文献通报，2015，23（8）：109.

[6]关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知[EB/OL]. [ 2016-06-18] .http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/

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[7] 阿马蒂亚·森，任颐，于真.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002：62.

[8] 曹亚雄，李宏伟.政府购买公共服务的内在动因及基本原则[J].人民论坛，2013（11）：11.

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[10] 戴健.中国公共体育服务发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2013.