中国草原保护与建设的理性思考

朱洋洋，马 林

(大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116650)

一、草原保护与建设的成就

多年以来，草原生态保护与建设得到党中央、国务院的高度重视。一系列促进草原牧区发展的重大政策走进牧区，新一轮加强草原生态保护的重点政策项目在牧区相继实施，草原保护与建设力度明显加大、速度明显加快，改善了局部地区草原生态环境恶化状况，缓解了全国草原生态环境持续恶化的趋势，同时草原草牧业与畜牧业的发展也取得了可喜成绩。

1.草原保护与建设得到国家高度重视

草原牧区的保护与建设得到党中央、国务院的高度重视。习近平总书记在内蒙古和青海调研时，对加强草原保护建设作出了重要指示，强调要加强草原地区生态保护，加强沙漠化防治、草原建设，加强退牧还草、退耕还草。十九大报告中习近平总书记再一次强调把生态环境保护放在更加突出位置，严格保护草原，加快草原“三化”综合治理，强化生态恢复，扩大退耕还林还草，完成生态保护红线划定工作，加快生态文明体制改革，建立多元化生态补偿机制，健全草原休养生息制度，建设美丽中国。李克强总理也对加强草原保护建设提出了明确要求，强调要加强调查研究，采取有力措施，妥善解决当前的突出问题，推进生态文明建设。[1]“十二五”以来，国家出台了一系列促进草原牧区建设的重大政策。国务院相继印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》、《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，财政部和农业部组织实施了草原生态保护补助奖励政策、禁牧休牧和草畜平衡等制度措施，在这些各有侧重、相互配套的政策措施的强力驱动下，不仅提升了广大牧民群众保护草原的积极性和主动性；而且还提高了牧区在国家经济社会发展大局中的战略地位。

2.草原生态恢复总体向好

十八大以来，国家在草原牧区投入生态保护资金超过1200亿元，陆续实施退牧还草、京津风沙源治理、西南石漠化草地治理等重大草原生态保护工程。草原防风固沙、水源涵养、土壤保持等生态功能得到修复和增强，草原生态系统恢复成效显著。报告显示，2016年，全国天然草原鲜草总产量103 864.86万吨，较上年增加1.03%；全国天然草原鲜草总产量连续6年超过10亿吨，实现稳中有增；草原综合植被覆盖度达54.6%，较上年略微提高。此外，近年来全国草原火灾和生物灾害态势平稳，受灾草原面积、灾害发生程度、灾害经济损失较之前都有所下降。纵观全国草原，生态环境加速恶化的趋势得到一定缓解，草原生态恢复总体向好，局部草原生态状况明显好转，重点生态工程项目区草原植被恢复面积大幅提升，草原生态保护工作迈上了一个新台阶。

3.草原草牧业与畜牧业发展成效显著

国务院为了加快构建粮经饲三元种植结构，在内蒙古建立了草牧业科技示范，在全国设立了37个草牧业发展试验试点，又相继组织实施了“振兴苜蓿发展行动”、“粮改饲”等项目，不仅加强了草牧业基础设施的建设、提升了草牧业发展水平，而且还形成了一批可复制、可借鉴、可推广的草牧业发展模式。2016年，全国268个牧区半牧区县(旗、市)鲜草总产量50 803.38万吨，占全国总产量的48.97%，较上年增加0.90%；折合干草16067.10万吨，载畜能力约为12666.30万羊单位。国家明确提出要“加快发展畜牧业”。国务院在青海建立了全国生态畜牧业示范区，开展了“振兴奶业发展行动”“南方现代草地畜牧业推进行动”等项目，各级政府遵从“以草定畜，依靠科技，保障供给”的思路，严格落实中央部署，在不破坏草原生态的前提下，加快发展现代草原畜牧业，并取得重要进展。2016年，全国牧区的牛肉产量达到420.4万吨，比2010年增加11.2%；羊肉产量达到317.3万吨，比2010年增加15.7%，为保障畜产品市场供给和促进牧民增收作出了重要贡献[1]。

二、草原保护与建设面临的困境

1.草原生态保护与建设任重道远

(1)草原生态系统整体仍较脆弱。近几年，由于受气候的影响草原地区高温、干旱、暴风雪等极端天气增多，自然条件总体比较严酷，草原生态系统整体仍然脆弱，草原生态整体仍在不断恶化。目前，全国草原中度和重度退化状况严重，退化面积仍占草原面积的1/3以上，而且草地退化、沙化、盐碱化面积日益发展，草原植被恢复工程时间久，任务重。草原鼠虫害危害严重，草原火灾、旱灾等灾害也频繁发生。近几年，受鼠害的影响国家年均4亿亩以上的草原受损，受虫害的影响年均2亿亩的草原受损。草原火灾屡禁不止，2016年，全国发生56起草原火灾，累计55.4万亩草原受害。草原局部地区干旱严重，受连年干旱的影响，内蒙古自治区东部累计近1亿亩打草场未能打储草。尽管近年来草原生态保护取得的成就有目共睹，但草原生态仍存在着诸多问题，生态系统整体依然脆弱，草原生态建设仍是国家生态建设中的重中之重。

(2)草原生态建设任务艰巨。草原生态建设成果的巩固任重道远。一方面，人工修复的草原，生态系统依然脆弱。由于草原生态遭受长期破坏，草原生态系统失衡，需要很长时间来修复，即使已经恢复植被的草原，生态系统也未恢复如初。况且草原地区气候整体比较严酷，一旦遇到恶劣天气，人工恢复的草原生态系统很容易遭受破坏。另一方面，在部分牧区，发展草原与保护草原相矛盾。草原牧区为了早日实现全面小康，把大量人力财力不断投入到草原开发建设中，投入较少精力甚至忽略了对草原生态的保护，一些草原生态受到破坏，这与草原生态保护相矛盾。同时，现有的草原生态建设工程投资力度不足，许多牧区的基础设施建设落后；现有的生态建设项目远远不够，一些草原生态急需修复的地区，草原保护建设工程仍未得到实施[2-3]。

2.草原牧区生产经营方式落后

(1)草原畜牧业生产方式落后。草原牧区经济大多不发达，草原畜牧业生产方式依然落后。一方面，大多牧区仍依靠传统养殖方式，养殖技术落后，而且部分牧区的家畜饲养仍“靠天吃饭”。牧区尚未形成大面积的集约化标准化养殖，牲畜生产效率难以提高，养殖效益难以提升。另一方面，由于受本地区发展条件的限制，现代草原畜牧业发展缓慢。由于草原地区基础实施建设滞后、经济与科技水平落后于发达地区、投资成本相对较高、吸引外资竞争力相对较弱,要想仅仅靠自身经济条件来加快发展现代草原畜牧业，暂时还有一定困难。

(2)草原牧区产业结构单一。在整个草原牧区经济中，畜牧业既是牧区经济中的基础产业又是牧区的主体产业，第二、第三产业占比较小。况且草原畜牧业发展至今，仍然是靠天养殖的传统方式，造成畜牧生产不稳定，牧区经济发展较弱。而长期推行的以牧为主的产业实施政策，无法推动和壮大畜牧产业链的繁荣，更加剧草地超载过牧、草地生态不断恶化的趋势。所以既为了草原畜牧业高质量高效益的发展，又为了草原牧区经济高效率高质量的增长，大力发展壮大第二和第三产业迫在眉睫。

3．草原法律法规不健全不完善

(1)草原生态红线相关制度缺失。草原生态红线划定指示已出，但草原生态红线相关制度依然缺失。草原与耕地都是国家珍贵的土地资源，耕地红线初步划定、耕地红线保护制度相对完善，然而，草原生态红线尚未划定，草原生态红线相关制度尚未制订，草原不断地被破坏，草原面积年年减少。有必要像保护基本农田划定耕地红线一样,尽快划定草原“红线”。但草原生态红线以什么标准划、在哪划、划定多大面积等是亟待解决的问题，目前而言，国家尚无规范的草原生态红线划定制度，也尚未出台配套制度和管控政策，所以国家应加快制订草原生态红线划定及保护相关制度。

(2)草原法律法规仍需完善.草原法律法规不完善不健全。现行《草原法》由于修订不完善、不及时，已不能满足国家草原保护与建设的总体要求。《草原法》与《土地管理法》、《森林法》等交叉的内容修正不及时，造成草原管理责任不明确，管理效率低；《草原法》与《刑法》的衔接不紧密，导致追究草原违法时不直接适用。地方配套法律也存在缺陷，许多草原地区的草原配套相关法律制度依据林业的法律制度来制定的，一些法律制度相对于林业问题很适用，但是面对草原问题却失效，不能很好地解决草原相关问题。草原执法依据不健全，现有的草原执法程序、执法监督和强制执行等方面的法律法规，在处理草原违法案件时，存在处罚依据不充分、处罚偏轻等问题；同时各法律之间衔接方面也存在着或多或少的问题，导致草原行政执法困难重重。总之，这些草原法律法规缺陷的存在，阻碍了草原生态的恢复。

三、国外草原保护与建设的典型经验

了解国外草原发展模式，借鉴其草原保护与建设中的成功经验，将有助于促进中国草原的保护与建设。

1.美国草原的重视程度相对较高

美国各级政府高度重视草原，联邦政府每年花费约10亿美元用来保护草原，各州政府也会投入一定资金来加强草原建设。美国草原科学家积极地研究草原在保护环境方面的作用，呼吁公民保护草原，提高了政府对草原系统的重视程度和公众对草原的认知度和重视度；又对草原水土保持、水源涵养、净化环境、保护生物多样性等生态功能进行系统性研究，这些研究成果为政府相关部门做决策提供了依据。

2.加拿大草原的监督管理机制比较完善

加拿大草原监督管理机制相对完善。一是草原评价体系完善。加拿大不但重视草原监测，而且还会定期评估草原健康。加拿大有完善的草原健康评价体系和相应的草原健康评价手册。这种评价方法简便实用，对于放牧草场在实际生产过程中的监测和健康评估帮助非常大。二是科学管理利用草原。为了不对草原造成破坏，加拿大制定较低的草原载畜量，严格管控草原超载。各地草场按照既定载畜量标准放牧，即便有些草场达到规定载畜量的上限，也未达到载畜量的极限，草场不会受到破坏。三是草场围栏建设程度高。加拿大草场的围栏建设比重高，超过百分之九十。围栏的建设将草原划分成了不同的区域，又在这些区域内划定牧道，建设水利设施，为牲畜饮水提供了保障。

3.新西兰草原的社会化服务体系相对健全

新西兰草原发展相关的社会化服务体系比较健全。各牧场可以轻松聘请到专门的技术顾问来指导草种种植、牲畜养殖；可以放心买到专门的良种繁育场及科研部门提供的种牛、种羊、草种；可以及时请到相关机构提供的具有丰富工作经验的兽防人员承担牲畜疾病防治工作；可以交托专门的加工企业负责牛奶的收购及运送；可以委托专业公司接手剪羊毛工作；可以享受具有租赁或直接提供作业服务的农机专业服务组织提供的大型农机作业服务。总之，新西兰的社会化服务十分方便周到，牧场主即便一个电话也能得到最满意的服务。

四、破解草原保护和建设困境的对策建议

面对全国草原生态“局部改善、整体恶化”的状况，如何吸取国家草原生态破坏的教训，借鉴国外草原保护与建设的成功经验，突破草原保护与建设所面临的困境，科学健康的发展草原，需要做出理性思考。

1.加大草原生态保护力度

(1)尽快启动草原保护红线重大工程。尽快启动草原保护红线重大工程，完善草原生态文明建设。依据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和环保部发布的《生态保护红线划定技术指南》，结合草原生态系统的特殊性，尽快起草和制定草原保护红线划定技术指南；建立草原大数据平台，做好草原生态数据的收集、存储、整理及分析，为草原生态保护提供全面、客观、完整的一手资料；依照“科学规划、合理布局；示范先行、分步推进”的指导思想，坚持生态原则、功能原则，加快生态功能区的划分；启动草原预警体系工程，运用地面监测观测、3S技术等方法，对草原进行动态监测观察，结合草原地区气象信息，以及草原监测结果的诊断分析，对于即将到来的危险和灾难进行提前报警，以采取相应的方法措施最大化的减少损失；尽快启动国家草原生态红线示范区工程，发挥以点带面，先行先试的作用。

(2)加大草原生态保护工程建设力度。加大草原生态保护工程建设力度，恢复草原生态。完善退耕还林还草、退牧还草工程的建设内容，加大投资力度，科学合理的还草；加大京津风沙源区工程的资金投入，加强工程区的草地治理，遏制土地沙化扩展趋势；继续实施西南岩溶地区草地治理试点工程，加大中央投资力度，改善西南地区石漠化草地状况；启动草原自然保护区建设工程，重点保护具有重要生态功能和经济科研价值的草原；继续加强青海湖流域、三江源、甘南黄河水源补给区等地区的草原建设力度，恢复其草原生态，完善其生态系统功能；加快编制一些重点草原生态保护建设工程规划，尽快落实该批工程，恢复和保护其生态能力。坚持自然修复与工程实施相结合，在巩固前期生态保护与建设成果的基础上，继续修复和保护草原生态。

2.转变草原牧区生产经营方式

(1)进一步发展现代草原畜牧业。继续加大建设草原畜牧业示范区，提高养殖技术，加快探索更先进的养殖模式。深入落后牧区，推广试点经验，开展技术指导，打破传统养殖弊端，提高养殖水平。同时增加标准化集约化养殖规模，提高生产效率；培育新型产、加、销一体的生产经营模式，实现牧业发展和牧民增收。加强牧区基础设施建设，增加资金投入力度，加大政策优势，降低生产成本，吸引外资投资，不断引进国外先进技术，进一步推动现代草原畜牧业的发展[4]。

(2)加快升级草原牧区产业结构。加快草原牧区第二、第三产业发展。牧区畜产品资源和旅游资源丰富，牧区应尽快将本地资源优势转化为市场优势、经济发展优势，大力发展特色农畜产品加工业，壮大企业数目，形成集群产业；加大政策优惠力度，大力扶持少数民族手工艺品生产企业发展；加强建设牧区商业零售网点，完善畜产品批发交易市场，发展现代物流服务业；不断发掘草原文化、民族文化，尽快形成以草原风光、民族风情为特色的草原文化产业；进一步加大草原地区旅游业投资，加强景区建设，增加景点数目，打造一批具有草原特色、民族特色的优质观光旅游景点，不断提高旅游业收入。

3.尽快完善草原法律法规

(1)增设草原生态红线相关制度。国家应尽快增设草原生态红线相关制度，为草原生态红线的划定和保护工作提供法律基础及法律保障。首先应把草原生态保护红线作为刚性政策列入《土地管理法》和《草原法》，树立草原生态红线不可侵犯的法律地位。其次，国家相关部门和各省区尽快起草完善草原生态红线补偿、保护及监管的配套制度，为即将全面开展的草原生态红线的划定工作提供法律保障。

(2)积极推动草原法制建设，进一步完善草原法律法规。要深入分析《草原法》以及相关法律法规实施中存在的主要问题，积极协调配合有关部门，尽快完善《草原法》修订工作；全力推进《基本草原保护条例》出台进程；尽快启动《草原生物灾害防控管理办法》制定工作，及《草原征占用管理办法》、《草种管理办法》等配套法规修订工作；各级政府还要积极开展地方性配套法律法规的制修订工作，发挥地方优势，完善草原法律法规，实现有法可依，有法可执。