小城镇灾后重建规划的回顾与审视——以绵竹市汉旺镇为例

姚 南

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

1 震前汉旺镇概况

绵竹市汉旺镇位于四川盆地西北部，镇域总面积为79.55 km2，其中，镇区的建成区面积为3.8 km2。该镇下辖11个行政村、126个村民小组以及4个居委会。震前全镇常住人口约6.5×104人，其中城镇人口3.5×104人，此外还有2.5×104流动人口。

汉旺镇是四川省的工业重镇，也是全国首批57个综合改革试点镇之一。该镇矿产资源丰富，制造业发达，2007年，汉旺镇实现地区生产总值37.8亿元，财政收入达到9 000万元。辖区内有大中型工业企业6家，包括东方汽轮机厂、清平磷矿、华丰磷化工等，此外还聚集了配套及中小型企业约45家，基本形成以机械装备、采矿业、磷化工、建工建材为主导的产业体系。

2 汉旺镇灾损情况

“5·12”汶川大地震使汉旺镇成为了极重灾区，全镇受灾人口高达6.2×104余人，遇难人数为4 595人，失踪267人，受伤6 789人。镇域内建筑受损严重，倒塌房屋22 700间，损坏房屋93 980间，受损面积达到3.28×106m2，造成经济损失22.5亿元人民币。工业企业厂房、设备全面受损，生产活动基本瘫痪，仅东方汽轮机厂的直接经济损失就高达27亿元(图1)。教育医疗等公共服务设施、行政办公设施、交通水利等基础设施均严重损毁，生态环境、农业及旅游资源也受到严重破坏，全镇各类经济损失共计168亿元。

图1 严重受损的东方汽轮机厂(来源于网络)

3 《汉旺镇灾后重建总体规划》回顾

《汉旺镇灾后重建总体规划》由无锡市规划设计研究院编制，该规划以科学重建、尊重民意、突出“安全”与“生态”、注重空间特色营造为特点，对重建方式和选址进行了反复科学论证，对产业发展方向和城镇规模进行了研判，对居民的安置意愿开展了大量的田野调查和多方案比选，对布局的安全性进行了充分考虑，并在“物质重建”中体现“精神家园重建”的思想。该规划是小城镇灾后重建规划的优秀代表，获得了2009年度全国优秀城乡规划设计灾后重建村镇规划一等奖。

3.1 重建方式与镇区选址

老镇区在地震中受损极重，大量建筑“毁而未倒”，再加上各种权属关系复杂且资料丢失，为了尽快恢复重建，在权衡了各种利弊及多方论证之后，汉旺新镇区采取了“原地异址”的重建方式。在新镇区的选址上，考虑与老镇区的适度分离和联系，在确保安全的前提下，于绵远河下游的香山村选址建设新镇区，距离老镇区约2 km，并将老镇区和新镇区之间约1.5 km2的地带设置为缓冲区，既是新老镇区功能的过度区，更是当地居民创伤心灵的缓冲地(图2)。

图2 汉旺新镇选址示意

3.2 功能定位与规模

由于该镇的支柱企业东方汽轮机厂拟搬迁至德阳市高新技术开发区，汉旺镇工业重镇的地位难以为继，做大做强工业的发展思路需要转变。因此，在该规划中，城镇定位被调整为了“5·12”汶川地震重要的遗址纪念地、川西重要的旅游节点镇、绵竹市北部门户、旅游集散中心和商贸物资集散中心，并确定了重建带动、旅游兴镇、生态立镇的发展策略。将新镇区规划人口缩减至3×104人，用地规模确定为3.75 km2。

3.3 空间布局

在镇村体系方面，规划提出人口适度集聚的策略，规划形成了“1个镇、8个农村聚居点、138个村庄和若干分散的农户”的布局方案；镇区规划方面，老镇区被规划为地震遗址保护区，新镇区布局体现“川流不息、生态家园”的主题理念，依托水系和高压走廊形成“四横一纵”的绿地系统骨架，并以此将生活区划分为7个居住小区，此外，基于原有的产业和劳动力基础还在镇区外围地区规划了1个占地约2 km2的工业区。即以轴线串联老镇区与新镇区，形成“四轴四区”的总体空间架构，“四轴”分别为纪念序列轴线、生态人文轴线、镇区景观轴线和园区发展轴线，“四区”分别为地震遗址保护区、重建缓冲区、新镇生活区和工业集中发展区(图3)。

图3 汉旺新镇土地利用规划(来源于网络)

4 汉旺镇灾后重建及震后发展情况

4.1 灾后重建情况

在无锡市的对口支援下，汉旺镇的灾后重建工作快速有序推进。2008年，首批五个灾后重建项目集中开工；2009年，完成了汉旺镇8 046户农房重建；2010年，汉旺新镇全面建成，圆满完成了对口支援灾后恢复重建任务；2012年，汉旺镇抗震救灾·灾后重建纪念馆建成开馆。

2010年建成的汉旺新镇，建成区面积为2.5 km2；基础设施方面，建成了16 km镇区道路、日处理能力为4 000 m3的污水处理厂、日供水能力为5 000 t的自来水厂以及垃圾中转站；公共服务设施方面，建成了中小学、幼儿园、卫生院、商业中心以及基层行政办公设施并投入使用；工业园区方面，建成了工业大道等路网工程和3×104m2标准化厂房；在整治水系河道的基础上，建成了市民公园和20余处新镇小景，绿地覆盖率达到35 %；形成了融合川西和江南特色的风貌特色(图4)。

图4 汉旺新镇建成实景(来源于网络)

4.2 震后社会经济发展情况

汉旺镇辖区常住人口5×104余人，汉旺新镇建成初期安置人口2.8×104人，后因就业机会不足，不少年轻人外出务工，使得当前常住人口已不足2×104人，且老龄化趋势明显。

汉旺镇的工业因东方汽轮机厂及其配套企业的搬离受到了极大的冲击，工业体系重构举步维艰。汉旺镇先后建了汉旺无锡工业园、万立光机电产业城、德阿工业园等工业载体项目，拟承接沿海转移产业，发展机械、机电、新材料、新能源等产业，但从各园区的实际情况来看，已建成数年的汉旺无锡工业园引进企业寥寥可数，另外两个园区尚处于建设起步阶段。

汉旺地震遗址是“5·12”汶川大地震中最大的工业地震遗址纪念地，2012年建成以来，汉旺地震遗址公园年均接待国内外游客40×104人次，年均服务收入50×104元左右，难以成为当地经济的重要支撑。

图5 汉旺地震遗址(来源于网络)

5 灾后重建规划审视

为了早日帮助灾区人民重建家园，《汉旺镇灾后重建总体规划》在较短的时间内编制完成，并率先在四川省通过评审。尽管时间紧迫，该规划仍秉持科学理性又不失人文关怀的态度，确定了基本合理的建设发展框架，在三年重建的特殊时期发挥了不可取代的重要作用。然而，放眼灾后十年乃至更长的时期，该规划尚有以下不足值得审视。

5.1 功能定位有待考量

汉旺镇的规划定位为“‘5·12’汶川地震重要遗址纪念地、川西重要旅游节点镇、绵竹市北部门户、旅游集散中心和商贸物资集散中心”。汉旺镇作为“5.12”汶川地震重要的遗址纪念地，本身并无较大争议，只是面临映秀、北川、青川等其他极重灾区的同质竞争。而主要依托震后遗址观光发展旅游的汉旺就将旅游作为该镇的核心职能，并以此确定川西重要的旅游节点镇和旅游集散中心两项定位，却着实高估了旅游的作用，尤其是汉旺镇在丰富多样的川西旅游中的地位。除此以外，从区位关系将其定位为绵竹市北部门户尚可接受，但商贸物资集散中心功能因位置相对偏远且缺乏交通支撑难以形成。

5.2 城镇规模收缩预计不足

该规划基于东汽的搬迁做出了城镇规模收缩的判断，并将规划城镇人口调减至3×104人。从实际情况来看，方向正确，但对收缩程度的预计还稍显不足。原有城镇人口3.5×104人，在地震中遇难4×103人，东汽搬迁职工及家属104余人，即原有场镇人口仅剩下2×104人左右。虽然新场镇还将容纳来自占地村庄及周边山区的居民，以及考虑未来人口的自然增长，但东汽搬迁的冲击，绝不仅仅是一个企业职工人数的减少，为之配套的数十家中小企业随之搬离，甚至当地的服务业也因购买力人群的消失而一蹶不振，整个汉旺镇的就业岗位大幅锐减，年轻人不得不外出务工，使得常住人口进一步减少，2.5 km2的汉旺新镇显得空旷冷清且缺乏活力。

5.3 工业布局局面尴尬

考虑到汉旺镇几十年的工业基因和劳动力特点，规划布局了2 km2的工业区，希望借助援建的契机引入沿海工业企业，推动工业再出发。然而，在灾后对口援建机制下，类似的两地合作工业园区并不鲜见，在绵竹市就规划了一处区位、规模均优于汉旺无锡工业园的江苏工业园，成为江苏企业入川的首选之地。从招商意向企业的需求来看，他们入驻汉旺最看中的是为东汽配套的机会，然而东汽的搬迁使得汉旺不再具备就近配套的基础条件，致使工业发展陷入僵局。

5.4 城镇特色与居民生活脱节

震前的汉旺是一个热闹繁华的小城镇，虽然人地关系相对紧张，但紧凑的布局也带来了商气和人气。规划建设的汉旺新镇依托水系拉开城镇框架，塑造川西与江南结合的风貌特色，生态环境和居住条件都有明显提升，但是老城镇的生活方式却没能很好延续，行列式的居住小区缺乏足够的院落交往空间，使得邻里关系日渐疏远。规划的大广场加商业中心即使在春节期间也门可罗雀，部分商户反映日营业额甚至不足震前的1/3。新镇中大量规划建设的滨河绿带、小区绿地由于缺乏物业维护而杂草丛生，被不少闲赋在家的居民开挖种菜，城市规划手法中的特色景观未与城镇居民的生活方式结合，使得原有规划价值难以充分展现，反而成为了一道另类风景。

6 结束语

特大地震带来的冲击既有物质层面的，也有精神层面的，还涉及到了经济社会的方方面面，因此小城镇灾后重建规划，需要在极为有限的时间内，既要考虑物质空间和精神家园的重建，还要着手对经济社会体系的全面逐步重构，这种非常规的规划，无趋势可循，无规律可依，使得规划设计团队面临极大的考验。《汉旺镇灾后重建总体规划》圆满地完成了它的历史使命，但也因对未来汉旺镇的发展路径预判不足等原因而留下了些许遗憾，回望过去、展望未来，唯有更理性、更人性，才能让规划更经得起时间的检验。