非法占用耕地亟待整治——基于山西阳泉情况观察

赵丽萍

山西省阳泉市拥有72.8万农村人口，耕地面积只有81.4万亩，农村人均耕地1.12亩。由于种种原因，农村内部土地占有不均衡，人地矛盾比较突出。近几年随着城镇迅速扩张、工业用地和基础设施建设用地的大幅度增加，基本农田缩减、土地质量下降、人地矛盾日益突出等问题凸显。

全市农村占用耕地问题的基本情况

阳泉市耕地面积一直呈下降趋势，其中有退耕还林等政策因素，也有国家及省大型公路建设等工程项目占用耕地，更有未批先占、“以租代征”，打着各种名目侵犯占用农村耕地的现象。据不完全统计，从2005年至今，全市三个农业县区共征占农村耕地约18686亩，涉及237个村。其中依法批准征占农村耕地约16642亩，涉及187个村；违法占用农村耕地2044.16亩，涉及79个村，已查处面积92.5亩。依法批准征占的农村耕地中，应到位征地补偿费23383.19万元，已到位21368.41万元，其中有2083.52万元未按《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》分配。在违法占用农村耕地中，未批先用的245.24亩，“以租代征”的944.4亩，私挖乱采的620.69亩，其他231.23亩。

非法占用耕地的两种类型

非法占用耕地进行非农业建设活动。近几年来，随着经济发展，个体加工户、私办企业户等工商户逐年增加，乱搭乱建、“以租代征”、非法占地行为屡禁不止。有的业主未经批准擅自占用耕地，尤其是占用耕地或基本农田建设储煤场、洗煤场、加工厂房，未经批准乱搭乱建厂房，耕地遭到破坏。一些村民擅自占用耕地挖窑、建坟、采矿、取土石，建灰窑、建养殖场、开设预制砖厂，土地耕作层植被遭破坏。

征占农村耕地过度挖采资源现象较为严重。各县区都存在着以各种工程名义擅自开采浅层煤、浅层矿石的现象。有的打着地质灾害治理的幌子，有的甚至无任何手续，征占农村耕地肆意挖采资源现象一度泛滥。如某镇就有三家有正式征占地手续的企业或集团，以“环保治理”“地质灾害治理”等名目征占农村土地，涉及14个村六七千余亩土地。这些不同的冠冕堂皇的名目下只有一个共同目的——占地行挖山采煤之实。如某企业就以“地质灾害治理”为名在约四千亩土地（其中耕地三千余亩）上进行挖山采煤。

认识落后，利益驱使，致使大量耕地被非法占用

没有从根本上认识到耕地减少的性质和后果。阳泉市粮食生产方式落后，农民仍沿袭传统方式进行耕种。粮食单产较低、品质不高、效益低下，政府补贴政策激励农民种地积极性作用不大。因此，农民对土地的投入产出比不满意。在传统种粮区，一个农村妇女为矾石加工厂打半天工就能得到50—80元的收入，相比之下，种粮或者果树管理不仅需要一定的专业技能，且不能立即产生效益，更重要的是没有这么高的收益，所以农民种粮积极性不高，土地抛荒现象严重，这就导致农民对土地被征占不太在意。调查发现，甚至一些基层干部都认为，只要不损害农民利益，又可以给地方经济带来巨大收益，土地的利用率成倍增长，何乐而不为？这就为合法或非法占用农村耕地起了推波助澜的作用。

经济利益的巨大驱使，致使农村耕地逐年减少。由于种粮产生的经济效益低下，为追逐利益的最大化，一些地方为部分企业占地改变耕地用途提供便利。某地的“工业园区”从2004年开始至今，占用农村土地5000亩以上，以“打造平台”为名开采矿产资源。与村集体签订了六年的合同，对村集体每亩耕地补偿200元，对农户按当年的粮食价格分别补给400—600斤玉米，六年后重新造地退还村集体。但新造地无论在土壤熟化还是生产能力上要想恢复到被毁前的肥力水平，还是有相当大难度的。某地某企业的“地质灾害治理工程”，所涉及村的集体经济组织每亩可得补偿3万元，村民除正常领取各种粮补以外，每亩每年还可得到1千元的补偿款，而且由于开采煤炭与之配套出现的400多个煤场可为周边地区农民带来筛炭、运输、餐饮等各种就业机会和劳务收入，这些眼前利益不仅使当地群众满意，也为乡村两级找到了增加农民收入的路子。殊不知，巨额利益流入开采者与破坏耕地、永久丧失资源的巨大反差与损失最终将由当地村集体买单。

监管不力，农村耕地征占现象屡禁不止。国土资源部门既具有占地执法权又具有用地审批权，职能交叉重叠，不利于执法监察监督处罚，农村耕地违法动态难以得到及时监测，执法效果不明显。以目前最为普遍的“以租代征”现象为例，“以租代征”可以规避建设用地审批的高昂成本，又可以逃脱法定的税费和免除占用耕地而必须履行的占补平衡义务，还不必为征地补偿费用和被征地农民安置、长远生计等问题困扰，更关键的是，可以突破建设用地指标的限制。所以好多企业和个人都与村集体签订“以租代征”的合同，利用农村耕地从事各种非农产业。

耕地保护亟须重视

严格落实土地管理和耕地保护责任。保护耕地的责任主要在地方政府。要落实耕地保护责任制，把耕地保护尤其是基本农田保护责任层层落实到市、县、镇、村，落实到农户，并纳入各级政府责任目标进行考核。要全面落实地方政府主要负责人对本辖区耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、节约集约用地情况负总责的规定，实行年度责任考核，把保护土地资源尤其是保护耕地列入各镇经济社会目标考核内容。同时还要加强内部监督，通过检查发现案件查处工作不力、违规违法问题严重、土地管理秩序混乱的乡村，对主要负责人进行就地免职和诫勉谈话。对基本农田实施特殊保护，任何单位和个人不得以任何名义侵占基本农田。

加强宣传和普法教育。对农民群众特别是乡村两级干部要采取有力措施普及土地法规，定期举办土地法律法规培训班，提高领导干部依法保护和管理土地的水平，从思想和行动上杜绝以言代法、以言带批的违法现象。比如个别私挖乱采现象特别严重的乡镇,乡村领导干部认识存在偏差，怕惹麻烦，对当地已经实施的乱占耕地情况故意隐瞒不报。同时要给乡村两级主要干部加强警示教育及讲解典型土地违法案件，进行广泛的法制宣传教育，重点讲述基层经常发生的各种国土资源违规违法行为及其法律责任，增强依法行政的意识和能力，提高执法守法、依法行政的自觉性。

强化队伍建设，充实基层执法力量。强化和解决农业土地纠纷调解仲裁委员会工作人员编制和经费不足的问题，使基层执法成为一支能执法、执好法的队伍。同时要实行奖惩制度，对保护耕地及检举乱占耕地行为有功的单位和个人进行奖励。严肃查处在土地转让、使用、批租中的违纪违法行为，对触犯刑律的，要及时移送司法机关查处。