新时代做好农村土地承包调解仲裁工作的思考

陈学琪

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》自2010年1月1日实施以来，各地积极采取措施贯彻实施法律，调解仲裁工作不断取得新成效。截至2016年底，全国设立农村土地承包仲裁委员会2472个，聘任仲裁员3.9万名，乡镇一级设立农村土地承包调解委员会31716个，村级调解组织59万个，乡村调解纠纷150.34万件，仲裁案件13.18万件，为维护农民合法权益，保持农村土地承包关系稳定作出了积极贡献。但同时要看到，各地调解仲裁工作还存在不少问题，如有的涉农县尚未成立仲裁机构，或者没有开展实质性工作；开展工作的，规范化程度不高，工作中还有很多瑕疵，影响着法律贯彻实施和农民依法反映、解决诉求渠道的畅通。当前与今后时期，农村土地承包纠纷呈现出新特点，需要我们要更加重视矛盾纠纷调处工作，充分认识调解仲裁工作的地位与作用，采取切实措施推动这项工作便民高效开展。

一、关于全面加强调解仲裁能力建设

（一）提高科学把握纠纷演变规律和面对处理复杂局面的能力

按照党的十九大要求，农村改革将不断深化，城乡将融合发展，惠农政策力度将进一步加大，农村土地承包二轮到期后将再续延30年。这就要求我们一定要增强战略思维、辩证思维，站在全局和历史大进程中审视矛盾纠纷。同时，增强辩证思维，抓住主要矛盾和矛盾表现主要方面，并充分结合本地实际和当前时代特征，注重具体问题具体分析，甚至“一案一策”，制定更加科学、更加具有前瞻性、更加符合实际并切实可行的总体工作方案和阶段性工作预案，保持工作的稳定性和连续性，增强工作的主动性和应对把握复杂局面的能力。

（二）提高做好群众工作的能力和本领

做好农村土地承包调解仲裁工作关系2亿多农户的利益，做好这项工作要牢固树立以人民为中心的理念。要深入基层，深入实际，深入群众，关注、关心农民群众特别是弱势群体疾苦，注意倾听他们的愿望与要求，突出关注广大农民群众最关心最直接的热点难点问题，与广大农民群众建立深厚感情，不断提高在广大农民群众中的信誉度。特别是因为土地承包纠纷证据的特殊性，如证据残缺不齐，有的证据非常琐碎，在矛盾纠纷调查工作特别是在证据收集上，更要认识到走群众路线的重要性。要与广大农民群众打成一片，仔细耐心倾听各方意见，了解矛盾纠纷来龙去脉，了解当事人的心声，帮助当事人及有关人员打开心结。这要求我们时刻坚持以人民为中心，时刻有做好群众工作的意识和传统，不断提高做好群众工作的能力与本领，夯实做好群众工作的功底。

（三）提高法律素养和依法办事、依法行政能力

由于农村土地承包纠纷的复杂性和敏感性，更由于农村是熟人社会和当事人法律意识淡薄，对农村土地承包纠纷往往难以简单严格按法律要求进行调处。因此，农村土地承包调解仲裁法没有强调“以法律为准绳”，而是“符合法律”。但不能因此淡化法律的重要性，在矛盾纠纷调解仲裁中，要始终做到不能突破法律底线。要始终做到引导当事人依法反映诉求解决诉求，并将坚持底线思维、法治思维贯穿于整个工作全过程，从机构设置、人员配置、工作程序等方面严格把控，特别是在审理程序以及法律文书制作、档案文书保存与归档等方面不能有任何漏洞、瑕疵。这既是贯彻法律的应有之义，也是落实全面依法治国的基本要求。这就需要我们大力提高法律素养和依法办事、依法行政能力，特别是在现有调解仲裁人员法律意识、规范意识尚比较淡薄下显得更为重要与迫切。

二、关于调解仲裁人才培养

（一）抓紧制定调解仲裁人才培养规划

制定调解仲裁人才培养规划，目的是保证调解仲裁人才培养工作有计划、有步骤实施，争取在2020年建立一支“一懂两爱”、政治合格、道德素养较高、业务技能精的调解仲裁队伍。当前，要抓紧做好三项基础工作，一是抓紧研究确定影响调解仲裁人员总需求量的因素，根据这些因素及变化确定每年总体需求量，并在此基础上制定培养规划。二是要研究建立吸引农村社会有识之士加入调解仲裁员队伍的机制。三是开展设立相关专业高职、中职教育可行性论证。

（二）对现有调解仲裁人员开展分级培训

关于乡村组人员培训（四级培训）。培训目的是能够依法规范开展调解工作、协助开展仲裁审理。这部分人员主要包括乡村组的干部和老党员、老教师、老会计等德高望重人员。他们公德意识强，了解农村政策，有些法律意识，更重要的是他们非常熟悉农村情况、村规民约、乡土人情，了解农村每起矛盾纠纷背后错综复杂的关系和事情的来龙去脉。其不足之处就是，规范开展调解的意识较差，对调解书的制作技巧及相关资料档案归档能力较差。因此，培训的重点是农村土地承包基本政策、农村土地承包法条文，农村土地管理法、村民自治法等相关法律有关条文、调解协议书制作技巧，农村土地承包经营纠纷仲裁申请、受理、开庭审理等环节基本要求。

关于县乡村人员培训（三级培训）。培训目的是能独立或主持开庭审理法律关系比较简单、证据较清晰的案子，能制作规范和没有瑕疵的裁决书。这部分人员主要由乡镇经管人员、司法所人员担任。他们优势是比较熟悉农村政策，具有一定法律意识、规范意识，熟悉农情，并能参与仲裁工作，但组织能力、庭审驾驭能力欠缺。因此，培训的重点是职业道德，“四个意识”基本要求，中央最新农村政策，农村土地承包法律法规基本精神、基本知识及基本原理，相关民事法律基本知识，仲裁庭审及裁决书制作技巧，证据规则基本常识等。

关于市县乡人员培训（二级培训）。培训目的是能独立或主持开庭审理法律关系比较复杂、证据较难以调查的案子，能制作规范和较高质量的裁决书。这部分人员主要由市县经管人员、乡镇经管站长、司法所长担任。他们优势是熟悉农村政策，具有较强法律意识、规范意识，比较熟悉农情，并能独立或主持开展仲裁工作，但处理复杂局面能力和庭审技巧欠缺。因此，培训的重点是农村政策演变常识，农村土地承包法律法规原理及应用，相关民事法律基本原理、证据规则、调解仲裁疑难问题主要类型与对策，辩证法及心理学在纠纷调处中基本应用等。

关于省市县人员培训（一级培训）。培训目的是能独立或主持开庭审理时间空间跨度大、法律关系错综复杂、重大证据缺乏的案子，能制定工作预案和驾驭复杂局面。这部分人员主要由省市经管人员和县经管站长、司法局长担任。他们优势是非常熟悉农村政策，法律意识、规范意识强，了解农情，并能独立或主持审理疑难案件，但处理历史遗留问题能力欠缺。因此，培训的重点是我国历代领导人思想方法、习近平总书记“三农”思想、农村改革历程及政策演变、农村土地承包调解仲裁制度特点及演变、农村土地承包纠纷历史遗留问题主要类型与对策、系统论与控制论在矛盾纠纷分析中基本应用等。

（三）积极探索建立调解仲裁人才评价机制

坚持把对调解仲裁工作作出实际贡献作为衡量调解仲裁水平能力的标准，引导各地仲裁委员会探索建立人才评价与使用及晋升、奖惩、工资待遇、补助补贴等配套制度。当前，要做好四项工作，一是开展分级培训的同时，参照分级培训标准，探索建立人才分级评价标准和分级考核机制。分级评价标准包括理论知识评价细则和操作技能分级评价结构表。二是建立人才评价考评员队伍。三是建立相关制度，特别是考核机制、激励机制，调动现有人员积极性和吸引社会上人员加入进来。四是选择工作基础较好的地区先行探索。

三、关于法律修改及司法保障

当前，我国社会经济发展进入新时代，特别是农村改革不断深化，农村社会治理进入自治、法治、德治新阶段，调解仲裁法律修改完善非常必要。一是农村产权制度改革和“三权分置”的需要。二是法律制度本身完善的需要。同时，国家正在修改农村土地承包法，调解仲裁法修改也应提上日程。三是实践的需要。

目前，这部法律的一些制度及司法保障存在以下问题：一是仲裁委员会性质模糊不清。在实践中，因其性质不清，导致社会各界有质疑，政府各部门缺乏信心与动力。比如，法人登记问题、刻制公章问题、仲裁委员会凝聚力与号召力问题、成员组成问题、人员结构问题、专业素养问题等，都受影响。二是调解仲裁范围不清晰。主要是有的条款比较含糊，有的边界不清，有些纠纷性质不清，导致实践中难以把握鉴别，很容易陷入受理还是不受理、受理后被质疑不在受理范围后审还是不审等两难境地。三是司法监督保障难以到位。如司法支持与保障条文过于笼统，裁决书送达后30日内当事人向人民法院起诉而又撤诉或被法院驳回怎么处理，生效的裁决书发生错误怎么纠正，能否简单通过执行程序予以救济等都影响法律的顺利实施。又如，当事人一方向仲裁委员会申请，另一方向法院起诉，由于与法院对接不顺畅，就会使仲裁委员会处于尴尬状态，也给矛盾纠纷的调处带来不利影响。四是缺席审理难操作。难以充分体现当事人意愿。五是财政经费保障主体责任不明确。现实中，事权与财权匹配问题经常发生争论，意见难以统一。

建议重点关注与研究以下问题：

农村土地承包仲裁委员会定位问题。笔者倾向于将农村土地承包仲裁委员会定性为开展纠纷调处服务的公益性社会组织，明确独立法人、独立账户、独立经费开支，并且按政府购买服务办法，给予财政资金支持。这既符合小政府、大社会改革方向，是政府重要补充，同时，也符合中国特色调解仲裁内在规律的需要，有利于发挥社会特别是农村社会热心矛盾纠纷调处人员的作用。同时，建立相关机制，强化农村土地承包管理部门相关职责，加强对调解仲裁活动的支持、指导与监督，特别是加强仲裁员自律和管理。

调整受理范围问题。一是结合农村产权制度改革和“三权分置”的需要对受理范围进行调整。如可否考虑明确将农村土地经营权纠纷、土地承包经营权入股抵押纠纷及承包地家庭内部分割纠纷等纳入受理范围。二是结合农村土地承包法的修改对受理范围进行调整。三是结合农村土地承包确权登记颁证工作对受理范围内进行调整。受理范围调整后要充分保证每类纠纷法律性质清楚，内涵、外延清晰，不交叉，不矛盾，具有可操作性。

加强司法保障问题。一是裁决书制定后30日内当事人向人民法院起诉问题。二是建立纠错机制问题。三是防止当事人恶意利用问题。四是可否考虑将仲裁前置。现实中，大多数地方法院都不愿受理，一些法院明确告诉当事人先向仲裁委员会申请。建立这样的制度，不仅有利于仲裁委员会作用发挥和地位提升，也能避免当事人一方向仲裁委员会申请，一方向法院起诉，并减少缺席审理，从而避免造成不必要的人财物及时间的浪费，甚至耽误农时，影响农业生产经营。