多元路径下的农村宅基地退出方式及其效益研究——以江苏省阜宁县为例

卢 诚，冀青青，秦玥珩，黄璐莹

(1.南京师范大学，江苏南京 210023；2.南京国图信息产业有限公司，江苏南京 210036)

随着我国城镇化和工业化的加速发展，人口逐步向城镇集中，城市建设用地随之增加，而农村建设用地并未相应减少，导致“两栖”占地现象普遍，村庄空心化日益严重[1]。在当前建设用地供需矛盾日益突出的紧张局势下，如何发挥土地在供给侧结构性改革中的重要作用，迫切需要加强宅基地有偿退出研究。十八大以来，党中央、国务院高度关注农业、农村发展，并在十九大报告中进一步提出“实施乡村振兴战略”，切实保障农民合法权益。农村宅基地涉及农民最根本的利益，是农民衣食住行所依靠的最基本的生产资料，从农民多样化的宅基地退出需求出发，探索多元化的宅基地退出方式对促进农村建设用地节约集约利用、保障农民宅基地权益至关重要。

近年来，国内学者针对我国农村宅基地利用管理中存在的问题，从自然因素、社会文化因素、经济社会转型、宅基地使用权制度演化[2]等视角进行了剖析，并逐渐深入到农户宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿、退出机制建立和补偿测算等方面。在宅基地退出意愿方面，黄贻芳等[3]基于重庆1 012户农户的实地调查结果，探讨了户籍改革制度下不同类型农户退出宅基地的意愿及影响因素，发现核心问题在于退地政策；郭贯成等[4]以推拉理论为视角，建立了推拉分析框架来研究宅基地退出的推力因素和拉力因素。在退出机制方面，欧阳安蛟等[5]探讨了宅基地退出机制建立的思路及其必要性，提出要建立宅基地退出的引力机制、压力机制和推力机制。在补偿标准测算方面，胡银根等[6]基于宅基地的不同功能建立数学模型测算其价值，为宅基地退出合理补偿提供依据；许恒周[7]通过条件价值评估法计算农民对宅基地退出补偿受偿意愿，并通过Tobit回归模型检验影响农民受偿意愿的相关因素。国内学者对于宅基地退出方式的研究相对较少，而宅基地退出方式关乎农民宅基地退出的切身利益，是农民最为关心的内容之一。笔者从满足农民多样化的宅基地退出需求和维护农民宅基地权益出发，探索农村宅基地退出的多元路径，以提高农民退出闲置宅基地的积极性，减小宅基地退出阻力，实现农村宅基地的有序退出。

1　国内宅基地退出实践分析

随着社会经济体制改革的不断深入，现行宅基地制度与社会主义市场经济体制越来越不适应，出现宅基地闲置浪费、缺乏退出渠道及规范管理等问题。国内许多地区根据自己的实际情况对宅基地的退出进行了改革试点，以探索出行之有效的宅基地退出机制，其中以天津“宅基地换房”、成都“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式与重庆“地票”模式最具代表性。但伴随着城市建设用地供需矛盾的进一步加剧，面对18亿亩耕地“红线”的刚性约束，如何实现宅基地资源的优化配置已成为提高农村土地集约利用水平、缓解城市建设用地紧张、保障农民权益的客观需要。针对这些问题，我国开展了“三块地”改革试点。笔者根据各试点县(市、区)的基础条件(包括人口、经济水平及资源禀赋等)，选取其中几个典型试点地区的宅基地退出情况进行分析(表1)。

对我国“三块地”改革的部分试点地区农村宅基地退出实践从主要目标、退出对象及宅基地退出实施的具体做法进行了综合比较。通过比较这些地区的宅基地退出情况，可以看出由于各试点地区自身基底条件的差异，进行农村宅基地有偿退出的目标也有所不同，但大都以维护和保障农民权益为出发点，且均对宅基地有偿使用、显化农民财产权益等方面进行了有益探索。但在农村宅基地退出的具体实施过程中，仍存在以下不足：①上述几个试点地区对参加宅基地退出的对象有所不同。如安徽金寨退出对象主要以“贫困户”“移民户”和居住在“土坯房、砖瓦房、砖木房”的农户为主；江苏武进和江西余江退出对象主要为超标占用、一户多宅等违规占用宅基地的农户；而浙江义乌主要引导地处边缘山区、自然承载能力较差的农民退出。这几个地区对于宅基地退出对象都有一定范围的限制，因而存在农户愿意退出宅基地而不能退出的情况。②宅基地退出政策涵盖的社保内容稍有差异。目前城镇社保项目主要是养老保险，医疗保险、失业保险、最低生活保障等与生活密切相关的问题并未完整地纳入到政策范畴中。

表1　我国部分地区农村宅基地退出实践比较

2　宅基地退出多元路径的探索

2.1研究区概况阜宁县属江苏省盐城市所辖县之一。地处江淮平原中部，县域位于119°27′～119°58′E，33°26′～33°59′N，面积1 438.78 k m2，现辖4个街道，13个镇。2015年末全县户籍总人口112.28万人，其中非农业人口40.27万人；年末常住人口83.82万人，其中城镇常住人口44.84万人。阜宁县背倚苏北平原，面临苏中水网，南与建湖县毗邻，北与滨海县接壤，东与射阳县相连，西与淮安市、涟水县隔废黄河相望，西南与淮安市淮安区交界(图1)。

图1　阜宁县区位Fig.1　Location of Funiny County

根据2015年阜宁县村庄地籍调查结果，全县农村居民点面积133.45 km2，户均农村居民点面积为606.29 m2，其中宅基地面积共41.7 km2，户均宅基地面积为189.45 m2，人均宅基地面积为53.37 m2。全县8个乡镇(街道)户均宅基地面积超过200 m2，远超过户均宅基地面积限额标准，且阜宁县宅基地利用过程中“一户多宅”、宅基地闲置浪费等现象普遍，因而亟需探索行之有效的宅基地退出方式。

2.2宅基地退出多元路径的探索

2.2.1宅基地退出的多元路径设计。通过前期对阜宁县农户的问卷调查，系统分析农户家庭特征、宅基地使用情况、期望退出方式等影响农户退出宅基地的诸多因素，并在总结当前国内宅基地退出方式存在问题的基础上，从与退出农户生产生活密切相关的“钱”“地” “权”3个角度出发，探索多元化的宅基地退出路径，以满足不同农户的多元化需求(图2)。

图2　基于多元路径的宅基地退出方式Fig.2　Exit mode of rural residential land based on the multiple paths

2.2.2货币结算型。货币结算型退出方式适用于在城里或集镇有住房并长期居住或村内“一户多宅”(拥有其他废弃或闲置宅基地)的农户，通过一次性结清房屋拆除补助及宅基地补助费用退出闲置的宅基地。通过积极引导这部分拥有闲置或废弃宅基地的农户对其旧宅进行拆旧及复垦，可提高土地利用效率，促进土地节约集约利用。同时，农户也可以在不承担任何成本的情况下拆除旧房屋，增加耕地，提高收入。对于拥有长期废弃或闲置宅基地的农户而言，政府对宅基地的退出给予一定的补助是其自愿退出宅基地的极大引力。

2.2.3进城入镇型。进城入镇型退出方式适用于有意向进城入镇居住，并具备一定经济基础或职业技能的农户。城市或集镇便利的生活条件和完善的基础设施是吸引农户进城入镇居住的主要原因，也有部分农户基于孩子上学、老人就医等方面的考虑选择进城入镇居住。进城入镇型退出方式可以提高城镇化率，改善农户的生活居住条件，基础设施的配套完善也能提高农户的生活质量。同时，通过加强各方面权益的保障可以提高进城入镇农民的“市民化”能力，维持进城入镇农户在原集体经济组织中享有的土地承包经营权、集体收益分配权和惠农政策权“三项合法权益”不变，享受与城镇居民同等的养老、医疗、就业、创业、子女入学等相关优惠政策，从而实现“人的城镇化”。

2.2.4改建自建型。改建自建型退出方式适用于原农房质量较差，但又出于情感依赖、耕作方便等原因不想离开原宅基地的农户。考虑到这部分农户的需求，允许他们按县规划设计要求进行改建自建。经批准改建自建的，必须符合镇村总体规划，且新建房屋外立面及结构也应按镇统一要求建设。通过严格控制改建自建农户的新建房屋占地面积，以腾退部分原来超标或粗放利用的宅基地面积，达到集约节约利用效果。同时，原宅基地复垦整理成耕地后，原农户享有优先承包权，耕种收益归原农户享有。

2.2.5存量置换型。存量置换型退出方式适用于原房屋结构较差，有退出原宅基地意向且仍想在本村组居住的农户，同时这部分农户不具备改建自建的条件。通过鼓励和引导这部分农户置换本村组质量较好的闲置房屋，将原宅基地退出，可以盘活闲置宅基地。由于原宅基地位置较为偏远，交通不便，且房屋质量较差，选择该退出方式的农户可以直接入住到房屋质量更好、交通更便利的村内闲置农房，在获得一定置换补贴的同时还可以减少拆旧建新及房屋装修成本，此种退出方式对不具备改建自建条件或不愿自建且仍想在本村组生活的农户吸引力较大。

2.2.6集中居住型。集中安置型退出方式适用于农房质量较差，且需要就近居住的农户，给予其相应的房屋拆除补助和购房补贴，按照美丽乡村建设的标准，就近规划建设集中安置点。由于农户居住观念传统、缺乏村庄规划等原因，村民住宅布局十分散乱，使得农村宅基地利用低效，造成土地资源的闲置浪费。该退出方式通过鼓励农民拆除危旧房、交还原宅基地，引导农民居住由分散向集中转变，可以推进农村环境整治，改变农村面貌，加快美丽乡村建设，从而改善农民居住条件。此外，农户退出的宅基地面积原则上大于新建房占地面积，因而复垦出的农用地面积可以按照国土资源部城乡建设用地增减挂钩的有关政策规定折抵城市建设用地指标。

3　多元路径下的宅基地退出效益分析

3.1加快推进以人为核心的城镇化进程通过引导宅基地退出农户进城入镇落户，可以提高城镇化率，促进全面小康社会建设。同时，通过加强对进城入镇农户的各方面权益保障，维持其在原集体经济组织中享有的土地承包经营权、集体收益分配权和惠农政策权“三项合法权益”不变，以解决农户进城入镇的后顾之忧；凭房屋产权证或购房合同和发票，办理养老保险、城镇职工或居民基本医疗保险，享受与城镇居民同等的就业、创业、子女入学等相关优惠政策，增强进城入镇农民“市民化”能力，加快推进“人的城镇化”进程，实现城乡统筹协调发展。

3.2切实维护和保障农民权益多元路径下的农村宅基地退出以维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，充分尊重农民意愿，集中居住点的选址多渠道征求群众意见，考虑群众生产生活的便利性，宅基地退出方式也由农户根据家庭实际情况和生产生活需要自愿选择。同时，妥善解决宅基地退出农户的切实利益和长远生计问题，确保其原有生活水平不降低、长远生计有保障。此外，通过闲置宅基地的退出，可以打破城乡二元结构，实现城乡资源互通，促进闲置宅基地的有效流转、盘活和充分利用，把农村土地资源进一步变成资产，资产变成资本，赋予农民宅基地更完整的权能，保障其用益物权，显化农民财产权益。

3.3实现“多方共赢”目标农村宅基地退出过程是各方参与主体间的利益博弈过程[8]，其退出可以在尽力满足各参与主体经济利益的条件下，实现最优或最大的社会效益、经济效益，从而最终实现“多方共赢”的目标。首先，宅基地退出后的城镇建设用地节余指标收益用于满足城市建设需要外，还可按照一定比例返还给农村，用于新农村建设和基础设施配套，促进全县社会经济发展。其次，宅基地退出后形成的建设用地指标部分可由镇区支配使用，作为工业与经营性用地，解决镇区经济发展用地难题，从而调动镇区工作积极性，复垦后形成的新增耕地由农村集体经济组织统一组织利用，其收益归该集体经济组织所有，增加集体收入。最后，退出宅基地的农户除改善住房居住条件、获得宅基地退出相应补偿外，还能显化宅基地财产权益，适当增加收入。

4　宅基地退出过程中存在的问题及建议

4.1宅基地退出过程中存在的问题

4.1.1补偿资金来源单一。当前阜宁县宅基地有偿退出资金主要来源于占补平衡指标易地交易资金、城乡增减挂钩指标流转资金、新增建设用地有偿使用费地方分成部分。但随着宅基地退出工作的不断推进，农房等级质量较高的退出户所需补偿资金也有所增加，宅基地退出成本也相应提高。鉴于该县经济欠发达，财力紧张，若仅依靠指标交易所得，宅基地退出补偿资金仍将存在较大缺口。

4.1.2集中居住点选址空间受限。根据相关规定集中居住点选址需在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内，鼓励使用存量建设用地或未利用地，尽量不占耕地或少占耕地，禁止在基本农田保护区范围内规划建设集中居住点。但在宅基地退出的具体操作过程中，考虑到方便群众生产生活、宅基地退出农户安置时间的紧迫性等方面原因，选定的集中居住点不符合土地利用总体规划现象仍存在。

4.1.3传统思维影响农民退出宅基地。随着城乡一体化的不断推进，农村劳动力进城务工和子女进城就学人数不断增加，出现宅基地只增不减、城市和农村双重占地的情况。出现这种现象的原因，一方面是农民考虑到未来就业、收入和社会保障预期的不确定性，以及土地征占补偿预期上升的综合影响，希望给自己留条退路；另一方面，受传统乡土家园意识的影响，农民对宅基地具有浓厚的情感依赖，认为宅基地是“祖业”，从而滋生了对宅基地的私有产权观念和长期持有观念，因而考虑到“回乡养老”等预防性需求，即便给予农户一定的宅基地退出补偿，农户也不愿意退出闲置宅基地。

4.2有序引导宅基地退出的建议

4.2.1整合各项资金渠道。县政府每年安排一定比例的财政资金，用于宅基地退出补偿；整合叠加各类支农、惠农政策，积极争取美丽乡村建设、农村环境整治提升等方面的项目补助资金，用于基础设施和公共配套设施建设，提高资金的聚合使用效益；充分发挥社会融资作用，协调各类金融机构出台专项政策，为农户购房、建房或修缮加固提供优惠按揭贷款支持；通过市场化运作，积极引导社会资金参与农村宅基地退出，鼓励和引导社会力量提供帮扶、捐赠和资助等。

4.2.2依据规划有序实施。先有规划后有实施，将集中居住点建设与美丽乡村、城乡产业发展结合起来，完善村镇规划编制，科学布局镇村居住点、农业生产、工业区、公共服务设施、生态环境等规划空间，避免因规划滞后造成浪费，同时注意度的把握，切不可大拆大建。集中居住点用地涉及农用地的，应协调相关部门做好农用地转用手续，若不符合土地利用总体规划的，建议在新一轮土地利用总体规划修编完善成果中予以协调修改。此外，也可抓住村级土地利用规划编制的契机，对集中安置点的选址给予空间上的协调。

4.2.3尊重农民的意愿。充分发挥农村集体经济组织的主体作用和村民自治作用，调动农村集体经济组织和农民群众参与的积极性和主动性。在宅基地退出过程中，充分尊重农民意愿，保障其知情权、参与权、收益权和监督权。如果进城农民暂时不愿退出宅基地、不愿流转土地经营权的，也应予以尊重。整个宅基地退出过程必须遵循自愿、有偿原则，不得强迫农民退出，也不得在退出过程中压价、克扣农民的补偿费用，侵害农民利益。

[1] 刘彦随,刘玉.中国农村空心化问题研究的进展和展望[J].地理研究,2010，29(1):35-42.

[2] 高圣平,刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究[J].中国土地科学,2007，21(2):31-37.

[3] 黄贻芳,钟涨宝.不同类型农户对宅基地退出的响应：以重庆梁平县为例[J].长江流域资源与环境,2013，22(7):852-857.

[4] 郭贯成,戈楚婷. 推拉理论视角下的农村宅基地退出机制研究：基于南京市栖霞区农户意愿调查[J].长江流域资源与环境,2017，26(6):816-823.

[5] 欧阳安蛟,蔡锋铭,陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学,2009，23(10):26-30.

[6] 胡银根，张曼，魏西云，等.农村宅基地退出的补偿测算：以商丘市农村地区为例[J].中国土地科学,2013，27(3):29-35.

[7] 许恒周.基于农户受偿意愿的宅基地退出补偿及影响因素分析：以山东省临清市为例[J].中国土地科学,2012，26(10):75-81.

[8] 易小燕，陈印军，袁梦.农村宅基地整理收益分配研究进展与述评[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：18-21.