我国税收制度现代化的推进路径选择<br/>——基于“法治、公平、效率、透明”四个维度的比较分析框架

我国税收制度现代化的推进路径选择
——基于“法治、公平、效率、透明”四个维度的比较分析框架

2018-04-09柳华平张景华王晓慧

税收经济研究 2018年1期

◆柳华平　◆张景华　◆刘　建　◆王晓慧

一、税收制度现代化的基本维度

党的十八届三中全会决定指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。党的十九大指出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。这是我国新时代税收制度建设的着眼点、着力点、着重点。建立现代税收制度，换言之，即要推进税收制度现代化。柳华平、张景华和郝晓薇（2016）认为，“税收制度建设包括税收基础制度建设、税收实体制度建设、税收征管制度建设三个层面，税收基础制度建设应民生价值与税收法定并重，税收实体制度建设应稳定收入与优化结构兼顾，税收征管制度建设应降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务。①根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》精神，在表述上做了调整。

现代化是一个动态过程，其评判标准，智者见智，仁者见仁。基于研究的需要，本文从纷繁复杂的标准体系中，仅选取法治（Rule of Law）、公平（Equity）、效率（Efficiency）、透明（Transparency）四个维度作为检验税收制度现代化的“试金石”，概而言之为“RLEET”分析框架。其中，法治是灵魂，公平是根本，效率是关键，透明是基础。

（一）法治：灵魂

税收法治的实现主要体现为税收法定原则的落实，税收法定原则是指关于征纳税双方的权利义务、税收要素、减免税等事关税收的所有事项都必须由法律明确规定，包括税收权力法定、税收要件法定和税收程序法定等三个基本要求。这一原则的本质体现为纳税必须经纳税人同意，生命、财产、安全、自由等是纳税人享有的基本人权，不可剥夺和非法侵犯。该原则可以说是税法领域的宪法原则，是财税领域中民主和法治原则的最基本体现。税收法定原则最大限度地协调和平衡公民与政府之间的利益矛盾，以使公共税收管理活动取得公民最大限度的同意和认可，也是最大限度实现民主与法治的保障。

（二）公平：根本

公平维度直接体现为税收公平原则，税收公平原则始自威廉配第、亚当斯密，它是指国家征税应使得纳税人的纳税负担与其纳税能力相适应，并保持纳税人之间的负担水平均衡。税收的公平，分为横向公平和纵向公平。横向公平侧重于针对纳税能力相同的人课征相同水平的税收，纵向公平侧重于针对纳税能力不同的人课征不同水平的税收。税收公平原则被公认为各国制订税收制度的最基本准则,更是现代社会各国完善税制所追求的目标之一。坚持税收公平原则，是宪法平等原则的客观体现，对于缓解社会矛盾、稳定社会经济秩序十分重要。

（三）效率：关键

理论界对于税收制度效率维度通常从收入的角度来研究，包括经济效率和行政效率，在设计、制定税收制度和政策时，应对税种的选择、征税范围的大小、税率的高低等予以充分考虑，减少税收对经济造成的额外效率损失，并考虑征纳成本。但从支出角度讲，税收是政府提供公共产品和服务的成本，是消费者所支付的公共产品和服务的价格。税收转化为财政支出的过程就是公共产品提供的过程，这表明税收的效率维度最终要通过完善的财政体制来实现，①吴俊培,郭柃沂：《论效率与公平的税收制度》，《税务研究》,2016年第1期。因此实现税收制度现代化，前提是建立财权事权相匹配的财政体制。财权事权匹配是指中央与地方政府所从事的社会经济事务与财政收入权相匹配，体现权力制衡、地方自治等原则，合理地划分各级政府之间的事权并且切实付诸实施，是推进国家治理现代化的重要任务。只有当各级政府的事权财权界定清楚了，才能深入落实各级政府职能，顺畅运行国家治理相关活动，有效提供公共产品和服务，提高财政效率。

（四）透明：基础

税收制度现代化框架下的透明维度应该包括税收透明和财政透明。税收透明是指税收的存在和税收负担等能够被纳税人明确感知，受税负转嫁、政策法规、税种设定、征收方式等多种因素影响。税收透明对于政府获取公众的理解、提升行政能力以及有效实施税收政策具有积极影响。财政透明是指财政的决策、预算、执行、决算情况公开，实现政府理财活动公开化、科学化、民主化和法治化。税收透明可在公平维度和法治维度基础上实现，而财政透明需要构建公开、透明的现代预算制度。预算透明可以保障财政公平和税收法治，对政府的财政行为进行约束和监督，“让权力在阳光下运行”，保证政府将钱花到公众最需要的地方，使得政府的公共性导向得以真正确立，从而真正形成公共政府。

二、我国税收制度现代化的国际比较

（一）法治维度比较

税收法治建设集中体现了税收现代化的民主与法治精神，也是实现税收现代化的基本保障。纵览当今各国宪法，绝大多数国家的宪法中都有关于税收法治的规定，一般通过税收法定原则来实现。

1.税收权力法定

税收权力法定包括税收立法权、税收执法权、税收司法权的法定。在立法权方面，发达国家税收立法体系严密、结构完整，各部门权力相互制约。

在税收执法权方面，各国一般赋予税务机关一定的执法权，以保证税法的权威性和可操作性。在加拿大，政府通过法律严格执行税收执法权，纳税人如果不履行税务通知，税务机关有权冻结其账户；对于欠税未缴的纳税人，税务机关有权不通过法院直接查封个人资产。在英国，通过金融法案赋予税务机关与警察机关一样的涉税刑事侦查权，包括搜查权、拘捕权、监视管制权等。税务部门拥有一定的执法权，才能保证税法的有效执行，保证纳税人权益，提高纳税遵从度。

在税收司法权方面，设立独立的税收司法组织。如德国、美国、日本等设立专门的税务法院，可以独立、专业、有效地审判税务案件，维护纳税人权益；荷兰、加拿大等国设立税务警察机构，具有一定的执法权，专门负责税务案件的侦破工作。这种税收司法权的可操作性不仅有利于税务部门对专业复杂性工作的处理，而且为税收司法独立、公平、公正、效率提供了保障。

2.税收要件法定

税收要件法定要求税收相关的所有程序和内容都应该由法律加以规定，税收征收要严格按照法律规范执行，如某一项违反法定原则，则税收征收无效。如美国法院作为拥有司法审查权和对宪法最终解释权的司法机构，有权裁定包括总统在内的各级政府制定的政策是否合乎美国宪法，并有权判定违宪的法律和政策无效。

3.税收程序法定

税收程序法定是正当程序原则在税收法治领域的具体表现和要求，相对完善的税收程序设计可以提高税收效率，从而节约经济和社会成本，也是对纳税人权益的尊重和保障，有利于提高全社会纳税意识。如《德国税法通则》详尽规定了税收行政执法的职权和程序，还移植了民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法、刑法等相关法律，是操作性极强的综合性税收法典。

比较启示：从发达国家宪法实现法治维度所体现的税收法定原则可以看出，税收权力法定、税收要件法定和税收程序法定从形式和内涵上保障了税收法治维度的实现，保障了公民的生命、财产、自由、安全等基本权力，最大限度地实现民主与法治。相较市场经济发达国家完善的税收法律体系，我国的税法体系还不够健全，缺乏税收领域的《税收基本法》，且从数量看仅有七部以法的形式确定，其余皆以行政法规形式公布，可见税收立法主要以国务院制定的税收行政法规为主，而全国人大及其常委会制定的税法法律为辅，税收法律体系亟待完善。在税收立法程序方面，现有法律对税务立法程序中关键的授权规定过于笼统，缺乏广泛征求意见的程序，更突出立法行政主导。在税收司法体系方面，相较于西方严格的、可操作性极强的税务司法体系，我国的税收保全和强制措施相对“疲软”，应着力予以强化。

（二）公平维度比较

伴随资本主义经济的发展，社会分配不公、贫富两极分化的现象日趋严重，影响了社会的稳定与发展。市场经济发达国家为了缓和日益尖锐的社会矛盾，纷纷推行以收入均等化为目标的社会政策以及福利措施。而税收作为国家调节收入分配的重要政策工具，公平原则成为各国税制建设的首要原则。

1.构建以体现公平的直接税为主体的税制结构

直接税包括所得税、财产税等不易进行税负转嫁的税种，由于它是根据个人所得或财产的多少决定其负担水平，因此相比于间接税，它更符合税负公平和量能纳税原则。虽然世界经济发展复杂多变，各国税收政策调整频繁，但是美国、日本、德国、法国等发达国家主体税种的收入结构仍基本稳定，以所得税、社会保障税、财产税为代表的直接税比重较高，平均在65%左右(见图1至图 4①高培勇：《世界主要国家财税体制：比较与借鉴》，北京：中国财政经济出版社，2010年版。)。

图1　美国的税收收入结构（2007年）　单位：%

图2　日本的税收收入结构（2007年）　单位：%

图3　德国的税收收入结构（2007年）　单位：%

图4　法国的税收收入结构（2007年）　单位：%

2.构建基于公平的个人直接税调节体系

为了实施税收公平原则，各国均建立了基于公平维度的个人直接税调节体系。如美国建立了以个人所得税为主体的税制体系，再加上社会保障税、遗产税、赠与税、个人财产税等税种共同调节，充分发挥各税种相互协调配合的调节功能。其中，个人所得税、遗产税和赠与税实行累进税率，个人应税收入(或财产)越高，征税比例就越大，对个人收入差距调节力度就越大（见表1）。表2反映了美国基尼系数与个人所得税再分配效应，可以看出个人所得税对于缩小社会收入差距起到了较强的调节作用。

表1　2010年美国联邦个人所得税税率　单位：美元

表2　美国基尼系数与个人所得税再分配效应：1980—2003年

3.税收支出更多地用于社会保障

国家税收与社会福利互为基础、相互保证，联系度越高，越能体现社会的公平与进步。西方发达国家充分发挥税收在民生保障方面的作用，德国联邦财政支出中最大的类项就是社会保障支出，而且每年都在增长（见图5）。在加拿大的财政支出中，政府行政经费仅占15%左右，其余基本用于教育、卫生、国民健康、市政建设等民生支出上。

图5　2015年德国联邦政府财政支出分类比例①资料来源于德国联邦财政部信息中心。　单位：%

比较启示：在税收公平思想的影响下，市场经济发达国家的税收制度充分发挥了税收的公平分配功能。相较西方充分体现公平的税收制度，我国税收组织财政收入的职能更加明显，而税收促进社会公平的职能发挥不足。我国一直以来实行以间接税为主体的税制结构，据统计，2016年我国税收总额为130,354亿元，其中，增值税、消费税、营业税、关税、城市维护建设税以及烟叶税(剔除出口退税)等间接税占53.47%；企业所得税、个人所得税和土地增值税等所得税占33.10%；资源税、房产税、印花税、车船税、契税、耕地占用税等资源财产税占13.43%。这种以间接税为主体的税制结构容易导致价格体系扭曲、税收逆向调节等问题。同时，我国税收的收入调节机制不够完善，特别是个人所得税调节作用不明显，基尼系数维持在0.470.49，超过国际公认警戒线0.4。

（三）效率维度比较

公平和效率是现代经济学的基本问题，在市场经济条件下，各国政府一般从税制设计、税率优化、税收负担、税收征管等方面实现效率维度。但是，效率维度隐含的重要前提和基础是完善的财政体制，本文主要从税收支出的角度借鉴国外经验，为建立财权与事权相匹配的现代财政体制提供经验。一般认为，财权事权匹配原则要求中央给地方配置财权时，应考虑事权配置的大小；同样，中央对地方事权的配置，需要相应的财权加以保障。

1.以法律为基础明晰事权财权

发达国家大多对中央政府与地方政府间财权事权划分有明确的法律依据，以确保各级政府财权与事权相匹配。德国的宪法对各级政府的事权做了严格规定，“为了普遍的利益必须进行处理的事务”由联邦负责，其他事务原则上由各州和地方政府负责。美国的《联邦宪法》对联邦和地方之间的税收划分做了原则性规定。日本除《宪法》外，还制定了《财政法》《会计法》《地方自治法》《地方分权一揽法》《地方财政法》《地方税法》等一系列法律，对政府间事权和支出责任、税收转移支付等财政行为做了明确的规定，进而保障了政府间稳定财政关系的良性互动。

2.以效率为目标合理划分事权财权

国际上有关事权划分的模式主要分为联邦制和单一制两类。不管哪种模式，均以公共产品理论为基础确定政府职能，并按“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三原则划分配置政府间事权和支出责任。中央（联邦）政府负责全国性公共产品供给，如事关国家安全、宏观经济调控、收入再分配等，地方政府（州）负责资源配置并享有一定的财权，跨区域公共产品由中央与地方共同承担，其中中央承担主要责任。

美国是典型的联邦制国家，全国性事务如国防、外交和国际事务、关系到全国利益的州际事务、全国性的社会福利等由联邦政府负责。除宪法明确授予联邦政府的权力，以及明确禁止各州拥有的权力（如外交、铸币等)之外，其余能够由州和地方政府负责的，宪法皆尊重各州权力（见表3）。赋予地方政府取得财政收入的权限，美国联邦、各州、地方政府分别编制执行各自独立的预算，并依据本级政府财权调整和设置税种结构、税率，确保收入来源稳定。

表3　美国按照政府层级和功能划分的支出　单位：%

日本是典型的单一制国家，实行中央集权制，宪法并不明确划分中央与地方权力，地方的权力来自中央，地方政府的权力由中央政府的立法机关以普遍的形式授予，行政机构分为中央、都道府县和市町村三级。在中央和地方的关系上，财权高度集中于中央，而事权大多分散于地方，大约70%的政府支出是通过地方预算安排的。税源划分也是以事权划分为基础，便于全国统一征收的大宗税归中央，征收工作复杂的小宗税归地方。中央事业费、地方自治团体及其机构所需的业务经费，原则上由中央和地方分别负担。都道府县税以普通税①普通税是相对于目的税而言的，为地方政府的一般性收入，目的税为地方政府的专款专用性收入，类似我国政府的基金性收入。为主，占其税收总收入的90%左右。市町村税也是以普通税为主，占税收总额的95%左右（见表4）。

表 4　日本政府间事权与财权的划分

从各国的实践来看，财权与事权都在宪法范围内明确规定，事权明晰，各级地方政府都有对应的课税权。政府间课税权的划分，不仅涉及政府自主权，更是经济稳定和公平统一税制实现的基础。

3.完善的转移支付制度

由于财权与事权完全匹配的状况在实践中很难实现，因此为了保证地方政府能够有效提供公共产品，除了赋予地方政府稳定足额的收入来源之外，各国政府还实施了规范的转移支付制度。由表5可知，中央财政收入与地方财政收入之间的比值平均为71∶29，中央财政支出与地方财政支出比平均为56∶44，转移支付占地方支出的平均比重为33.9%，可见转移支付在维护各国中央与地方收支关系中的重要地位。

表5　各国最终中央与地方的财政支出比例

数据来源：贾康，王桂娟，《财政制度国际比较》，上海：立信会计出版社，2016年版。

比较启示：虽然各国受政治、经济、历史和文化背景不同等因素影响，在事权和财权划分上不尽相同，但各级政府事权明晰，中央政府和各级地方政府支出范围明确，一定程度上体现了集权和分权相统一、兼顾公平与效率的原则。各级政府的事权划分得越清楚，政府间的收支矛盾就越少，资金使用效率就越高。目前我国在事权划分上存在一系列的问题，比如至今我国尚无一部规范政府间事权财权划分的法律；政府间事权和财权错配，地方政府承担了本属于中央的支出责任，包括社会保障事务、高等教育、医疗卫生等公共服务；但同时没有赋予地方政府相应财权，特别是营改增后地方税体系主体税种缺位，税源不足；本应承担协调中央与地方财权的转移支付制度管理欠规范，效率较低。这些问题严重限制了政府职能的发挥，导致公共产品供给无效率、不均衡等问题。

（四）透明维度比较

国际上对于透明维度的实现，分为税收透明和财政透明。税收透明一般通过降低税收感知程度较低的间接税比重，相应增加个人所得税和财产税等税收感知程度较高的直接税比重来实现，同时实行“价税分列”，即在消费者购买商品所取得的发票上注明增值税和消费税等税款以提高公众对税收的感知程度。财政透明与前文所述公平维度和法治维度相辅相成，这里重点从财政透明角度进行国际比较。

财政透明基本通过预算透明来实现，预算透明要求立法机构等能够监督政府财政收支，确保预算合法、公开。通过考察西方国家现代预算管理制度的建立，发现其都以预算透明为基础，采取预算法定、细化预算程序、公开预算文件等措施，实现有效预算监督，最终建立能够体现民主和法治的现代预算制度。

1.预算法定。18世纪法国著名思想家孟德斯鸠曾经说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，而法治就是对权力的最好约束。从国外预算监督实践来看，各国都十分重视法律制度建设，以保证预算监督正常进行。法国的《预算组织法》是针对中央预算管理的基本法，而《社会保障基金组织法》等则是针对各类财政支出的法规(见表6)。再如美国、加拿大、法国、意大利等国不仅通过相关法规规定了预算监督的职责与任务，同时还设立专门的预算监督机构(如预算委员会或拨款委员会)进行监督。

表6　法国政府预算相关法律

资料来源：中国财政科学研究院，《世界主要国家财政运行报告》，北京：经济科学出版社，2016年版。

2.预算程序细化。西方国家预算审议时间相对较长，科目和款级数量大，科目体系的细化程度在一定程度上决定了预算审批、预算执行的效果，从制度上防止了预算的随意性，为预算的严肃性和刚性创造了条件。如法国预算的类级科目有1100多条，款级和项级科目数量极大。美国采用标准预算周期制度，其中预算编制和国会审批阶段18个月，预算执行阶段12个月，决算的汇总和审计阶段3个月。整个程序都有职责严格的规范，进而保证了预算编制的质量。

3.预算公开。预算公开作为现代预算原则实现的核心要件，是实现民主、法治的服务型政府的突破口。国际预算合作组织2012年公布的预算透明度指数显示，法国、挪威、瑞典等西方发达国家的分值高达80分以上，而我国仅为11分。2015年公布的数据显示，美国预算公开指数82，通过审计机关进行预算监督的指数为100，我国与之存在较大的差距（见表7）。

表7　2015 年五个国家预算公开调查得分情况比较①本表中各项得分满分为100分。

比较启示：发达国家在预算透明和预算监督方面实施诸多有效措施，最终建立了统一的现代预算管理体制。现代预算制度体现了民主与法治精神，而一个统一、透明的预算管理体制才能够有效地实现提供公共产品的职能，才能够实现税收为民所用。我国目前预算公开还处于笼统性的、大类项目公开的初级水平，如政府支出功能性项目透明度高于经济分类项目，专项费用透明度低于基本经费。经济分类项目和专项经费更能体现公众关心的出国、招待、差旅、车辆购置等部门内部支出，而这些能够更好发挥监督作用的项目公开程度几乎为零（见表8）。由此可见，尽管我国现在预算透明度已有很大进步，但与市场经济发达国家相比仍有较大差距。

表8　我国功能支出项目和经济支出项目预算公开得分比较②本表中各项得分满分为10分。

三、中国税收制度现代化的路径选择③本部分内容主要参考胡怡建主编《深化改革：构建公平、正义现代财税体制研究》，北京：经济科学出版社，2015年版。

税收制度现代化是一个动态复杂的系统工程，既是对现行税收制度的继承与创新，又是适应国家治理现代化新形势，对税收体制基础制度的系统性重构。现代税收制度如何与财政支出制度、转移支付制度和预算制度相结合，坚持财税一盘棋的思路，“收支联动”，共同构成现代财政制度，发挥现代财政功能，是未来税制改革的目标。基于“RLEET”四个维度的国际比较分析，结合我国国情，我们初步搭建了税收制度现代化路径的总体框架（见图6①本框架是在胡怡建主编《深化改革：构建公平、正义现代财税体制研究》（北京：经济科学出版社，2015年版）引言部分第2页图1基础上修改与充实。）。

图6　税收制度现代化实现路径的总体框架

（一）着眼法治，健全税收法治体系

1.完善税收法律体系。首先，设立《税收基本法》。统一规定税法中的基本、共通、原则性问题，使其成为我国税收法律规范的母法，完善我国法律体系。其次，根据《宪法》和《立法法》要求，税收立法权回归全国人大。将条件成熟的税种法规升级为法律。新设税种不再由国务院制定，必须通过全国人大立法。再者，落实地方税收立法权。建议以中央授权的方式将少数适合地方立法的税种（如房地产税）划分出来，实行由地方人民代表大会行使税收立法权，实现统一税法与适度分权有机结合，也为构建稳定合理的地方税体系提供法律保障。

2.完善税收立法程序。首先，提高税收立法程序中的民主参与度。将税收立法各阶段向社会公开，保证公民知情权；建议制定“纳税人权益保护法”，从税收立法程序开始引入民主机制，确保立法的民主性和科学性。其次，明确和规范立法过程中的授权。尽可能减少行政授权，加强授权监督考核机制，做到事前、事中和事后的监督考察。

3.健全税务司法保障体系。首先，应加强税收执法保障体系建设，依据党的十九大提出的“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”的新思路，依法利用调解和仲裁手段维护纳税人权益，合理解决税务争议，合力打牢税收法治环境建设的基础。其次，强化对税务案件的查处和执行，体现税法的严肃性和震慑力。最后，应进一步完善税收保全和强制措施，确保应征税款及时足额入库。

（二）着眼公平，深化税收制度改革

依据党的十九大提出的“中国特色社会主义进入新时代，我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这种不平衡和不充分更需要强化贯彻税收公平原则，缩小社会收入差距。

1.转变税收职能。转变税收职能，实现由国家税收向民生税收转型。传统国家税收是满足国家履行职能的税收，而现代税收是民生税收，体现民主、公平、法治、民治、民享等特征，实现由追逐短期效率向长期公平的转变。

2.优化税制结构，强化公平分配职能。提高所得税比重，降低流转税比重。强化个人所得税调节收入职能，强化企业所得税管理，增加所得税收入。推进房产税制改革，扩大财产税收入比重。提高民生支出比重，缩小社会收入差距。

3.规范税收管理，维护纳税人权益。建立相应的法律保障纳税人权益。建立专职或相对独立的纳税服务机构，为纳税人提供全方位的服务。完善税收法律救济制度，切实解决行政复议告状难的问题，推行行政复议听证制度，维护社会公平正义，以实现征纳平等。

（三）着眼效率，完善财税体制

1.在法治框架下规范事权财权。加强政府间财政关系的立法进程，制定基本法和具体法，以立法界定政府间财权事权分配。

2.规范事权范围。首先，尽快推进政府间事权和支出责任划分改革的总体思路、实施步骤和责任主体，并以法律的形式予以确定。其次，调整央地间的事权范围。将国防、基本社会保险、全国性公共设施等全国性公共服务明确为中央事权和支出范围，中央政府应承担更多的高等教育支出责任；特殊教育、职业教育和普通中等教育、省级公共基础设施、医疗卫生等事权和支出责任由省级政府承担；市级政府更多地承担初等教育、幼儿教育、市政建设、社会救助等地方性公共服务职责。

3.健全地方税体系。根据党的十九大提出的“深化税收制度改革，健全地方税体系”总体思路，应加快推进地方税制建设：推进房地产税制改革，加快开征遗产税、赠与税，构建以财产税为主体税种、环保税等为辅助税种的地方税体系；加快“清费立税”步伐，加强辅助税种建设。将教育费附加、社会保险费等逐步由费改税，推进地方税体系建设。

4.规范转移支付制度，为财权事权相匹配提供保障。建立转移支付情况报告制度，实现资金使用透明化；建立转移支付绩效评价体系，并以法规的形式确定处罚机制。

（四）着眼透明，建立现代预算制度

现代预算制度的产生发展历程与现代民主法治国家的建设如影随形，借鉴西方现代预算制度的发展之路，财政透明和预算监督二者缺一不可。

1.完善预算法定。在新《预算法》出台的基础上，及时出台《预算法实施细则》《财政转移支付法》《国库集中收付制度》《政府问责条例》等与预算法相配套的法律法规，明确预算法中需进一步明确的事项和规定，使预算透明的现代预算制度法治化。

2.提高预算信息公开化程度。预算信息公开、透明是实现现代预算制度的基础，是不可抗拒的趋势。首先，完善预算公开程序。预算编制时间、预算年度内的实际支出、收入及借款情况、预算决算、年终报告等信息必须及时准确。预算的公开必须完整，一般应涵盖所有的预算和预算外活动，而不能选择性公布，特别是广受质疑、容易滋生腐败的“三公经费”应当单独提供。其次，引入公民参与机制，凸显公民知情权。在官方网站、各大媒体等及时公布预算信息，方便社会大众查阅；同时考虑大众认知水平，提供详细的说明性解释文字；公布的预算草案应当广泛征求社会意见，邀请民众代表座谈或举行听证会，并依此进行相应的修改和完善，以切实保障公民参与权的实现。

加强预算监督。加强人大预算监督，设立人大专门的预算委员会以及审计委员会，负责对预算的全过程提供专业性的指导。建立政府内控制度。强化权责划分、双向监督，比如在拥有资金支配权利的同时也要负有提高资金使用效率的责任，部门内部建立内部会计制度，强化会计和出纳双向监督。

四、小结

党的十九大作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治论断，在论述社会主要矛盾转化的同时，强调“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。我国现阶段税收制度建设中存在的问题，都是发展中的问题，都是与我国经济社会发展现状相适应的。推进税收制度现代化建设，既要面向世界，面向未来，更应立足现实，切不可急功近利、急于求成，不能盲目追求脱离我国实际的“现代化”，更不能将税收制度现代化“理想化”“绝对化”。基于“RLEET”分析框架，中国税收制度现代化路径选择的基本逻辑是：着眼法治，健全税收法治体系；着眼公平，深化税收制度改革；着眼效率，完善财税体制；着眼透明，建立现代预算制度。上述四个方面有机统一，相辅相成，不可偏废，是推进中国税收制度现代化的必然选择。

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