刑事审前程序法律援助工作实证研究

董红民 麻伟静（浙江省杭州市法律援助中心）

以审判为中心只有在有律师辩护的刑事案件中才能真正地得以实现，法律援助则确保公民在司法程序中平等地行使权利，有力维护其合法权益①陈光中、步洋洋：《审判中心与相关诉讼制度改革初探》，《政法论坛》，2015年3月。。如何“以审判为中心”推进审前程序法律援助工作是我们深入探究的课题。基于此，本文拟从实证视角研究入手，分析杭州市审前程序法律援助工作现状和问题，探讨如何完善审前程序法律援助工作，以期对有效推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革有所助益。

一、审前程序法律援助基本情况

（一）通知辩护情况

新刑事诉讼法实施后，刑事法律援助案件并没有出现急剧增长，2012年法院指定的案件是2699件，2013年，三个阶段合计案件4059件，增长了50%，侦查、审查起诉分别占总案件数的26.5%和17.4%，一审占44.9%。2014年和2016年均出现了下降。2013～2016年，刑事三个阶段通知辩护的比例约为2∶2∶6，侦查阶段通知辩护案件占通知辩护案件平均比例为22.5%，2013年最高，占26%，2015年和2016年仅占20%；审查起诉阶段通知辩护案件最少，占通知辩护案件平均比例为14.6%；审判阶段，一审通知辩护占通知辩护案件平均比例为60.8%（表1）。

表1 刑事不同阶段法律援助通知辩护情况 单位：件，%

2014年，浙江省出台了《关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》，进一步扩大了刑事法律援助范围，提出了商请法律援助②《关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》第五条规定，具有下列情形之一，犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，本人又提出法律援助申请的，人民法院、人民检察院可以商请法律援助机构指派律师为其提供辩护：（一）有证据证明犯罪嫌疑人、被告人认知能力较差的；（二）共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的；（三）案件有重大社会影响或者社会公众高度关注的；（四）犯罪嫌疑人、被告人作无罪辩解或其行为可能不构成犯罪的；（五）人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的；（六）基层人民法院审理的一审刑事案件，被告人经济困难且可能被判处3年以上有期徒刑的；（七）中级人民法院审理的一审刑事案件；（八）人民检察院抗诉的案件；（九）其他需要商请法律援助机构指派律师提供辩护的情形。。实践中，此类案件数归纳到通知辩护案件的“其他”类中。统计报表显示，“其他”类案件最多，平均占全部通知辩护案件51.3%，其次是未成年人，占全部通知辩护案件33.7%，可能判处无期、死刑的人比例较低，占9%左右，尚未完全丧失辩护或者控制自己行为能力的精神病人最少，仅占2%（表2）。

表2 刑事法律援助通知辩护对象分布情况 单位：件，%

（二）申请法律援助情况

2012年《刑事诉讼法》第34条第一款正式规定了通过申请获得法律援助，但根据近7年的数据显示，申请法律援助案件并没有明显增加，申请案件数低，直接申请的案件明显多于办案机关转交申请的案件，刑事审前申请的案件略多于审判阶段。犯罪嫌疑人的申请数略多于被告人的申请书，但平均每年仅142人，数量非常少（表3）。

表3 刑事法律援助依申请批准案件 单位：件

《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》（以下简称《规定》）明确了公安机关、人民检察院、法院的告知和转交申请义务。公安机关、人民检察院应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并告知其如果符合规定，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申请的，公安机关、人民检察院、人民法院应当在收到申请24小时内将其申请转交或者告知法律援助机构。根据近七年的数据显示，单位转交申请的案件非常少，除2013年，刑事诉讼法修改后案件数不仅没有增加，反而减少。2015年和2016年达到低点，只有4件和10件（表4）。

表4 刑事法律援助各办案机关转交申请案件情况 单位：件

（三）认罪认罚从宽制度试点工作情况

2016年9月，全国人大常委会通过《在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，杭州被确定为全国开展试点工作城市。今年7月，杭州市出台了《关于在认罪认罚从宽制度试点工作中加强法律援助工作的意见》（以下简称《意见》），确立了认罪认罚案件中法律援助以提供律师辩护为主，提供法律帮助为辅的“杭州模式”：一是进一步扩大刑事法律援助范围，除了应当通知外，对于犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有委托辩护人，本人提出法律援助申请的，不再设经济困难的门槛，办案机关可以商请法律援助机构指派律师为其提供辩护；二是对于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申请的，办案机关应当通知值班律师为其提供法律咨询等法律帮助，通过全覆盖，切实保障认罪认罚的自愿性和真实性。2017年5月至10月，全市共办理认罪认罚法律援助案件3604件、3799人次，其中侦查阶段1583件、1716人次，审查起诉阶段程序办理刑事案件3924件、4332人，审判阶段184件和184人。

（四）法律援助经费情况

法律援助经费支出包括人员经费、基本公用经费和业务经费，业务经费包括办案补贴、咨询补贴、代书补贴和宣传培训等费用。从纵向看，杭州市法律援助经费投入逐年增长，但增长率却逐年下降。与案件数量相对应，刑事案件补贴费用占案件补贴费用并不高，约占40%左右，近三年刑事案件补贴占比出现下降（表5），刑事审前法律援助案件补贴经费支出更少，侦查阶段案件补贴支出约占20%，审查起诉阶段案件补贴支出约占15%。

表5 刑事法律援助经费支出情况 单位：万元　%

关于案件补贴标准，目前，杭州市本级和七个主城区执行的是2015年12月出台的《法律援助经费使用管理办法》，其它九个区、县（市）结合当地经济发展状况及法律援助工作的实际情况，制定具体补贴标准（表6）。

表6 杭州市刑事法律援助案件补贴情况 单位：元

二、审前程序法律援助工作存在的问题

2013年施行的《刑事诉讼法》，法律援助范围扩大到五类，通知法律援助提前到侦查和审查起诉阶段，正式建立了通过申请获得刑事法律援助的制度，但刑事法律援助案件并没有出现较大幅度提高，实践中仍然存在以下问题。

（一）通知法律援助未执行到位

《刑事诉讼法》规定，盲、聋、哑人等4类案件犯罪嫌疑人或被告人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，换言之，办案机关负有通知法律援助机构为其指派律师的法定义务。如果上述通知义务和指派义务都得到严格履行，侦查、审查起诉、审判阶段的案件数量应该是递减的。但实践中，审查起诉阶段通知案件最少，审判阶段案件最多，以2016年为例，除去商请类案件，审判阶段法定通知的案件是779件，而审查起诉阶段只有562件，说明此阶段至少还有34.5%的案件应当通知辩护而没有通知（表1）。

（二）申请法律援助偏低

新刑事诉讼法实施前后，申请法律援助案件没有明显增多，近7年来，平均每年申请268件，仅2013年和2014年超过300件。2013年至2017年，申请法律援助案件仅占全部刑事法律援助案件的8%、8%、6%、6%，比例很低。究其原因如下：

1.申请援助的要求过高。本人及其近亲属向法律援助机构提出申请条件是经济困难或其他原因没有委托辩护人。全国大部分省市是以最低生活保障（低保两倍）或低收入家庭待遇确定是否为经济困难。杭州市目前执行的是低收入家庭人均收入标准（2416元/月），此标准与《浙江省关于制定律师服务收费标准的通知》（浙价服〔2011〕212号）和《浙江省律师服务计时收费规则》规定的律师服务市场的价格差距较大（表7），还有大量没有达到低保标准却是低收入的群众，因受经济能力的限制，无力聘请律师也得不到法律援助。

表7 浙江省刑事案件收费标准

2.法律援助的知晓率不高，申请渠道不畅。全市刑事法律援助受援人分为女性、盲聋哑人、其他残疾人、农民、农民工、老年人、未成年人等10类，其中农民工最多，平均占37.8%，农民占32.4%，未成年人占30.8%，女性占10%（表8）。农民工、未成年人等都是社会重点关注的对象，他们普遍存在受教育程度低、认知能力差和法律意识低。此外，审前程序的犯罪嫌疑人大多被关押在看守所，如果侦查机关或检察机关不告知犯罪嫌疑人何为法律援助事项，犯罪嫌疑人很难知道有申请法律援助的权利，也不知如何申请法律援助。

表8 刑事法律援助受援人情况 单位：人　%

（三）刑事审前辩护质量不高

《刑事诉讼法》赋予辩护律师在侦查和审查起诉阶段法律帮助、会见、阅卷、代理申诉、代为控告、申请变更强制措施、提出辩护意见等十多项辩护权利。实践中刑事审前法律援助辩护质量并没有得到充分的保障。

1.侦查阶段基本限于会见。侦查阶段辩护律师不能阅卷，办案机关也不希望律师过多过早介入，造成律师在此阶段的工作往往局限于会见。会见提供基本的法律咨询，了解基本犯罪事实，告知基本法律制度和程序，向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况。由于案情信息来源单一，辩护律师很少进一步申请变更强制措施，或与犯罪嫌疑人的通信、调查取证或申请非法证据排除，提出的辩护意见质量不高。此外，办案机关对律师的辩护意见不重视，《起诉意见书》中不写明律师的辩护意见内容以及是否采纳的情况，未将辩护意见附卷，律师也不能直接拿到《起诉意见书》，导致律师在此阶段的辩护收效甚微，甚至影响案件结案归档。

2.值班律师工作表面化。通过实地考察，我们发现，侦查阶段的值班律师的法律帮助基本局限于法律咨询，通过会见了解犯罪事实，介绍所涉嫌的罪名和认罪认罚从宽制度，办案机关很少主动听取值班律师意见。审查起诉阶段，值班律师局限于“见证”工作，为了减轻责任，检察机关提审时，很多律师选择回避，待提审结束单独会见时，统一格式提问犯罪嫌疑人，过于表面化。值班律师会见基本与提审同步，不提前会见深入了解案件事实，很少向检察机关就指控的罪名及适用的法律条款、从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚提出建议。有的值班律师甚至只是在犯罪嫌疑人签署具结书的时候出现，仅“现场见证”一下。

（四）刑事审前法律援助经费存在问题

1.案件补贴过低。杭州市现有的办案补贴标准存在以下问题：近年来，杭州市居民消费价格总指数（CPI）逐年上涨，导致法律援助办案成本提高，现行2015年12月出台的《法律援助经费使用管理办法》相较于2010年的案件补贴标准，并没有明显提高。现有补贴标准与律师办案成本支出差距较大，律师办理法律援助案件需做好阅卷、会见、开庭辩护等工作，需要支出交通费、差旅费、通讯费等费用，办案成本较高，但补贴费用偏少，与市场收费悬殊明显（表6），导致律师办理法律援助案件积极性不高，案件质量受到影响。

2.值班律师补贴全市不统一。《意见》指出，办理认罪认罚法律援助案件和提供法律帮助的经费补贴，参照《杭州市法律援助经费使用管理办法》的补贴标准发放，但全市没有形成相对一致的补贴标准，各地经费未能得到有效保障∶有的区按照承办人至看守所会见刑事被告人的，补贴300元，承办人以会见当事人并制作询问笔录的，补贴200元，两项共补贴500元；有的按照法律咨询发放，补贴标准为每人每天260元；甚至还有个别区出现“零补贴”。仅就交通成本计算而言，现有法律咨询补贴也偏低。假设王律师从杭州最中心武林广场出发，去杭州市看守所会见，单程27公里，来回54公里，每公里交通成本1.8元，值班共计支出交通成本97元，且不计算堵车，花在路上时间近3小时。如果遇到限行，或因其他原因无法自驾，来回打车费用约138元。

三、完善审前程序法律援助工作

（一）明确刑事审前法律援助的责任配置

法律援助责任配置是法律援助制度化建设的核心和关键，要加强对法律援助职责配置问题的探索研究，合理划分各级政府、司法行政部门、法律援助机构的事权和支出责任，谁应当管什么事，对什么负责都应明确起来，各国基本上都是通过立法来解决这个问题③桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《中国司法》，2012年第1期。。我国《刑事诉讼法》和《规定》明确了法律援助机构、法院、检察院、公安之间各责任机关的法定职责，细化了责任机关的分工和配合。在审前程序中，对法定援助的对象进行通知法律援助，是公安机关、检察机关法定的义务和职责，理论上法定法律援助的犯罪嫌疑人或被告人应当获得律师辩护全覆盖。但如表1所示，实践中由于审前程序通知法律援助未执行到位，导致大量法定法律援助的犯罪嫌疑人没有获得法律援助，是程序违法。

“无救济即无权利”，我们建议对违法行为采取制裁性措施。程序性制裁主要针对两类行为∶其一，未保障犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助权利的，具体包括公、检、法应当告知权利而未告知的，应当通知而未通知或不及时通知的，法律援助机构不当驳回申请、终止申请的;其二，未保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律援助的，这部分与有效辩护发生了重合，法律援助律师与辩护律师在行使辩护权利时都可能受到非法阻挠，正当的辩护权利无法顺利行使。出现上述情况时，就有必要对未保障法律援助权利和有效援助的行为施以必要制裁措施，包括纵向制裁和横向制裁。

（二）扩大审前程序法律援助范围

我国刑事法律援助最大的问题是法律援助的比例极低。根据杭州市中级人民法院的案件数据统计口径，委托辩护率在20%到25%之间，近四年来刑事案件辩护率有了较大幅度增长，2014年达到了47.6%。刑事审前阶段的辩护率比审判阶段更低。2017年10月，最高人民法院、司法部下发了《关于开展刑事案件辩护律师全覆盖试点工作的办法》（简称《办法》），明确除通知法律援助外，普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。杭州是《办法》试点城市，杭州市将积极推进刑事案件辩护律师全覆盖，包括侦查和审查起诉阶段。目前，杭州市已经在认罪认罚从宽制度试点工作中，明确法律援助机构参与认罪认罚案件侦查、审查起诉和审判全过程，采取指派律师提供辩护和提供法律帮助两种方式；在案件类型上，进行繁简分流，对于相对复杂的案件，犯罪嫌疑人没有请辩护律师的，应当为其通知法律援助辩护；对于醉驾、适用刑事速裁的一些轻刑案件，明确由值班律师提供法律帮助，实行快速办理，合理利用司法资源。

（三）完善法律援助值班律师制度

1.加强法律援助值班律师制度建设。我国《关于完善法律援助制度的意见》和《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》对法律援助值班律师工作做了初步规定。2017年8月，两高三部印发了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对法律援助的值班律师工作的定位、职责、机构设施、工作机制、队伍来源、监督管理、执业纪律等等，均作了比较全面的规定，这些规定意味着在我国已经形成和确立了“法律援助值班律师制度”，这一制度的确立是我国法制建设路上的标志性事件。但遵循当代中国主要的法的渊源和法的效力等级，《意见》的法律位阶低于宪法、法律、行政法规，实践中可能导致不利于值班律师工作的高效开展。我们期望正在起草的《法律援助法》以及未来修订的《刑事诉讼法》中，明确把法律援助值班律师制度纳入其中，为全国有效开展值班律师工作提供最有力的法律依据。

2.推进值班律师法律帮助标准化。一是加强值班律师队伍建设。杭州市值班律师需具备以下条件：遵守宪法和法律，具有良好的职业道德和社会责任感，热心于法律援助事业；执业3年以上，并承办刑事案件10件以上；执业期间未受过司法行政机关行政处罚和律师协会行业处分。法律援助机构需定期对值班律师进行培训，加强质量考核，建立进入退出机制。二是推动值班律师工作的规范化。明确规范值班律师在侦查和审查起诉阶段应该提供的法律帮助事项、步骤、程序。如审查起诉阶段，值班律师接到法律帮助通知后，持《法律帮助通知书》以及律师证可以进入看守所并查看起诉意见书；在提审或者会见犯罪嫌疑人、被告人时，做好相关的记录或者会见笔录，并要求犯罪嫌疑人签字;在具结阶段，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，值班律师需要单独会见，审查其认罪的自愿性，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，并在具结书上签字。

3.探索电话值班模式。加拿大值班律师主要有三类：一是刑事电话咨询值班律师（Brydges duty counsel）;二是法院值班律师，三是提供其他延伸服务的值班律师④左秀美：《加拿大法律援助值班制度及其借鉴意义》，载贾午光主编：《国外境外法律援助制度新编》，2008年，第279页。。在我国，值班律师主要在看守所或法院工作站值班，或者预约值班律师提供法律帮助，但总体而言，犯罪嫌疑人获得法律帮助的渠道相对较窄，不能及时获得法律帮助。在此，我们可以借鉴加拿大电话咨询值班模式。建议不片面强调追求各区、县（市）刑事咨询电话的开通率，考虑集中利用更高一级资源，采用省级或市级法律援助机构与一个律师事务所或法律服务公司签订协议的方式，由承包方负责接听本地被羁押人的电话并提供咨询服务，在咨询中如果发现确需与法律援助律师取得联系，接听电话的律师与当地的法律援助机构或律师取得联系，为其提供法律援助，更好地保障犯罪嫌疑人在侦查阶段聘请律师并及时获得法律援助的权利。

（四）确保法律援助辩护和法律帮助的质量

对于一个无法获得律师有效帮助的被告人来说，其境况与根本没有律师帮助的当事人一样糟糕⑤陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》（第五版）下册，中国人民大学出版社2016年版，第638页。。法律援助机构必须加强案件质量监管，确保审前程序法律帮助和辩护的质量。

1.制定实施法律援助服务标准和指南。2015年10月，杭州市已经实施《法律援助服务标准》，明确了刑事案件审判阶段的承办标准，但对审前阶段，尤其是值班律师、法律帮助等内容均未规定，律师承办案件没有标准和规范，办案质量的好坏主要依赖于承办人履行法律援助义务的自觉性，因此有必要制定符合当地实践的《刑事审前刑事法律援助服务标准》，包括值班律师、法律帮助和辩护等内容，使审前程序法律援助和帮助的每个环节都有规范的参照标准，排除影响服务质量的客观不利因素，确保提供规范的服务程序。

2.客观评价案件质量。2016年、2017年杭州市相继被司法部列为法律援助案件质量管理体系建设试点单位和案件质量评估示范中心。结合实践，杭州市法援中心开发了法律援助案件质量控制系统，将程序监督、受援人满意度调查、办案机关意见征询、同行评估以及抽样的旁听庭审五方评价纳入到同一平台，实现所有审前阶段刑事案件“一案一评”，客观真实地体现案件质量。

3.合理运用评估结果。综合评估结束后，每个案件形成优秀、良好、合格和不合格定性评估结果。对于“良好”及以上的案件承办人，实行3年“免评估”。如果某个被挑选的法律援助提供者在过去3年里已经接受过同行评估，并且被评定为“良好”或者以上等级，一般来说，该同行评估评定结果将直接被纳入全国基准⑥《英格兰和威尔士独立同行评估报告（2005）》，载司法部法律援助中心组织编译：《国外法律援助资料汇编》（第二辑），第187页。。对“优秀”案件承办人，实行表彰。把“优秀”等级的案卷作为模板，组织业务培训。在案件指派上有所倾斜，将有重大社会影响力的案件指派给“优秀”案卷的律师承办，让更多的优秀律师为受援人维权⑦司法部法律援助中心：《法律援助案件质量评估试点工作报告》，《中国司法》，2015年第5期。。对“不合格”及以下案件承办人，予以通报批评，并对承办人1年内、律师事务所6个月内停止指派法律援助案件，同时排除出政府购买法律援助服务准入名单。建立差别化案件补贴。逐步推行办案质量与办案补贴挂钩的差别案件补贴制度，根据案件办理质量确定不同级别发放标准，促进提高办案质量。

（五）加强法律援助经费保障

1.根据成本核定案件补贴标准，建立动态调整机制。法律援助补贴究竟到什么程序，目前还没有一个明确的测量方法，我国的法律援助补贴标准是以提供符合一个标准的服务所必需的成本为基础加以确定的，平均成本是核定法律援助补贴的最低标准，低于这个标准，就意味着律师要为办案直接买单。《意见》指出，适当提高办案补贴标准并及时足额支付，建立动态调整机制，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准。各地可以先计算出本地律师办理刑事案件的平均成本而设定案件补贴标准，并根据居民消费价格总指数（CPI）上涨情况，实现每两年动态上调一次（10%左右），逐渐缩小与社会律师收费标准的差距。

2.科学设置补贴方法。现行采取的补贴方式不分案件难易程度、也不分律师执业年限和经验，只分阶段实行“一刀切”包干制，补贴方法有失公平，律师的职业价值无法在案件补贴中得以体现，导致有经验和有一定执业年限的律师都不愿意承办法律援助案件，案件质量无法保障。因此，要提高补贴方法的灵活性，考虑逐步采纳国际灵活做法，如按需付费、按质付费、按内容付费和按服务的种类、过程、时间等付费方式⑧桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《中国司法》，2012年第1期。。

3.建立政府购买服务机制。法律援助“可以尝试在保证具有足够市场吸引力的前提下，适当放开法律援助补贴标准，让法律服务市场最终决定法律援助服务的价格”⑨桑宁：《论中国法律援助的创新与发展》，《中国司法》，2013年第10期。。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，明确要建立健全政府购买公共服务制度，加强政府购买公共服务质量监管，而且原则上都要引入竞争机制，向社会购买。2017年2月，司法部、财政部印发《关于律师开展法律援助工作的意见》的通知，明确了推行政府购买法律援助服务工作机制。近日，浙江省发布《公共法律服务产品指导目录（第一批）》（简称《产品指导目录》），其刑事辩护法律援助等7个产品属于属于政府购买（政府补贴）和公益性的法律服务产品。《产品指导目录》）对购买方式、服务对象、提供主体、服务内容、服务流程等要素都作了详细规定。

任何一项制度的完善必须从真实地把握现实情况出发，本文对完善刑事法律援助制度提出思考和建议，是基于2013年《刑事诉讼法》实施后的实践经验的总结和探索。期望我国今后在实证研究的机制上推进刑事审前程序法律援助的改革和完善，真正使刑事审前程序中自己没有能力聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人都能获得及时有效的法律帮助或法律援助，让每一位公民都享受到平等的诉讼权利，让每个公民都能感受到公平的护佑、正义的阳光。