全域旅游背景下风景名胜区的进与退

2018-04-09易桂秀胡而思

中国名城 2018年4期

易桂秀胡而思

2016年初，国家旅游局提出了景区旅游向全域旅游发展模式转变的理念，并在随后公布了两批共计500个“国家全域旅游示范区”名单。2017年，国务院政府工作报告中提出，要“完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游”。“全域旅游”首次写入政府工作报告，进一步凸显了旅游业在经济社会发展和国家重大战略中的地位和作用，与以景区为核心的旅游发展模式相比，全域旅游更加强调旅游目的地综合发展及旅游产业对地方经济的带动效应。近年来，风景名胜区在旅游业发展体系中占有着越来越多的比重，景区“被旅游产业化”趋势日益明显，这对于以稀缺资源为核心的风景名胜区保护和发展带来了前所未有的机遇与挑战。因此，有必要重新审视风景名胜区在全域旅游发展中的角色定位。

1 概念释义

1.1 全域旅游

全域旅游是基于国内旅游需求的结构性转变以及以景区（点）建设为核心的发展模式存在的局限性而提出的综合性旅游发展理念。厉新建(2013年)[1](130～134)、魏小安(2015年)[2]、李金早(2016年)[3]等学者对全域旅游概念进行了阐述，综合分析可以看出，“全域旅游”是指在一定区域内，以旅游产业为核心，通过旅游产业整合目的地旅游、经济、社会等资源，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，从而实现旅游目的地经济社会的全面协调发展。其内容不仅包含了地域范围内的各种旅游形态，更加强调不同旅游形态以及全旅游产业与地区社会发展间的关系。

1.2 风景名胜区

风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域[4]。风景名胜区具有多重价值，包括珍贵遗产、科普教育、美学和游览，公益性是风景名胜区的基本属性。截至目前为止，全国已建立风景名胜区970多处，其中国家级风景名胜区244处（包含世界遗产地39处）、省级风景名胜区740多处，风景名胜区面积约占国土总面积的2.02%。设立风景名胜区30多年来，风景名胜区在保护自然文化遗产、弘扬中华民族文化、丰富群众文化生活、拉动旅游经济、促进区域发展、建设生态文明和美丽中国等方面发挥了重要作用[5]。

1.3 全域旅游与风景名胜区

在已批的500个国家全域旅游示范区中，有相当一部分是依托风景名胜区展开创建工作。以江西为例，全省有上饶市、景德镇市、鹰潭市等18个“国家全域旅游示范区”，在这18个示范区中，包含了14处国家级风景名胜区和6处省级风景名胜区，分别占该省国家级风景名胜区总数的78%和省级风景名胜区的22%（表1）。随着国家全域旅游示范区数量的不断增加，这种比例还将会进一步提高。由此可见，风景名胜区是全域旅游重要的载体和旅游目的地，两者之间唇齿相依。一方面，风景名胜区可以为全域旅游提供高质量的旅游资源，提高旅游目的地的品质；据统计，“十二五”时期，全国国家级风景名胜区共接待国内外游客约36亿余人次，约占全国游客总量的20%左右，成为名副其实的“国家名片”和公众旅游休闲的主要目的地。另一方面，“全域旅游”的发展理念也为风景名胜区保护发展提供了新的思路，拓宽了发展渠道，通过旅游产业引领，整合以风景名胜区为目的地的旅游、经济、社会等资源，实现区域资源的共建共享，打破目前“景区独大、区域难热”的不利局面，由一个景区带动一片村镇，以“点”带“面”，用 “线”串“点”，全域打造新的区域性旅游目的地，从而实现以风景名胜区为旅游目的地的经济社会全面协调发展。

2 风景名胜区发展的动向

自1982年国务院批准公布第一批国家级风景名胜区以来，风景名胜区在为保护国家自然与文化遗产、推动地方社会经济发展方面取得了令人瞩目的成就。尽管如此，旅游仍然只是风景名胜区的功能之一，并非全部或唯一，不能简单将风景名胜区等同于旅游区，保护优先、开发服从保护始终是风景名胜区发展的基本方针。但由于认识的片面性，在旅游产业化的政策推动下，风景名胜区被“产业化”趋势明显，严重影响了风景名胜区的健康稳定发展。主要体现在以下几个方面。

表1 江西省风景名胜区与国家全域旅游示范区对照表

2.1 旅游项目的娱乐化

风景名胜区拥有高品质的自然与人文资源，得天独厚的生态环境，游客到风景名胜区游览的目的是欣赏优美的自然风景，感受深厚的历史文化，放松身心，修身养性，陶冶情操，从而提升自身修养和品位。然而，在旅游产业化影响下，为了追求短时的经济效益，满足地方经济发展目标，一些风景名胜区不惜以牺牲环境为代价，将大量娱乐性项目引入风景名胜区内，使景区变成了低俗的游乐场所（图1）。在游览方式上，为了追求旅游体验的快感，产生轰动效应，一些风景名胜区花巨资在景区修建玻璃栈桥、高空栈道等（图2），甚至是高空小火车、观光电梯、缆车、索道等旅游设施（图3），以此招徕游客，美其名曰“人无我有，人有我特”，这种现象近年来在一些国家级风景名胜区中尤为突出。有些风景名胜区甚至以此作为旅游宣传促销的手段，使风景名胜区内的现代化交通设施几乎一应俱全，这些人工架起的各种空中游线就像把枷锁套在山巅之间，活生生成了景区永远解不开的紧箍咒和抹不去的疮疤，不仅严重破坏了珍贵的风景资源，干扰了观景视线，影响了景观效果，也使景观优美的风景名胜区变成了娱乐化的旅游区。方式，以建设科普教育基地、植物园、体育公园等公益性项目为幌子，变相在核心景区内建设培训中心、宾馆、疗养院等各种商业性盈利项目；甚至擅自改变用地性质，违规建设中央三令五申明文禁止的高尔夫球场、房地产开发等项目；这其中，也不乏部分规划编制机构借助技术手段充当了投资商的帮凶。过度开发使景区人工化、商业化、城市化倾向明显（图4）。

图1 风景名胜区内的游乐园

图2 风景名胜区中的玻璃栈桥、高空栈道

图3 风景名胜区中的小火车、观光电梯、缆车

2.2 设施建设的城市化

一些地方对风景名胜区的功能属性缺乏正确认识，将其作为一般的经济资源和“摇钱树”，不顾风景名胜资源的脆弱性、珍贵性和特殊性，过度开发，导致风景名胜资源受到严重破坏。《风景名胜区条例》第二十七条规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出[4]。但现实中仍然存在一些地方政府或风景名胜区管理部门为了满足投资商的不合理建设要求，采取移花接木的

图4 风景名胜区城市化倾向明显

2.3 景区门票的贵族化

高投入必然需要高回报，利益最大化永远是商家追求的终极目标。景区娱乐化、城市化投入的大量资金，需要有快速的资金回笼渠道，这些投入最终还是由游客买单。而最有效的资金回报渠道就提高景区门票价格，因此，景区始终维持高价门票也就不足为奇。以39处涉及世界遗产的国家级风景名胜区为例，除了西湖风景名胜区免门票外，其余均收取大门票，其中最低的为60元(龟峰风景名胜区),最高的为420元(九寨沟—黄龙寺风景名胜区)，平均大门票价格为173元（表2），仅2015年该39处风景名胜区就接待游客1.8亿人次[5]，粗略估算其门票收入达300多亿元，而这些门票收入很大一部分成为企业的经营性收入。近年来，景区的门票还维持在一个不断上涨的态势，使高投入与高产出形成了恶性循环，过度依赖门票经济严重影响了风景名胜区的公共属性。

2.4 编制过程的扁平化

为落实《风景名胜区条例》的相关要求，近年来，住建部先后出台了《国家级风景名胜区规划编制审批办法》、《国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求》，这些技术文件对风景名胜区的规划编制起到了重要的指导作用，进一步规范了风景名胜区规划编制成果内容。但模块化的成果和过于严苛的格式化要求忽视了风景名胜区的个体差异，制约了规划编制的能动性，导致创新性不够，形式多于内容；有些以项目为导向的规划编制过程趋于扁平化，导致在一些核心问题上不断妥协和让步，致使风景名胜区的高品质资源得不到合法有效保护。以资源分级保护规划内容为例，《风景名胜区规划规范》第4.1.3条规定，风景保护的分级应包括特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区等四级内容[6]。其中特级和一级保护区为最为严格的建设管控区域，二、三级保护区保护要求依次递减。根据这一规定，在风景名胜区总体规划编制中，应根据风景资源特色及其周边环境条件因地制宜划定分级界线，而风景名胜区本身就是风景资源相对集中的区域，保护分级划定时原则上应该严格控制三级保护区的规模。但近年来，在这方面出现了令人担忧的局面，为了满足地方旅游经济的发展，一些风景名胜区三级保护区规模越划越大，不断挤压一二级保护区的空间。以江西大茅山风景名胜区总体规划分级保护划定为例，按照要求，规划对一级、二级、三级保护区面积进行了多次的调整，目的就是为了尽量增加三级保护区的占比，给风景名胜区的开发留出足够的空间。这种“扁平化”、“格式化”的编制成果使“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”和保护优先、开发服从保护的的风景名胜区基本原则从源头上就难以得到落实。（图5、图6）

3 进与退的思考

3.1 以进克退，正本清源

风景名胜区凝结了大自然的神奇造化，承载着丰厚的文化积淀，是国家珍贵的特种资源，这种资源具有独特性、不可再生性和不可替代性，也由此确定了风景名胜区所具有的公益性价值。这里包括三层含义：首先，风景资源是归于全人类所有；其次，作为社会公益事业，它是向全人类提供高品质共享性物质和精神享受的公益服务；再次，作为公益事业，不能以追求利益最大化为目的，应以有限开发为准则[7]。基于此，在全域旅游大背景下,应尽快通过国家公园体系构建，让风景名胜区尽早进入国家公益事业行列，回归自然属性。建立逐步取消或降低门票的管理机制，具体而言，以自然资源为主导的风景名胜区应逐渐取消门票，以人文资源为主导的风景名胜区可视具体情况适当收取一定的门票，斩断门票经济与项目经济之间的利益链。资金上，可借鉴中国传统村落的资金筹措方式，由国家、省、市（县）三级政府统筹安排，纳入地方年度财政预算；也可以通过社会捐赠等方式获得资金支持，建立专项保护资金，用于资源的保护及必要基础设施投入。项目上，提高准入门槛，逐步外迁娱乐性项目，限制无关的项目进入。管理上，把风景名胜区当成对国民尤其是青少年素质教育的基地，淡化经济效益，重视风景名胜区的科普教育，突出风景名胜区的公益性，正本清源，以进克退，保证风景名胜区的可持续发展。

3.2 以退促进，旅宿分离

全域旅游更加注重公共服务的系统配套，旅游要素配置全域化。应通过规划引导，全域统筹，建立“区内游，区外住”、“山上游，山下住”的“旅宿分离模式”，发挥“旅游+”功能，实施项目退出机制。区内在强化公益性主体职能基础上，遵循保护第一原则，根据环境承载力和资源适宜性，合理规划游览线路，科学展示风景资源和优美环境，禁入与风景保护无关的项目，严防景区人工化、商业化、城市化之风蔓延，为全域旅游提供高品质的风景资源。区外依托周边镇村布置旅游服务基地和游乐型项目，承接区内外迁的旅游服务类项目，打造旅游型特色小镇和美丽乡村模式，使旅游相关要素和产业在镇村集聚。逐步扭转重开发、轻保护和过度依赖门票经济的景区管理模式。景区保护与全域发展有机融合，以退促进，全方位推动风景名胜区与旅游业的协调发展，带动当地居民脱贫致富，服务地方社会经济发展。

表2 涉及世界遗产的国家级风景名胜区门票统计一览表（截止2015年底）

3.3 全域统筹，协同发展

利用全域旅游发展理念，全域配置交通和基础设施。逐渐推动基础设施的共建、共享和共用，完善区域旅游集散交通网络，建立区域统筹、覆盖全域的基础设施体系和慢行体验系统。彻底打破现有“景区+停车场”、“景区+换乘点”、“景区+服务区”的分散式、碎片式旅游设施布局模式，协调风景名胜区与全域游客集散中心、绿道系统和生态网络的连接，构建一个风景区、镇村、城区、社区相互渗透、有机融合、协调发展的新型交通和基础设施体系。通过这种体系的构建，净化风景游赏环境，最大限度地减少旅游对风景资源的破坏。

3.4 多规合一，守住底线

“多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题[8]。“多规合一”是“景域” 协同发展的前提和基础，也由此决定了风景名胜区规划与其他相关规划协调的重要性和紧迫性。但长期以来，由于各部门对风景资源保护重视不够，风景名胜区规划在与国土规划、城市总体规划以及文化、旅游等各部门规划的协调过程中始终处于被动局面，缺乏应有的主动权和话语权，在内容不一致的情况下做出妥协和让步的总是风景名胜区。基于此，风景名胜区应打破行业壁垒，通过“多规合一”和“空间规划”等方式全面落实生态保护红线管控要求，守住生态底线，主动对接相关规划，落实区域“一盘棋” 和“一张蓝图”的发展理念，实现各项规划的有机衔接，为促进生态文明建设、构建区域生态安全格局、优化国土空间开发和全国城镇体系布局提供支撑。