构建开放型经济新体制与FDI管理体制变革

曾艳

摘要：本文对构建开放型经济新体制下的我国FDI管理体制进行了探讨。在新一轮经济全球化背景下，加快构建开放型经济新体制对FDI管理体制提出了更高要求。为了积极应对国际投资新规则，努力参与国际投资新规则的制定，中国亟需建立与新规则相适应、符合Z-放型经济新体制要求的FDI管理体制。

关键词：开放型经济新体制 FDI 管理体制

2008年国际金融危机爆发至今，世界经济正处于深度调整之中，国际投资格局发生重大变化。面对国内外投资环境的变迁，深入分析国际投资新规则对我国FDI管理体制带来的机遇和挑战，准确把握开放型经济新体制对FDI管理体制的更高要求，及时评估我国目前FDI管理体制现状及问题，有助于我们在新一轮经济全球化背景下，以FDI管理体制改革为抓手，将构建开放型经济体制的目标落到实处。

一、国际投资规则变迁原因及趋势

（一）投资自由化和便利化成为基本取向

2008年爆发的金融危机对世界经济格局造成了深远的影响。为了应对金融危机，发达国家转而注重实体经济，各国投资政策也呈现出“推进投资自由化和便利化”的倾向。为了尽快消除跨国资本流入量大幅减少对本国经济的冲击，各国在吸引外资方面的国际竞争空前加剧。不少国家进一步放宽对外资准入的限制，推进投资自由化，出台投资便利化的激励措施，推行税收减免等优惠政策。

（二）准入前国民待遇和负面清单模式渐成趋势

美国2012 BIT范本涵盖准入前国民待遇实质是把外资和内资从设立前到设立后各个环节都同等对待。“准入前国民待遇和负面清单模式”已经被越来越多的国家采用，成为国际投资规则发展的趋势。据不完全统计，世界上超过有70个国家采用了“准入前国民待遇”和“负面清单”的外资管理模式①，采纳了高水平的投资自由化条款。

（三）可持续发展地位凸显

美国2012 BIT投资范本在环境、劳工、透明度、业绩要求等条款上进行了修改和完善，并在其主导的TPP、TTIP谈判中大力推进最高水平投资规则的使用。除了传统的直接涉及投资保护的条款外，经由业绩要求、环境、劳工等条款的引入，现代国际投资协定在促进可持续发展方面做出了贡献，更加重视社会公共利益。

（四）投资权益保护原则

金融危机对各国投资政策都产生了巨大影响，其中，加强投资管制，维护投资东道国自身利益就是影响之一。在涉及金融资本流动和外汇管制的议题上，很多国家收紧了其在对外商签订投资协定时的做法，强化对金融和外汇的监管。美国BIT投资范本隐含资本账户自由化的倾向。

二、我国FDI管理体制存在的问题

（一）外资准入限制多，“准入前国民待遇和负面清单”模式正处于试验中

中国外资管理制度目前处于由“准入后国民待遇+混合清单”模式向“准入前国民待遇+负面清单”模式升级的实践期。

从外资准入角度看，中国对外资准入的开放倾向日趋增强。目前，中国政府实行准入前审批制。针对外资的审批和管理政策繁多，形式包括“三大法”、国务院通知、各部委规章制度和指导文件。在投资自由化大背景下，中国的外资准入制度呈现出渐进式开放格局。首先政府在政策或法律法规上鼓励外资流入，在实践中通过自贸区的建立逐步实践“负面清单”模式，为接轨高标准准入规则积累经验。

从外资待遇角度看，在实践中，我们方面对外资实施超国民待遇，一方面又没有完全履行国民待遇原则，在某些领域对外资实行了严苛的限制。

我国目前在上海自贸试验区试点的主要任务之一是对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理模式。与中美投资协定谈判中的准入前国民待遇和负面清单议题不同的是，前者是我国在上海就外资准入问题的试点，在性质上是属于单边给惠的性质。即这种给予外资的优惠待遇不是通过谈判达成的，而是中国主动实施的一项改革措施，不需要其他国家对等的给予同样的待遇。而中美投资协定谈判中的准入前国民待遇和负面清单模式是通过双方谈判达成，双方都需要给予对方相同的承诺和待遇。

（二）国有企业生态与竞争中立原则j中突

竞爭中立原则关注的是东道国国有企业与外资企业之间的竞争是否公平，但是并不判断国家经济所有制本身是好是坏；竞争中立并非要求私有化，而是不赞同国家借助扶持国有企业提升竞争力，从而让中小企业失去竞争力，损害私营企业的利益，严重影响创新、经济增长和就业。

从国有企业是否借助国家扶持提供竞争力的角度看，我国国有企业实力雄厚，但跨国水平较低。在国有企业享受国家或明或暗的财政补贴、金融支持、债转股等政策扶持的同时，外资企业则很难被定义为所谓的“超国民待遇”、“次国民待遇”等等。

由于我国各式各样法律法规规定，以及各级政府行政过程中不同思路和操作手法，长期以来，外资在我国享一受系列优惠政策同时，也一直受到中国产业指导目录的引导、鼓励和限制。另外，并非所有的外商投资企业都是优惠政策待遇所能够涵盖的，更多的是在操作层面上，一些政府主管官员利用行政权力掌控资源配置，迎合外资需要，给予特定的外商投资企业特殊照顾。内资企业得不到的投资条件，外资企业可以得到。

对于这些很难被量化的待遇差别，外资所受待遇标准仍比内资企业低。很多地方政府在招商引资中逐步将优惠政策扩大到国内企业，势必从总体上相对降低了外资企业待遇。

结合以上，在竞争中立成为国际投资新规则变迁趋势的情况下，我国国有企业由于受到国家扶持，存在竞争不充分，国际竞争力稍弱的情况；外资企业缺乏公平、透明的市场竞争环境。

（三）人民币资本账户没有完全放开，汇率、利率没有完全市场化

目前，我国资本管制依然较多，不利于企业“走出去”对外投资、跨国兼并重组和获取国际先进技术。从根本上讲，推进资本账户开放是我国全面融入世界经济、实现大国复兴和“中国梦”的必然要求。

通过上海自由贸易实验区一系列措施，我国资本账户开放步伐明显加快。但总体看来，我国长期实行“宽进严出”的资本管理政策，资本管制的程度仍然较高，实体经济在“引进来”和“走出去”过程中存在部分投资与金融方面的障碍。

三、构建适应开放型经济新体制的FDI管理体制

（一）加快改革外资管理体制投资审批制度，全面实践“准入前国民待遇和负面清单”模式

我国为了参与区域经济合作，以开放为突进获得改革的成果，必须适应国际投资新规则，并逐步积蓄力量，在国际投资规则的制定中取得更多的话语权。对接国际新规则的重要工作，就是要全面深入实践“准入前国民待遇和负面清单”模式。

“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式，要求改变现行针对外资的全面审批管理体制，同时要求进一步扩大投资领域的对外开放。采用这一模式，不仅顺应了国际投资规则发展的客观趋势，而且与当前国家全面深化改革、建立开放型经济新体制的总基调相契合。改革外商投资全面核准制度，调整在核准中才去的准入限制加优惠措施的管理措施，实行以竞争政策和环境、技术标准为主的管理制度，简化外商投资审核程序，实行并完善外商投资注册登记制。利用中美BIT谈判打开国内的改革局面，加快国内投资体制改革，对内资企业和外资企业实行同等的投资管理制度。

（二）推进国有企业改革，平衡投资者权利和义务，营造公平公正公开的市场竞争环境

中国国有企业在经济中的比重较大，其改革将是渐进的过程。

首先，推进国有企业改革，提升国际竞争力。需要区分国有企业竞争性与公共服务的两种功能，建立分类管理的现代企业制度。竞争中立要求商业化经营的国有企业和非国有企业（包括私营企业和外资企业）公平竞争。十八屆三中全会强调，准确界定不同国有企业功能，实行政企分开、政资分开、特需经营、政府监管为主要内容的改革，推进公共资源配置市场化。“准确界定不同国有企业功能”，首先要切实区分国有企业提供公共产品和服务功能和商业化经营活动。在竞争性商业经营领域，让市场在资源配置中发挥决定性作用，保证“竞争中立”（P488）。实际上，我国也在加快准确界定不同国有企业的功能定位，对不同类型的企业及不同发展阶段的企业设定不同的发展目标，不再干预企业的具体经营活动，不干预企业的法人财产权和经营自主权。

中国国有企业已经开始国际化，从过去主要向海外销售产品为主，逐渐转变为通过境外投资实现在全球范围内的资源配置。特别是，我国明确提出“走出去”战略，是希望和鼓励所有企业充分利用国际资源，增强企业国际化经营能力。中国正从“吸收外资”大国逐步转变为“对外投资”大国和“吸收外资”大国的双重身份。在国内从结构重组、引入战略投资、实施股权激励等措施，鼓励国有企业向市场要效益，提高国内资源配置效率，建立透明的公司治理结构，练好内功。在国际竞争的舞台上，才能从容应对未来可能增加的有关竞争关系的审查，才能避免外国政府和业界对不公平竞争的关注和猜测而导致中国国有企业走出去时面临更多的限制、更大的风险。

第二，平衡投资者的权利和义务，保障公平竞争。

2015年4月，中国美国商会发布了《2015年度美国企业在中国白皮书》。今年的白皮书着重强调了四项优先关注事项：法治、市场准入、标准和知识产权。白皮书指出，百分之三十三的会员企业表示，“标准设定过程将外资企业排除在外或对外资企业予以不公平对待”抑制了其在中国投资的能力和意愿。其中，有百分之五十五认为此标准有利于国内技术，百分之三十九认为限制外资企业参与标准制定技术委员会进一步抑制了他们的投资。我们需要在法治、市场准入、标准和知识产权等方面，更加注重投资者权利和义务的平衡。

对于美国主导的投资新规则提出的加强知识产权保护、允许外资参与标准制定等新规则，其实是中国需要改革的地方，中国可用对自己的约束换取对美国的约束。依据环境保护法和促进技术进步的相关法规，修订外商投资鼓励措施；将环境、劳工待遇纳入投资协定条款中，杜绝结社自由条款；加强知识产权保护，有助于鼓励创新，这正是处于转型中的中国所需要的；允许外资参与标准制定，既要给予外资企业平等参与国内技术性标准制定的权利，又要避免外国跨国公司凭借技术领先优势垄断和主导国内技术标准的制定，明确投资者承担的义务内容。给各类企业提供公平竞争的环境，对外资企业固然有利，但是或许中国的民营企业成为最大的受益者。在双边投资协定中，这些是对自己的约束也同样是对另一方的约束。

（三）提高国际投资保护待遇标准

确立较高标准的投资保护待遇符合中国“走出去”战略的客观要求和中国成为对外投资大国的现实利益，且已成为中国参与国际投资规则实践的现实选择（P59-70）。中国可以接受最低待遇标准、禁止绩效要求，放款资金转移限制，全面接受国际仲裁。在资本账户还没有完全放开、金融体制不健全的条件下，保留资金转移的例外措施，在国际收支恶化情况下实行资本管制，维护金融安全。同时，启动自贸区建设后，及时总结经验，加快金融体制改革和外汇管理体制改革，提高国际资本流动的监管能力，加快人民币利率、汇率市场化进程，早日实现人民币资本项目自由兑换。