环境法治、财政分权与环保投资效率

2018-04-08袁浩铭张夏羿孙永强

财经问题研究 2018年3期

袁浩铭，张夏羿，孙永强

(1.北京师范大学经济与工商管理学院，北京　100875；2.北京师范大学统计学院，北京　100875)

一、引　言

“谁污染，谁治理”是我国环境保护的基本原则，排污企业理应是污染排放的责任主体，但长期以来政府却承担了环境保护的主体责任，且成为了环保投资的主体。根据发达国家的环境治理经验，环保投资总额占GDP的比重达到1%—1.5%时，环境污染能得到有效控制；达到2%—3%时，环境质量开始出现明显的改善。近年来，为应对严峻的环境形势，我国环保投资总量持续增加，“十二五”期间，全社会环保投资额达4.2万亿元，比“十一五”时期增长了92.8%，年均增长近10%。但在环保投资不断攀升的同时，环境质量却没有得到应有的改善，由此可见，与环保投资的总量相比，我们更应关注的是环保投资效率。在我国财政分权的背景下，地方政府既对本地环境问题直接负责，也是环保投资的主体，因而地方政府环保投资效率更应受到关注。

环境治理不仅是一个发展问题，更是一个法律问题。2006年第六次全国保护大会提出，要“从主要用行政办法保护环境”转变为“运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”；继十八届三中全会明确了生态文明体制改革的主要任务后，十八届四中全会又提出“用严格的法律制度保护生态环境”，因而完善环境保护法律体系、提高环境法治水平逐渐成为改善环境质量的重要途径。财政分权改革使得地方政府获得对本地事务更大的话语权，相应地，地方政府对我国法律制度的完善与实施以及对本地环境法治水平的提高也扮演越来越重要的角色。那么，在财政分权改革的宏观背景下，地方政府环境法治水平是如何影响环保投资效率的呢？

二、文献回顾

1994年的分税制改革是我国经济体制改革的重要节点，张晏和龚六堂[1]的研究肯定了财政分权制度对我国地方政府经济发展的积极影响，但张克中等[2]基于分权背景下的研究显示，财政分权可能“纵容”了环境污染。内在的原因是在以经济增长为考核目标的晋升机制下，地方政府会为了吸引外部资源而展开互攀式竞争[3]，往往会放松环境规制。Ulph[4]研究认为，地方政府会降低本地环境标准来吸引污染企业投资并借此增加就业机会或税收。“先污染、后治理”、牺牲环境换发展的现象在一些地区普遍存在，从而在工业化、城镇化进程中伴生了环境污染[5]。潘孝珍[6]与朱浩等[7]讨论了财政分权背景下环保支出的效率，认为财政分权导致地方政府环境保护的财政支出效率低下。

财政分权对政府非经济性公共物品的供给受到如政府财政收入规模、政府治理水平等多方面因素的影响[8]，同样，财政分权对环境质量的影响也可以从以下两个方面体现：基于经济发展的视角，李江[9]认为财政分权推动了经济发展，而经济发展推动了地方政府的环保投资能力的进步；基于地方政府的视角，张欣怡[10]指出，财政分权对环境质量的影响可能与政府的治理能力有关。Farzanegan[11]的研究同样强调了良好的治理、规制或制度能够缓解地方政府竞争行为产生的负面效应。自“十一五”将两项主要污染物减排目标纳入国民经济社会发展五年规划的约束性指标之后，地方政府在环境治理方面的努力程度越来越大，尤其是环境法治。2005—2014年我国各地区地方政府累计出台地方性环境法规335个，环境领域的政府规章543条，部分省份在环境领域的法规制度完成了从无到有的跨越，我国的环境法制体系正逐步完善。

法律是具有最高约束力度的规制手段，通过环境法律的形式贯彻公众参与原则，明确各方承担的环保责任，有助于规范环境保障机制秩序。应该看到，地方政府在我国环境保护中承担了主体责任，孙韬等[12]指出，地方政府的法治水平是环境改善的重要条件。不可否认，现阶段我国环境问题的严峻与环境法律制度的不完善、执法不到位有紧密的联系，随着对环境保护的重视以及环境立法、执法重要性的不断提升，建立一个与经济发展水平相适应的环境规制水平和环境法治水平就显得尤为重要。包群等[13]的研究认为，环境立法与环境执法的结合是确保监管效果的关键因素。李胜兰等[14]认为，地方政府通过趋于独立的环境规制的制定、实施和监督能够改善区域生态效率。

可以说，财政分权改革通过确立中央和地方政府各自的事权和财权，进而促进了地区经济发展，地方政府在财政分权改革中获得了对本地事务更多的话语权，也拥有了更加充裕的环保资金。但是，财政分权改革中存在的激励机制错配问题也导致了各地环境污染排放在环境分权监管下反而进一步增加，从而使得污染治理效率下降。那么，在综合考虑财政分权对环境保护的影响下，地方政府能否借助法治的力量，通过完善环境法治来提高环保投资效率，从而达到改善环境质量的目的呢？基于此，本文利用2005—2014年我国30个省市自治区的面板数据，运用改进的DEA-Tobit两阶段模型测度了地方政府环保投资的效率，在类似研究的基础上进一步探讨环境法治、财政分权与地方政府环保投资效率的关系，并着重分析环境法治对财政分权与环保投资效率关系产生的影响。

三、研究设计

(一)环保投资效率测度

本文使用数据包络分析法(DEA)测度地方政府环保投资效率，参考刘振亚等[15]与钱丽等[16]的研究，从产出角度构建采用规模报酬可变的DEA模型测度各决策单元的效率得分，具体模型如下：

D(Xi，Yi)=maxθ

(1)

我国统计的环保投资主要分为工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资、城市环境基础设施建设投资三个方面，本文将这三个指标作为投入变量。根据工业三废所包含的具体项目，选取工业废水排放达标量、化学需氧量去除量、工业SO2去除量、工业烟尘去除量、工业粉尘去除量和工业固废综合利用量作为产出变量。其中，工业废水排放达标量和化学需氧量去除量反映水污染治理；工业SO2去除量、工业烟尘去除量和工业粉尘去除量反映大气污染治理；工业固废综合利用量反映固体污染治理。

(二)面板Tobit回归模型设计

将各省市地方政府环保投资效率(Eff)作为被解释变量，以财政分权(FD)、环境法治(Law)及其交叉项财政分权×环境法治(FD×Law)作为解释变量，构建模型如下：

Effit=α0+α1FDit+α2Lawit+α3FD×Lawit+α4Controlit+εit

(2)

其中，t表示年份，i表示地区，Control表示控制变量，变量的选取依据及具体定义如下：

环保投资效率(Eff)。选用测算出的DEA值来表征各地方政府的环保投资效率，单位为1。

财政分权(FD)。借鉴张晏和龚六堂[1]的研究，同时结合本文研究对象的实际情况，以财政收入分权来表征财政分权程度，其测度公式为:财政收入分权=各省预算内财政收入÷中央预算内本级财政收入，单位为1。

环境法治(Law)。环境法治要求有“法”也有“治”。“法”是指环境立法的完善程度，即有法可依；而“治”是指环境执法的力度，有法必依。因此，本文从环境立法(L-Law)与环境执法(S-Law)两个维度来考察环境法治。环境立法使用各地区当年有效的地方性环境法规的累计值表征，单位为件。地方性环境法规是对《中华人民共和国环境保护法》的必要补充，有助于中央政府环境保护的原则、精神在各个地区得到有效落实。环境执法使用各地区征收的排污费来表征，单位为万元。多数文献认为排污费征收有利于治污减排，相应地，排污费就成为环境规制或环境执法的常用表征。

控制变量中，技术水平(Tech)用各地区专利申请授权数(件)来表征，单位为件。通常认为，技术水平越高则治污减排的效率越高，环保投资效率也越高。外商直接投资(Fdi)用实际利用外资金额占当地GDP的比重表示，单位为1。外资企业对当地企业的技术溢出效应会带动当地污染企业环境友好度的提升，从而提高环保投资效率。地区人口(Popu)用该地区年末常驻人口表示，单位为万人。地区人口的提高会产生规模效应，降低单位的环境监管成本，从而提高环保投资效率[7]。教育水平(Edu)用总人口中普通高等学校在校学生数占总人口的比重来表示，单位为1。教育水平越高，对环境污染的感知越敏感，对环境质量的期待也越高。为了缓解异方差和无量纲化，本文对技术水平、地区人口和教育水平三个控制变量进行对数处理。

考虑到使用DEA方法计算后不少决策单元的得分等于1，不服从正态分布，违反了OLS估计的古典假设，为避免结果偏误，本文参考陈诗一和张军[17]与朱浩等[7]的受限Tobit模型进行回归分析。不过，类似的研究对于受限Tobit模型的应用存在一定缺陷，忽略了使用Tobit模型时的前提假设。模型(3)给出了Tobit模型下因变量的概率密度函数，其中，x代表解释变量矩阵，λ代表系数矩阵，σ为假定服从正态分布的随机扰动项ε的方差。I(·)为示性函数，若括号里的表达式为真，则函数取值为1；反之，取值为0。其中，1-Φ(x′iλ/σ)是因变量取0的概率P(yi=0|x)。当被解释变量无法以正概率取0时，P(yi=0|x)和示性函数1(yi=0)取值同时为0，00是没有意义的，从而使得整体样本的似然函数无意义。因此，被解释变量以不可忽略的正概率取0是使用Tobit模型的重要前提假设。测度环保投资效率所使用的DEA方法是通过线性规划的方法在多个决策单元中定义一个效率前沿，并比较其他决策单元与之相比存在的相对效率，因而不会存在完全无效率(即得分为0)的情况。因此，需要考虑对直接计算得到的DEA值进行数学变换，具体做法是对DEA值的倒数再取对数。数学变换后，新变量的值域变为[0,+∞]，满足了Tobit模型的前提假设。需要说明的是，变换后不同决策单元的DEA值的大小顺序在数学变换后发生了颠倒，如变换前效率得分为1的决策单元，在变换后的得分为0。对应地，数值的经济意义也发生转变，模型(2)中计算的投资效率得分转换为无效率得分，得分越高代表无效率程度越高，解释变量与控制变量系数矩阵的意义也发生相应转变，改变为对环保投资无效率的影响因素。

(3)

本文的研究样本取自我国30个省市自治区(不包括香港、澳门、台湾和西藏)，时间跨度为2005—2014年，所有数据均来自各年《中国统计年鉴》《中国环境年鉴》《中国环境统计年鉴》。

四、经验分析

(一)地方政府环保投资效率测度与分析

根据模型(1),本文测算得到2005—2014年我国30个省市自治区环保投资效率的距离函数值，结果如表1所示。

表1　2005—2014年环保投资效率

从表1中可以看出，部分东部发达地区(如上海、北京、天津)的环保投资效率处于全国末尾。发达地区财政实力雄厚，环保资金充足，然而过多的投入却没有得到理想的产出效果。相比之下，部分中西部省份地方政府财政吃紧，环保支出额较低，环保支出的目的性更明确，因而拥有较高的环保投资效率。值得注意的是，各省市自治区的环保资金都仅针对省内污染，但环境问题往往是跨区域的，经济发达地区环保投入大，甚至富余，而经济欠发达地区则缺乏环保资金的投入。因此，中央政府协调配置环保投资就显得尤为重要。

(二)描述性统计

描述性统计的结果显示，各地环境立法的标准差较大。同时，各地环境执法最大值为276 863.740万元，最小值仅为1 799.300万元，其间相差154倍。可见，从环境立法和环境执法两方面来看，地方性环境法治建设具有较大的地区差异。相比而言，环保投资效率标准差较小，而具体的指标数值也显示，平均支出效率大于0.500的省份有27个，小于0.500的省份只有3个。考虑到DEA方法计算的数值是在效率前沿基础上的相对比较值，低环保投资效率的地区与效率前沿仍有着较大的差距，单位环保投入的减排产出不到效率前沿的一半。财政分权的最大值出现在2013年的广东，最小值出现在2005年的海南，前者是后者的30倍多，表明不同地区的财政分权程度差距巨大。

(三)面板Tobit回归分析

根据模型(2)进行回归，结果如表2所示。其中，回归I是不含环境法治及交叉项的回归，用于检验财政分权对地方政府环保投资效率的影响。回归II—回归V引入财政分权与环境法治的交叉项进行回归，检验环境法治对财政分权与环保投资效率之间关系的影响。其中，回归II检验环境立法的影响；回归III检验环境执法的影响，回归IV和回归V是考虑到滞后效应的影响，分别对环境执法进行滞后1期、滞后2期的回归。

表2　Tobit回归结果

注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著，常数项的回归结果略去，括号内为T值。下表同。

从表2中可以看出，回归I—回归V中财政分权的回归系数均显著为正，表明财政分权对环保投资无效率呈显著的正相关，即财政分权程度越高，地方政府环保投资效率越低，环境越难以得到改善，这与潘孝珍[6]与朱浩等[7]的研究结果相似，即认为财政分权会降低地方政府环保投入的效率。显然，以经济增长为导向的官员晋升锦标赛使地方政府有更多的动力去提高生产性支出的规模和效率，而忽视如环境保护等难以量化或短期难以提高的非生产性支出的效率。回归II检验了环境立法对财政分权与地方政府环保投资效率关系的影响。回归结果显示，财政分权与环境立法交叉项的回归系数显著为负，说明环境立法的提高可以缓解财政分权所导致的环保投资效率低下。回归III—回归V的结果显示，环境执法在当期、滞后1期与财政分权的交互作用均不显著，但在滞后2期时交互项系数显著为负。排污费的征收一般针对于企业当期的环境污染，企业在受到规制刺激后，需要一定的时间来调整生产策略、更新治污设备，因此，执法行为从实施到产生实际影响可能存在一定的滞后效应。可见，环境执法行为的影响效果可能会有一定程度的滞后，但通过施行更严厉的环境执法手段，地方政府还是能在财政分权的制度背景下主观地改善环保投资的效率。

控制变量的回归中，技术水平的回归系数显著为负，说明技术水平的提高有助于投资效率的提升。外商直接投资的结果显著为负，说明外商投资对当地环境保护产生了显著的正向影响。地区人口的回归系数显著性为负，说明人口越多的地区环保投资无效率的状况越少。教育水平的回归系数显著为正，说明本地居民教育水平的提高反而会增加环保投资无效率，这与一般预期不符。其实，教育水平的提高虽然增加了民众的环境敏感度，但可能不会直接提高当地环保投资效率，相反地方政府可能会为了平息民众短期内强烈的环境诉求而对某些热点的环保项目过度投资，导致环保投资效率的下降。可见，现阶段教育水平的提高对环境保护的影响虽然显著，但由消极影响其转化为积极影响还需要一个过程。

(四)进一步的研究

为了进一步分析环境立法对环保投资效率影响的地区差异，本文选择4个具有代表性的分位点25%、50%、75%和90%对总体样本进行面板分位数回归。这里同样对环保投资效率做与上文相同的处理，结果如表3所示。

表3　分位数回归结果

从表3中可以看出，各分位数水平上的财政分权的回归系数均为正，且通过1%的显著性水平检验，说明财政分权对地方政府环保投资效率的负面影响是普遍存在的。财政分权与环境立法的交叉项在75%和90%的分位点上回归系数不显著，说明在低环保投资效率的地区(即高环保投资无效率)，环境立法对投资效率的改善效果并不显著。交叉项在25%和50%的分位点上显著为负，说明环境立法的提升有利于环保投资效率的改善，这与总体样本的回归结果是一致的。一般而言，低环保投资效率的地区多位东部发达地区，近年来，随着发达地区的工业不断西迁[18]，第三产业占比不断增加，这也带来了新的污染问题。相较于传统的工业污染，第三产业的污染与居民日常生活密切相关，其成因及治理也更加复杂，当下的环境法治现状还不能对第三产业污染做到有效覆盖。应该说，目前法治建设的不全面限制了环境法治的效果，如何更好地利用法治的力量来应对新型污染问题将是未来环境法治建设不可忽视的一部分。

控制变量的分位数回归结果也具有启示意义。技术水平在25%和50%的分位点上回归显著为负，在75%和90%的分位点上回归系数不显著，说明在高环保投资效率的地区，技术水平的提升是具有显著治污意义的。从前文环保投资效率的测度可知，高环保投资效率的地区多为中西部欠发达地区，工业发展仍是地区经济发展的顶梁柱，可以说，对这些地区治污技术的扶持有助于改善当地环境现状。外商直接投资在25%和50%的分位点上回归系数不显著，而在75%和90%的分位点上回归系数显著为负，说明低环保投资效率地区(多位于东部发达地区)的外商直接投资带来了积极影响，而对于高环保投资效率的地区(多位于中西部欠发达地区)的影响尚不显著，这可能是因为发达地区更高的经济发展水平提升了该地区对外商直接投资所带来技术的吸收能力。地区人口在各个分位点的回归系数均显著为负，与总体样本回归结果一致。教育水平在25%、50%和75%的分位点上回归系数显著为正，而在90%的分为点上回归系数不显著。

五、财政分权对环保投资效率影响的门槛特征分析

(一)门槛模型的设定

根据理论分析，财政分权对环境保护的影响是双面的，财政分权为地方政府的环保行为提供了财力支持，同时财政分权制度下的激励机制错配导致地方政府环境监管力度的下降。上文的回归分析显示，财政分权与环保投资效率的关系可能受到环境立法水平的影响，财政分权与环保投资效率的关系可能存在门槛效应。基于Hansen(1999)的面板门槛模型，本文构建财政分权与环保投资效率影响的门槛效应如下：

Effit=β0+β1FDit(thr>γ)+β2(thr≤γ)+β3Controlit+εit

(4)

其中，门槛变量为环境立法，γ为需要估计的门槛值，表示不同的环境立法水平，β1和β2分别为门槛变量(即环境立法水平)在thr>γ和thr≤γ时解释变量财政分权对被解释变量环保投资效率的影响系数。具体的变量定义同上文。

(二)门槛检验

依次在不存在门槛、单一门槛、双重门槛及三重门槛的设定下对模型(4)进行估计，得到的F统计量和采用自抽样(Bootstrap)方法得出的P值。结果显示，单一门槛、双重门槛和三重门槛的P值分别为0.023、0.000和0.210。可见，单一门槛和双重门槛效果非常显著，而三重门槛效果并不显著，说明研究样本对环保投资效率存在双重门槛效果。基于双重门槛的估计值将全样本按环境立法水平分为三个阶段，分别为低于7.000，介于7.000—16.500，高于16.500。样本统计显示，高环境立法水平的样本有34个，中等环境立法水平的样本有117个，低环境立法水平的样本有149个。

从门槛检验的结果中可以看出，不同的环境法治水平下，财政分权对环保投资效率的影响存在差异性。在低环境立法水平下，财政分权对环保投资无效率情况的影响不显著。在中等环境立法水平下，财政分权与环保投资无效率呈显著正相关，说明在这一阶段，财政分权对环保投资效率存在不利影响。在高环境立法水平下，财政分权对环保投资无效率呈显著负相关，说明囿于完善的环境法律，财政分权能够在充分发挥环境保护的财政支持作用的同时，最大程度地避免财政分权对环境保护的负面影响。

六、结论与政策建议

(一)结论

本文基于我国30个省市自治区2005—2014年的面板数据，利用改进的DEA-Tobit两阶段模型，测算了我国各地区地方政府环保投资的效率，并在此基础上讨论了环境法治、财政分权与地方政府环保投资效率之间的关系。研究发现，财政分权导致环保投资的低效率，不过，环境法治水平的提升能够有效缓解财政分权所导致的环保投资效率低下。也就是说，积极的环境立法行为有助于改善地方政府环保投资无效率的局面。可见，在财政分权的现实背景下，地方政府更高的环境法治水平能够提高环保投资效率，改善财政分权对环保投资效率造成的不利影响。相比于环境立法行为，环境执法行为也能够产生同样的效用，但其从实施到产生实际效用可能需要一定的时间。使用面板分位数回归进一步检验环境法治对环保投资效率影响的地区差异，结果显示，低环保投资效率的地区，环境法治的作用不显著，这可能是因为低环保投资效率的地区多为东部发达地区，而来自第三产业的新污染问题限制了环境法治的效果。财政分权与环保投资效率门槛特征的分析显示，财政分权与环保投资效率的关系存在双重门槛，在高环境立法水平下，财政分权能提高环保投资效率。控制变量的结果显示，技术水平、外商直接投资、地区人口的提高均在一定程度上改善了地方政府环保投资效率。教育水平的提升尚不能有效提高环保投资效率。

(二)政策建议

根据以上研究结论，为了推进生态文明建设，改善生态环境质量，不仅需要地方政府不断的环保投入，还需要持续改进的环保投资效率。为此，应在以下三个方面加强建设：第一，贯彻新发展理念，大力推进绿色发展。只有发展才能解决我国当前的问题，而在发展过程中出现的生态环境挑战，仍然要回归到发展中去解决。只有通过经济社会的进一步发展才能积累足够的财力物力和技术解决发展过程中出现的生态环境。同时，“绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，因此，应当充分发挥财政分权对地方经济社会发展和环境保护的赋能作用，建设尊崇绿色发展的现代化经济体系。第二，全面推进环境管理的法治化，提升环境法治水平。本文结论显示财政分权需要有相应的环境法治相配合才能对提升环保效率产生正影响，没有环保法制水平的提升，财政分权反而会导致环保效率的下降，因而应当依法治理环境，全面推进环境管理的法治化。环境保护不只是需要坚决的污染治理，更需要全面的预防，这就需要将环境保护和生态文明建设融入经济社会发展的全过程，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，因而应使守法成为常态和底线。本文研究发现，环境立法和环境执法都会对环保效率产生积极影响，因此，环境管理的法治化，既要健全完善环境法律体系，还要严格执行法律。应实施最严格的环境保护制度，让环境违法行为受到应有处罚，促进建立规范和公平的市场竞争秩序。环境立法和环境执法是一体两面的工作，只是相比于环境立法，环境执法工作在具体实施时会面临更多不确定因素的影响。目前，环境执法难的主要问题在于司法保障不力，由于我国环保部门基本上不享有强制执行权，同时地方法院也会由于种种原因而不配合环保部门的强制执行，使得成文的相关环保法律不能落地，环保投资也不能得到有效的监督。可见，地方政府在补全环境保护漏洞的同时，还应着重提高对已有环境法律执行情况的监督，做到有法可依、有法必依。第三，加大环境保护领域的转移支付。相对于发展的不平衡，环境保护投入也存在显著的区域不平衡。对中西部地区而言，环保资金的投入一方面来源于当地政府的财政收入，另一方面也依赖于中央政府的转移支付。在向高质量发展变迁的过程中，经济增速逐渐放缓已成为新常态，在地方政府财政收入增长放缓的背景下，中央政府转移支付的作用就显得更加重要，因此，中央政府应给予中西部地区政府一定的政策倾斜，进一步协调资源配置，加大对高环保投资效率地区的环保投入。

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