国家治理视域下的公共服务供给——现实定位与路径创新

吕　炜，周佳音

(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁　大连　116025)

一、问题的提出

党的十九大报告关于“坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”的论断为新时代中国改革与发展指明了方向。从语义关系出发，国家治理对应的是坚持和完善中国特色社会主义制度，而实现国家治理体系和治理能力现代化对应的是有效提升中国特色社会主义制度的执行力和总体效果，涵盖了目标指向、实践路径、保障方式等多重内涵。在新的历史条件下，无论是落实改革开放政策的实践创新，还是全面深化改革进程的总体推进，抑或全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的制度安排，国家治理都将作为关键问题和主要线索贯穿始终。

随着中国特色社会主义进入新时代，中国的社会主要矛盾发生了从“量”到“质”的历史性转变，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基于社会主要矛盾发生变化的前提，“更大程度地满足人民对美好生活的需要”是中国实现国家治理体系和治理能力现代化过程中，在“人的全面发展和社会全面进步”层面的目标指向和根本归宿。具体而言，人民对生活品质的需求逐步提高，已从生存型需求、温饱型需求转变为发展型需求；同样，在公共产品和公共服务供给方面，人民对其多样化、层次化、个性化、精准化和智慧化的要求也与日俱增[1]。因此，在国家治理视域下，公共服务供给被赋予了更高层次的内涵，即以满足居民更加全面、系统的发展型需求为导向，进而为国家治理体系和治理能力现代化的实现提供微观层面的有力保障。

事实上，在宏观层面实现国家治理体系和治理能力现代化以及在微观层面提供高品质公共产品和高效率公共服务与之匹配，两者可以共同指向“如何更好发挥政府作用”以及“如何在新的发展目标下进行财政制度安排”这两个现实命题。

宏观上，根据十八届三中全会的重要论断，财政是国家治理的基础和重要支柱，是新形势下有效发挥政府作用、推进制度创新的重要支撑。从国家治理的角度对财政进行重新定位，对原有局限于经济学资源配置范畴政府与市场关系理论构成了突破和创新。这一说法相对以往最突出的变化是，财政曾经被认为政府宏观调控的经济工具之一，而如今将跨越经济、政治、文化、社会、生态文明等领域跃升至国家治理层面，在国家治理的总棋局中被加以定位[2]。在此意义上，实现国家治理现代化需要以财政治理现代化作为核心部分，通过财政制度的不断优化来满足国家治理的现实需要。微观上，作为财政的核心职能之一，公共服务供给是“更好发挥政府作用”的关键所在，尤其是在建设服务型政府的要求下，需要构建更为广泛、高效、便利和公平的公共服务体系，为人民实现美好生活的需求提供基础性依托。其中，建立更为高效的公共服务供给模式是未来财政制度的方向之一，反之，公共服务高效供给也需要由现代财政制度为其提供坚实保障。

推进国家治理现代化转型，不仅需要研究宏观层面的治理模式转变路径，还需要研究微观层面的公共服务匹配路径。面对公共服务提供过程中的难点与挑战，如何有效实现公共服务供给机制的创新，既与民生福祉息息相关，也与实现国家治理体系和治理能力现代化息息相关。综上所述，在国家治理视域下讨论公共服务供给问题，更有助于我们深刻把握这一重要问题的本质内涵和时代意义。

二、公共服务供给在国家治理中的现实定位

一般意义上讲，正是市场的内在缺陷构成了学者关于公共服务供给普遍认识的逻辑起点。关于政府职能边界的理论研究表明，政府应该提供那些因市场失灵而无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务[3]。然而，在中国改革开放经济社会发展取得巨大成就的同时，经济发展方式不可持续、改革相对滞后、社会矛盾日益尖锐等深层问题不断显现并盘根错节地交织在一起，已经逐渐超越单纯的经济问题而日益成为危及大局的整体性、系统性问题。这在对国家治理方式和各项制度安排提出改革和创新要求的同时，也为重新认识公共服务提供了新的视角。因此，在国家治理视域下对公共服务供给进行现实定位，也要求突破其原有局限于经济学资源配置框架内的约束，将公共服务供给机制创新放在新的历史条件下国家治理创新与财政制度创新的框架之内加以重新界定。

图1　公共服务供给在国家治理中的定位

如图1所示，在国家治理视域下，财政从原有政府与市场关系框架内的工具性定位跃升至国家治理的基础和支柱地位，公共服务作为财政的主要投向，能够有效弥补新时代社会矛盾所蕴含的民生短板。同时，作为解决问题和实现目标的助推器，公共服务已成为调整多方关系的突破口，其供给现状及与人民对美好生活需要的配套程度在很大意义上影响着国家治理现代化的微观保障与推进效果。具体而言，公共服务供给机制在国家治理创新中的定位包含着以下两重内涵：

其一，公共服务供给机制现代化是实现国家治理现代化的内在需要，两者之间也具有高度一致的深层意涵与目标导向。在实施主体、目标导向和推进方式等方面，国家治理与公共服务两个概念的构成要素在很大程度上具有同一性。两者涉及的主体相似，同属公共政策的制定方与公共服务的供给方，其目标导向均是通过完善制度或政策措施更好地增进社会成员的福利，在推进方式上，国家治理与公共服务采用相似的手段来满足人民对美好生活的需要，例如国防、公共秩序、科技、教育、文化、卫生、社会保障与就业、生态环境等不仅是公共服务的具体领域，也是国家治理目标要求下政策工具的实施方向。

其二，公共服务不仅是国家治理现代化微观路径的具体实施方案，也是推进国家治理创新由宏观路径向微观路径过渡的关键突破口。推进国家治理现代化，其宏观经济层面的路径在于理顺政府、市场、社会三方之间的关系。政府为市场提供制度保障，市场在政府的保驾护航下引导经济系统的高效率运转，二者在边界内履行职责，构成了新时代社会主义市场经济的运行机制。需要强调的是，政府、市场和社会三方关系的调整仅是国家治理创新的手段而非根本目标，要想真正实现国家治理体系现代化，不仅需要达成宏观经济的效率目标，还要重视其能否达成“更好地满足人民日益增长的美好生活需要”这一民生与福利目标。在这一由宏观领域向微观领域过渡的路径中，需要有一个突破口来保障民生、化解社会矛盾、促进社会公平正义，实现宏观机制与微观机制的有效衔接，这一契机就是公共服务[4]。

此外，新时代中国社会主要矛盾的转化不仅对公共服务供给模式创新提出了更高的要求，也使国家治理体系的现代化道路面临更加严峻的挑战。国家治理体系创新的一个核心任务是构建有效应对和化解公共问题的经济秩序。在有效满足人民群众不断增长的美好生活需要的同时，补短板成为政府工作的重中之重，因而民生领域的痛点与难点将成为国家治理现代化进程中需重点攻克的关键性领域[1]。由此可见，社会主要矛盾的历史性转变为公共服务供给机制的创新指明了道路，而公共服务供给机制的创新又为新时代国家治理现代化征程提供了实践层面的切入点。在这种语境下，公共服务供给作为国家治理现代化转型的推进动力，能够实现国家治理现代化与发展目标之间的有效衔接。

根据上述对公共服务供给定位的思考可知，公共服务是国家治理的内在需要、是衔接国家治理宏微观路径的重要方式、更是推动国家治理现代化的内在动力，能够在国家治理现代化进程中发挥助推作用。然而，要在国家治理框架中有效地发挥公共服务的全局性影响，与之相配套的财政制度保障作用更加不容忽视。作为国家治理的基础和重要支柱，在国家治理与公共服务之间的互动系统中，财政同样处于枢纽地位。在新时代背景下，从资金保障角度来对财政支撑公共服务进行功能定位，难以满足新的历史时期实现国家治理现代化的根本要求，也不足以有效应对和解决现阶段社会主要矛盾的变化。因此，探索和推进财政制度创新和实践创新同样要根据国家治理目标的变化和公共服务供给的全局性要求进行功能转换和结构调整。

三、新时代财政与公共服务供给的关系定位

改革开放40年来，财政对于培育市场机制、提供发展动力、增进公共服务供给等方面的保障和支撑，是中国实践取得巨大成就和显著绩效的重要原因之一。尤其在公共服务领域，财政通过提供大量资金支持，在促进公共基础设施完善的同时不断提高公共服务供给水平，在很大程度上改善了人民生活质量。然而，随着新时代社会主要矛盾的变化，原有“规模导向”的公共服务供给机制已越来越不适用于新时代的要求，原有财政重视公共服务供给数量的单一机制也急需转变，进而引发了新时代背景下财政与公共服务供给关系的重构和再定位。当前，国家治理现代化要求财政充分发挥在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安等方面的基本功能，对完善国家治理体系、提高国家治理能力起基础和支撑作用，公共服务供给模式也理应服从和服务于当前的总体发展目标。

(一)财政为公共服务提供充足的财力支撑

公共服务改进能够有效弥补各项民生短板，而这一过程需要由财政来保障和支撑。改革开放以来，中国财政支出呈现高速增长的态势，为公共服务提供了大量的资金支持。从历史的视角，在建国初期，计划经济体制下财政支出大多投向了生产建设领域，财政对经济建设做出了重要贡献。改革开放后，随着中国由计划经济体制向市场经济体制转轨，公共财政的理念以及建设“服务型政府”的目标逐渐明晰，财政对公共服务的支持力度逐渐加强。如表1所示，2007—2015年中国基本公共服务领域的财政支出不断提升。从数据中还可以发现，中国财政支出结构在近十年发生了显著变化，财政支出逐步向民生领域倾斜，其公共性特征日益凸显[5]。

表1　2007—2015年国家财政公共服务支出分类汇总表　单位：亿元

数据来源：根据《国家统计年鉴》数据整理而得。

(二)现代财政制度为公共服务高效供给提供坚实保障

公共服务供给模式的改革需要通过建立现代财政制度予以保障，肖捷[6]提出，在新时代的新要求下，要加快建立现代财政制度，进一步健全财政体制、预算制度和税收制度，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。通过建立现代财政制度，充分发挥财政提供公共服务的职能，使之更加兼顾效率与公平，促进社会全面协调可持续发展。当前，中国公共服务在供给数量上已取得较大进展，在很大程度上满足了人民日益增长的民生需求，进一步建立更为高效的公共服务供给模式是未来财政制度的方向。具体而言，中央和地方财政关系的协调性、财政事权和支出责任划分的明确性以及央地间财力格局配置的合理性直接决定着公共服务供给主体能否准确界定自身职能边界；科学规范、公开透明的预算制度能够保证财政公共服务支出的方向和规范程度，从而提高公共资源配置效率。同时，税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系是中央和地方政府财政资金来源的制度保障，是地区间财力合理分配以及公共服务充分提供的基石。

(三)新时代财政理念决定公共服务投入的方向和力度

新时代财政理念正在由重视资金投入数量向注重公共服务质量转变。肖捷[6]指出，现代财政制度是决胜全面建成小康社会、实现伟大复兴中国梦的重要保障，要从人民群众最关心、最直接、最现实的事项入手，完善公共服务保障机制，增强其兜底能力，更好地推动人的全面发展以及社会全面进步。可见，新时代财政更加重视民生领域，这也决定了公共服务不应仅仅注重资金投入的数量，更应转而注重公共服务的实际效果。财政投入规模是公共服务供给必不可少的资金保障，但新时代财政理念则更加强调公共服务供给的质量、结构以及精准性，财政正在逐步放弃旧有“规模导向”的思路，向“需求导向”思路转型。

然而，中国当前的公共服务供给水平及供给质量与国民社会福利的契合程度尚待进一步提升，公共项目难以满足地方居民的真实需求。部分调查数据显示，中国教育、医疗与社会保障等领域公共服务的社会满意度很不理想。虽然政府近年来投入大量资金实施了多项惠民政策，例如基础教育、两免一补、新农合等，可效果并不明显，仍有超半数的居民对地方政府的公共服务供给情况不甚满意[7]。

由此可见，公共服务供给的现实状态与国家治理体系和治理能力现代化的目标仍存在较大的差距，也难以应对社会主要矛盾转变所带来的巨大挑战。笔者认为，新时代中国政府如何通过公共服务供给创新和财政制度创新来助推国家治理现代化，还需要对公共服务面临的现实问题与困境进行更深层次的剖析。

四、当前中国公共服务面临的问题与困境

创新财政制度和公共服务供给模式，需要根据公共服务领域的具体问题来做具体安排。认识公共服务供给、需求以及居民满意度等方面存在的问题与困境，是从“需求导向”出发来解决难题，创新公共服务供给机制的关键。

(一)公共服务供给“不平衡”和非均等化问题较为严重

构建公共服务均等化的供给框架，有助于有效解决中国面临的政治、经济、社会新变化所带来的国家治理转型挑战。同时，基本公共服务均等化也成为衡量区域协调发展的重要指标。中国各地区之间基本公共服务供给水平差异较为显著，制约着经济与社会全面协调及可持续发展。

笔者根据《中国城市统计年鉴》2010年和2015年数据，运用差异系数方法测算各省(直辖市)在辖区城市之间供给公共服务的差异程度，由此得出各省(直辖市)公共服务均等化程度指标。考虑到数据的可得性与连续性，此部分研究不包括港澳台地区，同时由于西藏、青海数据缺失，故不考虑这两个省份，只以其他29个省市区作为研究对象。表2显示了测算所得的各省(直辖市)公共服务均等化程度，其数值越小，表示均等化程度越高。将测算数值进行对比，能够发现从2010年和2015年，各省(直辖市)公共服务均等化程度已有较大改善。总体而言，中国东北地区、中部地区省份的公共服务均等化程度较高，而西北地区、东南地区部分沿海省份的公共服务供给差异较大。

表2　2010年和2015年中国各省(直辖市)城市之间公共服务均等化

公共服务供给的非均等化既包括各省(直辖市)城市之间的非均衡，也包括地区之间的非均衡。从表2中可以看出，各省份公共服务均等化在一定程度上有所改善，但同时还应关注各省份之间、各地区之间的公共服务供给差异。由于地区之间经济与社会发展水平差距较大，在公共服务供给方面也存在较大差异。笔者将中国分为七大板块，分析各地区间人均公共财政支出的具体差异，选取具有代表性的教育、医疗、科技、社保、环保和公共安全领域的人均公共服务支出，结果如表3所示。从表3可以看出，在人均科技支出、人均环保支出等领域，最高值是最低值的两倍之多，人均教育支出、人均社保支出等领域同样存在较为严重的非均等化问题。总体来看，华北地区人均公共服务支出相对较高，华中地区人均公共服务支出相对较低。学术界通常较关注的西北地区，其2015年人均公共服务支出较高，但人均科技支出与其他地区相比却较为落后，成为未来需要加强关注的地区。

表3　2015年中国各地区人均公共服务支出　单位：元

数据来源：根据2016年《中国统计年鉴》中的2015年数据整理而得。

笔者根据《中国综合社会调查》数据，从居民满意度的角度得到了关于政府提供公共服务的主观指标。图2反映了中国居民对公共服务均衡程度、便利程度、充足程度和普惠性程度情况的评价。其中，居民对“均衡程度”的评分最低，这种主观评价也印证了中国公共服务均等化水平不高、公共服务供给不均衡等问题。

图2　中国居民对公共服务供给的总体评价(五分制)数据来源：根据《中国综合社会调查》2013年数据整理而得。图4同。

从本质上看，基本公共服务非均等化及其导致的经济与社会问题，是公共财政职能缺位在经济与社会发展中的一种体现[8-9]。中国分税制改革后，基本公共服务的供给责任主要由地方政府承担，地方政府的财力决定了其基本公共服务的供给水平。由于财政事权和支出责任不匹配，地方政府在提供基本公共服务的过程中常缺乏足够的资金支持，公共服务投入很容易被其他项目挤占[5]。其根本原因在于，受传统财政体制遗留问题的影响，中央财政转移支付制度的目标原则不够明确，分配方式的合理性、透明性以及规范性也有待加强[10]。这些历史与制度因素导致了不同地区间公共服务供给存在较大差异，从而使公众在主观上产生了公共服务非均等化的感受。

(二)部分领域公共服务供给“不充分”，不足以满足人民对美好生活的需要

虽然中国的公共服务支出在绝对值上呈现递增状态，但从相对值来判断，仍存在较大的优化空间。由于中国的公共服务供给体制一直由政府占据主导地位，因而衡量政府公共服务供给力度的指标通常是政府的公共支出在财政支出中的占比，该比重越高，公共服务供给相应就越充足；反之亦然。

图3显示了近年来中国财政在教育、医疗、科技、社保、环保和公共安全等基本公共服务领域的支出占财政总支出的比重。通过折线的走势我们可以发现，教育支出占比在2012年之前曾小幅上涨、随后又逐年下降，医疗支出占比缓步上涨。其他公共服务支出占比基本处于相对平稳的状态，近十年并未发生太大的变化。值得一提的是，科技支出占比相较前几年出现了小幅下降。党的十八届五中全会曾提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，创新处于五大发展理念之首的位置，意味着创新是引领中国未来发展的首要动力。相应地，财政应在公共服务中履行好托底职能，大力鼓励科学技术创新。

根据国际货币基金组织和世界银行的相关数据，中等收入国家在教育、医疗和社会保障等领域的公共支出占财政支出之比平均为54%，而2010年中国此数据仅为29.47%，甚至低于中低收入国家的比重[10]。从这一数据来看，中国的公共服务供给不充分问题仍有待解决。

(三)公共服务供求错配，居民满意度仍有待提升

科学、准确地把握公共服务的总体需求情况，有助于政府在全国范围内合理分配公共服务资源，有效地杜绝公共服务过剩、方向偏误等问题。近年来，公众对公共服务的需求随着整个经济与社会系统的发展进程而变化，在新时代的社会背景下，基础教育、公共卫生、社会救济、养老、公共文化等各项公共服务需求都将大幅增加。然而，当前中国各级政府的公共服务提供模式大多属于供给导向型，即各级政府对于本辖区内居民提供公共服务的数量和导向更多的是依据自身能力和主观偏好，而非公众对公共服务的真实需求[8]。

不同类型的公共服务对经济增长存在不同的影响机制，地方政府由此形成了差异性偏好。由于基础设施类公共服务更易带动经济增长，而医疗和社保等公共服务对经济增长的短期拉动作用不甚显著，从而导致了“软硬公共服务”供给失衡。这也导致了居民迫切需求的公共服务领域缺乏充足供给的同时，而其他部分领域的公共服务却存在着供给过剩[11]。

图4显示了2013年中国部分领域公共服务的需求和供给对比情况，从中可以看到明显的公共服务供求错配现象。例如随着政府对公共教育的大力投入，公共教育事业发展迅速，相较于其他领域，居民对进一步加大教育投入的意愿偏低。同样，城乡基础设施、公共安全等领域公共服务也出现了供大于求的现象。根据问卷回答，当今人们最需要的当属社会保障和就业服务。另外，人口老龄化也是中国当前及未来一段时期内面临的重要社会问题。随着人口老龄化的加剧，居民对养老、医疗保险等公共服务的需求也大幅提升。然而，从实践角度反观，政府在社会保障领域的公共财政投入明显与居民需求不够匹配。从整体来看，公共服务的大部分领域均存在供求错配现象，这不仅降低了公共财政的投入—产出效率，也在一定程度上影响着居民对政府公共服务的满意度。

图3　中国部分领域公共服务支出占财政总支出的比重　 数据来源：根据《中国统计年鉴》数据整理而得。

图4　中国部分领域公共服务的需求与供给对比

从《中国综合社会调查》2013年问卷结果得到的中国居民对各个领域公共服务的满意程度得分可以看出，居民对各领域公共服务的满意度均达到60分以上，其中，居民对公共教育服务的满意度最高，对基本住房保障服务的满意度最低。建设服务型政府，必然要求根据居民对公共服务供给效果的满意程度做出公共服务供给方向和方式的调整。因此，把居民满意度引入公共服务绩效评估体系，是理论研究和现实实践在未来一段时期的工作重点。

笔者认为，造成当前中国公共服务供给问题和困境的深层原因，主要包括以下四个方面：第一，经济体制转轨仍在进行中，中国整体经济实力和经济结构尚难以满足大多数公众的需求。第二，“公民社会”历史传统的缺乏以及急于发展经济的社会心态是供给导向型公共服务模式形成的思想根源[8]。第三，现阶段财政体制下地方政府财力不足和不够完善的行政管理体制是导致基本公共服务不能按需供给的制度根源。第四，“以经济建设为中心”的发展理念和政府投资驱动式的经济发展模式固化了政府公共支出结构，限制了各级政府的财政能力。

五、国家治理视域下优化公共服务供给的创新路径

通过梳理中国公共服务供给实践可以清晰地了解到，公共服务领域存在的主要问题在于不平衡不充分以及供求的错配。针对以上问题，应同时从制度层面和技术层面着手，既要建立现代财政制度为公共服务供给模式创新提供制度保障，又要积极转变公共服务的供给思路与供给模式，从而突破新时代社会主要矛盾的阻碍，为国家治理现代化的实现奠定良好基础。

(一)在制度层面进行创新

建立现代财政制度，不断提升公共服务水平，成为未来建设现代服务型政府以及推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择，而以财政能力保障公共服务供给机制创新，以财政制度优化推进国家治理现代化则成为实现发展目标的有效方式。若要探究以公共服务创新推动国家治理现代化的路径，需要站在国家治理的高度，从以下三个角度出发，在制度层面构建创新思路：

其一，建立健全现代财政制度，积极调整中央和地方财政关系。未来一段时期中央和地方财政关系的构建，对规范高效的财政事权和支出责任划分模式提出了较高的要求。较好的财政保障能力和基本公共服务均等化水平提升，都需要在中央和地方政府之间更加合理地配置财力，同时，为了保证中央财政转移支付制度在提高全社会福利水平方面发挥积极作用，亟需调整原有财政利益分配格局，摒弃历史遗留因素的负面影响，以此促使地方政府更好地兼顾公平与效率准则，减少行为扭曲，真正以辖区居民需求为导向来提供公共服务[9]。

其二，加快建设服务型政府，满足日益增长的公共服务需求。中央政府应在经济增长之外更加强调公共服务，在将公共服务绩效纳入考核指标的同时提高地方财政自主度，从而激励地方政府提供更令社会合意的公共服务[7]。服务型政府应以提升公共服务供给水平和供给质量为宗旨，着力推进基本公共服务均等化，解决不平衡不充分的问题，逐步满足人民日益增长的美好生活需要。未来应将普惠性、充足性、均等化、可持续等作为中国公共服务供给模式创新的基本方向，不断增强政府的公共服务供给能力。在新时代社会主要矛盾变化的前提下，财政制度创新应更加注重实现协调发展、均衡发展、合理配置以及公平分配等目标，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。

其三，以行政体制改革为契机进一步完善财政体制。推进相关领域改革，完善公共服务机构的管理框架，进一步深化财政事业单位人力资源、收入分配等配套制度改革。通过更加成熟的行政体制，有力助推基本公共服务供给模式的创新[12]。政府亦应注重畅通社会表达机制，使居民的社会需求能够得到充分而真实的表达，有效提升政府了解与把握社会公共需求的能力，通过不断完善行政管理体制和变革行政管理方式来有效整合社会公共需求。

(二)在技术层面进行创新

财政制度创新路径的宏观建构仅为国家治理现代化提供了框架性的建议，若想真正落实到微观实处，还需为公共服务供给机制创新寻找可行的技术方略。在技术层面改进公共服务供给模式、丰富公共产品类别，既是完善财政制度、建设服务型政府的工作要义，也是通过提高公共服务供给质量和效率，助力国家治理体系和治理能力现代化进程的“引擎”。

其一，公共服务供给应注重市场、政府和服务型社会组织的多维联动匹配，由“单中心治理”模式向“多中心治理”模式转型，加快公共服务的社会化进程。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》特别强调，要创新公共服务提供模式，能通过政府购买方式提供的公共服务，政府可不再直接承办，转为购买的模式；同时，政府应加大与社会资本合作力度，广泛吸引社会资本参与到公共服务提供机制之中。实现公共服务“多中心”治理要求，关键在于建立公共服务多元供给主体的市场化竞争机制，这不仅能够促使公共服务供给的成本收益达到最优均衡，还能够提高公共服务的覆盖范围和供给效率。

其二，公共服务由“经济建设型”向“社会服务型”转变。目前，中国的经济实力已能较好地缓解公共服务供给不足的问题，因此，应更加重视公共服务供给质量，继续完善地方政府的考核、激励机制，推进绩效指标体系建设，增加科学、教育、文化、医疗、社保等民生性指标的权重，调整公共服务绩效的奖惩机制，激励地方政府由单一的增长目标转变为经济性和非经济性目标并重的模式。

其三，建立“以公共需求为导向”的公共服务供给模式。居民作为公共服务的直接受益者，其公共服务需求偏好及满意度对提升公共服务供给质量、规范公共服务供给方向、完善公共服务绩效考核机制而言至关重要。因此，政府应通过行政体制设计，使公众更好地行使表达权、参与权和监督权。从居民对公共服务的实际反馈出发，用公众投票和选择机制来评估公共服务的供给效果，促使地方政府更加明晰地了解居民偏好，从而提供更加符合公众需要的公共产品和公共服务。与此同时，建立“以公共需求为导向”的公共服务供给模式，不仅需要在公共服务提供理念上创新思路，更需要建立一套与之相匹配的机制，以保障公共服务供给体系的高效运转。

六、结　语

新时代背景下社会主要矛盾发生了变化，人民对美好生活的需求亦日益增长，而中国当前不平衡不充分的发展在一定程度上制约着“两个一百年”奋斗目标的实现。在上述语境下，党的十九大报告关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的论断为下一阶段的改革与发展指明了方向。本文在国家治理视域下探讨公共服务供给在国家治理创新中的现实定位以及创新路径。通过重新梳理国家治理、财政以及公共服务三者之间的内在关联，发现公共服务作为调整三者关系的突破口，其供给机制在很大意义上影响着国家治理现代化的转型效果。基于此，建立现代财政制度，不断提升公共服务水平，成为未来建设现代服务型政府以及推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。在制度层面，财政应通过制度创新，为提升公共服务水平提供财力与制度保障。在技术层面，应通过创新供给模式、改革激励机制以及转变供给导向等方式着力解决人民对美好生活的需要与发展不平衡不充分之间的现实矛盾。

在全面建成小康社会的决胜阶段，更加需要从理论层面深入探讨公共服务供给机制在国家治理体系创新中的定位，从实践层面确定国家治理视域下的财政体制创新决策，科学设计中国政府公共服务优化路径的可操作性方案，健全公共服务供给体系，实现公共服务共建共享，更好地提供居民所需的公共服务，为国家治理体系和治理能力现代化提供动力。

参考文献：

[1]唐皇凤.社会主要矛盾转化与新时代我国国家治理现代化的战略选择[J/OL].新疆师范大学学报(哲学社会科学版), 2018，(4):1-11.

[2]高培勇.论中国财政基础理论的创新——由“基础和支柱说”说起[J].管理世界, 2015，(12):4-11.

[3]吕炜, 王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析[J].中国社会科学, 2008，(4):52-64.

[4]胡志平.国家治理现代化的公共服务路径[J].探索, 2015，(6):87-92.

[5]李燕凌, 喻琪.我国基本公共服务供给的现状分析与思考[J].经济研究导刊, 2015，(13):4-7.

[6]肖捷.加快建立现代财政制度[N].人民日报,2017-12-20.

[7]高琳.分权与民生:财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究, 2012，(7):86-98.

[8]吕炜, 王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析[J].财政研究, 2008，(5):10-18.

[9]吕炜.体制性约束、扩张性政策与政策效果异化——兼论此轮政策调控的后续影响及中国经济前景[J]. 财经问题研究, 2011,(10):3-9.

[10]郭庆旺, 贾俊雪.中央财政转移支付与地方公共服务提供[J].世界经济, 2008，(9):74-84.

[11]胡志平.国家治理现代化视域下公共服务治理机制的创新[J].南通大学学报(社会科学版), 2015,(5):118-124.

[12]杨宜勇, 曾志敏, 辛向阳,等.助推国家治理体系现代化, 促进均等化, 提升获得感——《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》专家解读(下)[J].宏观经济管理, 2017，(10):49-54+80.