民族互嵌式社区治理：模式比较、现实困境与未来走向*

张　鹏　张为波

随着2014年中央民族工作会议的召开，民族互嵌式社区治理成为新时期处理民族关系的必然选择，也成为创新社会治理的重要突破口。此后，民族互嵌式社区治理实践在全国各地如火如荼地开展，各地形成了各具特色的治理模式。正所谓“治大国，若烹小鲜”，只有做好社区治理这篇小文章，才能绘制国家善治的大蓝图。继中央民族工作会议召开后，国内学界对民族互嵌式社区治理的研究热情也不断高涨，主要聚焦三个方面：一是对民族互嵌式社区的内涵阐释。杨鹍飞认为民族互嵌型社区是“由两个以上民族共同居住并形成空间相错的同一区域内的共同体，这一共同体中的具有不同民族身份的成员之间形成自由交往交流并相互包容的关系”［1］；郝亚明指出民族互嵌式社会结构的最大功能是营造可以维持社会团结的社会结构关联，通过结构关联、利益关联、社会参与关联将不同民族群体结合起来，形成有机团结的局面。［2］二是对民族互嵌式社区治理的实证研究。裴圣愚等以湖南省靖州苗族侗族自治县为研究对象，对互嵌式社区治理进行了研究；［3］魏冰分析了新疆多民族互嵌社区建设的现实基础，并提出了若干建设方案。［4］三是对民族互嵌式社区治理的国际经验比较。张会龙对新加坡、马来西亚、美国等国家在民族互嵌式社区治理中的成功经验进行了引介。［5］纵观已有研究，或是聚焦理论层面的研讨和国际经验的借鉴，或是青睐个案层面的实证剖析，唯独缺失了多案例的比较研究。本文正是基于国内民族互嵌式社区治理的多案例分析，通过比较各类治理模式的优劣，探究当前治理面临的困境，提出优化民族互嵌式社区治理的路径选择，以期弥补当前研究的缺憾。

一、民族互嵌式社区治理的模式比较

伴随我国城镇化进程的不断推进和人口自由流动的日益频繁，多民族的互动交流成为常态，无论是东、中、西部的城市，都面临着各民族互相融合的挑战。城市社区是城市社会的缩影，也是各民族共存、共生、共荣的原初场所。因此，民族互嵌式社区治理的成效直接关乎城市的民族团结和国家的安定有序。为了及时总结民族互嵌式社区治理的实践经验，精准把握民族互嵌式社区治理的发展方向，笔者对当前各地的治理实践进行了案例梳理和比较研究。为了提高研究样本的科学性和典型性，本文选取的民族互嵌式社区治理案例均来自于国家民委命名的第一批和第二批全国民族团结进步创建活动示范社区名单。同时，为了提高研究样本的代表性，案例的选取充分考虑到全国各个区域的分布，分别选取了东北地区的辽宁，华北地区的天津，东南地区的浙江，西南地区的四川、云南，中部地区的安徽，西北地区的甘肃，华南地区的广东以及北方的内蒙古，共计10个民族团结进步社区，并对民族互嵌式社区治理的模式进行了归纳比较（见表1）。

表1　民族互嵌式社区治理的模式比较

资料来源：根据国家民委命名的第一、第二批全国民族团结进步创建活动示范社区案例整理。

（一）民生内嵌型治理模式

民生内嵌型治理模式是民族互嵌式社区治理的常见模式之一。此类模式由政府和社区居委会主导，聚焦社区少数民族居民的民生改善，通过健全社区公共服务体系，提高公共服务质量，提升少数民族居民的社区归属感，促进各民族居民的相互融合。案例中天津的滇池里社区、辽宁的紫金苑社区、浙江宁波的芝兰社区、深圳的宝民社区均属于民生内嵌型社区治理模式，它们具有共同的特点：1.加强社区内部的组织领导，成立社区民族团结工作领导小组，组建少数民族志愿服务队；2.合理解决少数民族诉求，通过设立“民情日记”“民族事务窗口”，开通服务热线等方式，及时化解少数民族群众反映的问题；3.重视多民族文化的传播和交融，通过设立民族图书阅览室，成立民族联谊小组，开展丰富多样的民族文娱活动等形式，加强各民族居民间的文化交流。除了这些共性的举措外，上述社区在推进民族互嵌式社区建设中也形成了鲜明的自身特色，如滇池里社区特别重视为少数民族居民提供个性化服务，为少数民族老人发放一键通电话、乘车敬老卡等，关注年长者公共服务的获得感；紫金苑社区通过建立纵横交错的信息网络，运用信息技术定期排查社区不安定因素；芝兰社区侧重少数民族居民服务平台的建设，通过搭建“四个一”服务平台，健全服务网络；宝民社区聚焦服务机制的完善，建立了年度“五个一”活动机制和少数民族“六个必访”工作机制。

（二）社区—高校互嵌合作模式

社区—高校互嵌合作模式得益于社区和高校的密切合作，社区需要高校教师的专业指导和学生的志愿服务，高校也需要社区为其提供大学生实践基地，双方各取所需，相互嵌入，共同合作，提高了社区各民族居民的认同感和凝聚力。案例中成都的洗面桥社区、杭州的新颜苑社区以及兰州的排洪沟社区是社区—高校互嵌合作模式的典型代表。洗面桥社区充分发挥西南民族大学的资源优势，与西南民族大学联合创建大学生社会实践基地，定期邀请民大的专家教授为社区工作人员开展民族工作方面的专业培训，加强社区民族工作队伍、少数民族经营者队伍以及大学生民族工作志愿者队伍的建设，通过社区与高校共同开展民族文化活动，深化各民族居民的和谐共处。新颜苑社区与浙江工业大学、浙江理工大学等学校合作建立爱国主义教育基地，成立少数民族联谊会、艺术团、志愿服务队，举办少数民族流动儿童假期课堂等促进了民族互嵌式社区的建设。排洪沟社区与兰州伊斯兰教经学院携手合作，开展反邪教教育和各类民族团结活动，完善少数民族流动人口信息数据库，与幼儿园共创少数民族流动人口幼教中心，提高了少数民族流动人口的服务水平。

（三）少数民族居民互助帮扶模式

少数民族居民互助帮扶模式一般出现在多民族地区或以少数民族为主的社区，此类模式注重发挥少数民族居民的自我服务和自我管理的功能，引导少数民族居民主动参与社区事务，加强各民族居民的互帮互助，提高民族社区的自治能力和互嵌程度。此类模式以安徽南水回族社区、内蒙古巴黎之春社区和云南的中心区社区为典型。南水回族社区积极吸纳少数民族居民参与社区的日常管理，聘请少数民族骨干担任民族事务监督员，邀请少数民族居民担任楼栋长，扩大了少数民族居民在社区治理中的参与权和话语权。此外，还建立了少数民族再就业服务站，创建少数民族功能型党支部，提出“1加1帮1”行动计划，即由一名社区党员和一名大学生携手帮扶一名少数民族困难学生。巴黎之春社区开通了少数民族专用服务热线，由蒙汉双语兼通的人员担任专门的话务接待员，成立少数民族之家，加强少数民族居民间的互帮互助，建立各民族居民的双向服务机制。云南中心区社区通过完善少数民族困难群众帮扶机制和外来务工人员服务机制，并依托企事业单位，共建就业创业基地与民族团结示范教育基地，提高少数民族居民的就业能力和社区认同感。

（四）关于三类民族互嵌式社区治理模式的评价

无论是民生内嵌型治理模式，还是社区—高校互嵌合作模式，或者是少数民族居民互助帮扶模式，三类模式都创新了民族互嵌式社区治理的方式，促进了民族团结和社区认同。其一，高度重视组织机构建设，纷纷成立民族工作领导小组，创立少数民族代表大会和议事会，组建少数民族志愿服务队，优化了组织服务网络；其二，密切关注民生服务需求，为少数民族老人、儿童、流动人口提供精准帮扶，开通专门服务热线，为少数民族居民提供全方位服务；其三，积极推动民族文化建设，开展丰富多彩的民族文化活动，通过文化交流促进民族融合；其四，灵活运用信息技术，搭建少数民族信息服务平台，为信息的搜集和民族工作的开展提供便利。但是，三类治理模式也存在不同程度的欠缺，表现为：民生内嵌型治理模式主要以街道、社区居委会等治理主体自上而下地开展治理活动，少数民族居民更多的是被动接受社区提供的公共服务，缺少了自下而上的参与；社区—高校互嵌合作模式侧重于组织层面的互补合作和社区人才队伍的建设，对少数民族居民个体的服务需求关注度不足；少数民族居民互助帮扶模式重在引导少数民族居民的积极参与，提高自治服务能力，缺乏政府、社区组织、企事业单位和居民的互动合作。总之，任何一种治理模式在实践中都不是完美无缺的，只有深刻剖析当前民族互嵌式社区治理模式面临的共同困境，才能更好地指导实践。

二、民族互嵌式社区治理面临的现实困境

民族互嵌式社区治理是为了更好地迎接城镇化进程的挑战，处理好新时期民族关系而提出的新型社区治理模式。民族互嵌式社区治理主张多元治理主体之间的相互嵌入和密切合作，特别强调各民族居民之间的民族融合和族际整合。虽然我国正在积极开展民族互嵌式社区的治理，取得了一定成效，形成了若干种治理模式，但始终面临一些困境与挑战。

（一）多元治理主体的力量失衡与嵌入差异

民族互嵌式社区治理的核心在于“互嵌”，只有多元治理主体之间保持力量的平衡与互补，才能确保互嵌的效度与质量。倘若一方治理主体力量过于强大，势必造成其他治理主体的依附甚至沉默，最终会导致单一治理主体的强力嵌入，而非多元治理主体的相互嵌入。第一，当前民族互嵌式社区治理模式主要由政府和社区居委会主导推动，自上而下的嵌入力量较为强大。政府受维稳等政治因素的考量，习惯性地干预社区事务，从而挤占了社区自治的空间。虽然《城市居民委员会组织法》只规定政府要对居委会的工作给予指导、支持与帮助，居委会则协助政府或者它的派出机关开展工作。但事实上，这种指导和帮助在现实中往往演变为直接的干预和命令，政府各部门的行政性事务最终需要落实到社区层面，社区治理行政化色彩浓厚。案例中设置民族事务信访点、开通民族事务服务窗口、提供一站式服务等举措都体现了政府的行政意志。第二，社区自组织能力羸弱，自下而上的参与力度有限。社区自组织是社区居民组织化、社会化的产物，是社区治理多元化的必然要求。业主委员会、物业管理委员会、老人协会、少数民族志愿者协会等都属于社区自组织的范畴。伴随着新型城镇化和民族融合带来的挑战，社区自组织也迎来了处理民族关系的新机遇。然而，当前社区自组织发育程度不足，参与人数有限，组织较为松散，在民族互嵌式社区治理中的作用发挥不足。第三，社区与企事业单位的横向合作不足，外部治理力量的嵌入不够。当前，只有成都的洗面桥社区、杭州的新颜苑社区以及兰州的排洪沟社区等少数社区通过发挥高校的资源优势，开展与高校的交流合作。其他民族互嵌式社区的治理更多的表现为社区居委会的单兵作战，缺少与企事业单位的横向互动。

（二）少数民族居民参与社区治理的意识不强

受民族差异、文化习俗、宗教信仰、居住规模等多重因素影响，少数民族居民参与社区治理的积极性不高，与社区其他民族的交流互动意愿较弱。随着经济社会的发展、城镇化的推进，越来越多的少数民族同胞由于工作、教育等原因离开家乡，来到城市生活打拼，成为城市社区的新居民，地域的切换必然带来传统生活方式的改变。然而，少数民族居民融入城市社会需要经历一个漫长的适应过程，出于民族情结和情感寄托，他们更热衷在本民族、老乡会、朋友圈等小范围内开展交流活动，在与本民族同胞、老乡朋友的交往中会产生天然的归属感，恰如阿马蒂亚·森所言：“一种强烈的—也是排他性的—群体归属感往往可造就对其他群体的疏远与背离”［6］2。因此，少数民族居民更易于与其他社区居民产生疏远，他们参与社区治理的意愿也会大为降低。当前，全国各地开展的民族互嵌式社区治理实践更多的表现为组织层面的积极推动，缺失了少数民族居民个体层面的需求关怀，少数民族居民与汉族居民之间只是形成了地域上的共同体，并没有发展成精神上的共同体，少数民族居民社区认同感和归属感的缺失必然会影响民族互嵌式社区治理的参与热情。

（三）各民族居民之间的信任缺失

信任是人与人之间交往的基础，也是合作的前提。吉登斯认为：“信任是对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心。”“信任关系是与现代性相关联的扩展了的时？—空伸延的基础。”［7］30，76可见，信任是现代化进程中一个必不可少的元素。同时，各民族居民之间的相互信任也是奠定社区内民族互嵌、文化互嵌、生活互嵌、利益互嵌的基石。过去，我国实行的是“单位—街居”制，每一社会个体都普遍地被嵌入到一个固定的单位化或地域性的管理系统中，［8］在这种管理体制下，社区居民构成更具同质化。由于同属一个单位，居民的职业、福利、地位等较为类似，相互间较为信任，居民之间的交往也比较频繁。随着改革开放的推进、市场经济的发展，市场化改革开始触及社区管理体制，过去的“单位—街居”制也逐渐转变成为现在的“社区制”，加之城镇化进程的不断推进，人口流动的日益加速，社区居民的构成日渐呈现异质性特征，不同民族、不同地域、不同职业的居民可能同时生活在同一个社区，但是居民之间的交往程度却大不如前，居民之间忙于奔波各自生计，邻里关系淡化，社区参与表现为原子化分散趋势，社区凝聚力大为降低，社区共同体意识淡薄，社区已经从过去单位制下的熟人社会转变成现在的陌生人社会，各民族居民之间缺乏相互信任和交流互动，不利于民族互嵌式社区治理的深入推进。

三、民族互嵌式社区治理的未来走向

民族互嵌式社区治理面临多元治理主体力量不均、民族关系错综复杂等治理情境，因此更需具备整体性治理思维。整体性治理理论是为了解决新公共管理运动产生的碎片化问题而提出的替代方案，其代表人物希克斯指出，实现整体性治理的关键在于协调、整合、信任、制度化、信息化等。［9］这些要素对民族互嵌式社区治理很有借鉴价值。本文汲取整体性治理的思想精髓，从多元主体合作互动、少数民族居民参与互助、各民族居民友善互信、民族信息实时互享等四个维度来构建民族互嵌式社区治理的整体性框架。

（一）多元主体合作互动：民族互嵌式社区治理的组织保障

整体性治理特别强调多元治理主体间的协调与整合，它是一种既强调“外联”，又注重“内合”的治理模式。柯克·艾默森等认为，整体性治理是一种超越政府各层级、各部门的界限乃至公私部门之间的界限，致力于实现共同目的而共同努力的跨界合作治理模式。［10］当前，我国民族互嵌式社区治理最核心的主体是政府和社区居委会，其他社区自组织、企事业单位的治理力量明显不足，民族互嵌式社区构建过程中的维稳意图和行政指向较为明显，社区自治和民族融合的自发性比较薄弱，各治理主体的力量悬殊，合作互动效果不佳。因此，第一，要树立合作共治的理念，深刻领悟民族互嵌式社区治理的本质内涵。民族互嵌式社区治理是指政府、社区组织、企事业单位、多民族居民等多元治理主体通过相互嵌入、合作对话等方式，增进各民族居民的社区认同感和归属感的治理过程。任何单一的治理主体都无法达到民族互嵌的效果，只有构建多元主体合作互动的组织网络，才能确保治理成效。第二，要大力培育社区自组织，壮大社区自治的力量，更好地弥补政府自上而下治理的缺失，增加自下而上的话语表达，形成上下互动的合作共治局面，尤其要关注少数民族居民自治组织的培育，提高少数民族居民参与社区治理的组织化程度。第三，要积极开展与高校等企事业单位的合作，充分发挥兄弟单位的联动效应，促进治理主体的多元化。社区可以定期邀请高校的专家为社区工作人员开展民族理论与实务等相关培训，提高社工人才的业务水平。案例中，成都的洗面桥社区与西南民族大学开展密切合作，依托民大的专业师资和学生资源，壮大了社区人才队伍，积极推进民族互嵌式社区治理，成为民族团结的典范，其成功经验值得推广借鉴。

（二）少数民族居民参与互助：民族互嵌式社区治理的内生动力

居民参与社区治理既是全球趋势，也是时代呼声。美国社区治理专家理查德·C·博克斯曾指出社区治理经历了四个发展阶段，分别是精英控制时代、民主时代、职业主义时代以及适用于21世纪的公民治理时代，公民治理时代要求公民在社区治理中拥有更大的控制权，居民能够选择和决定社区的愿景。［11］20－23对于民族互嵌式社区治理而言，需要格外重视少数民族的参与互助，离开少数民族的参与治理，民族互嵌式社区建设就好似无源之水、无本之木，毫无意义。为此，一方面，通过完善相关法律法规，提升少数民族居民参与社区治理的法制化进程。要适时对《城市居民委员会组织法》《城市民族工作条例》进行修订，对多民族社区治理的方式方法做出科学规定，如可以规定少数民族居民超过一定比例的社区必须设立少数民族志愿者服务队、成立少数民族代表大会等，以此提高少数民族居民参与社区治理的组织化程度，激发少数民族居民的参与热情和互助意愿。另一方面，发挥少数民族骨干的动员作用，拓宽少数民族居民参与渠道。要积极鼓励少数民族干部、少数民族党员带头参与社区治理，这不仅有利于为其他少数民族居民提供榜样引导，而且有利于民族关系的协调发展。案例中安徽南水回族社区实行“1加1帮1”行动计划，吸引少数民族骨干担任民族事务监督员，邀请少数民族居民担任楼栋长，充分发挥了少数民族骨干的带头作用。同时，要积极搭建少数民族居民的参与平台，通过成立社区议事厅、召开社区讨论会等交流载体，拓宽少数民族居民参与社区事务的渠道。

（三）各民族居民友善互信：民族互嵌式社区治理的群众基础

人与人之间的信任是现代社会发展的粘合剂。整体性治理特别强调信任的重要作用，认为信任是任何社会向前走的不可或缺的因素。［9］为了破解民族互嵌式社区治理中各民族居民间信任感缺失、合作参与意识淡薄的现实困境，有必要构建各民族居民的定期交流机制，加强不同民族、不同职业、不同身份的居民之间日常交流和沟通，增进相互信任，重塑社区共同体，为民族互嵌式社区治理奠定扎实的群众基础。首先，社区居委会要充分发挥法律赋予的基层群众性自治组织的功能，开展丰富多样的社区活动，吸引各民族居民积极参与社区的自我管理、自我教育和自我服务，通过互相的对话交流，建立彼此的信任。其次，各民族居民要敞开心扉，走出家门，走向社区，通过举办民族联谊会、民族歌舞会、民族美食大赛等活动，加深社区居民对各民族文化、习俗、饮食等方面的理解，有利于增加各民族居民之间的相互尊重和相互信任。最后，多民族居住的社区需特别重视对少数民族居民的关爱和帮助，提高少数民族居民对社区的信任感和归属感。《城市居民委员会组织法》特别指出，“多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结”，而居民之间的互帮互助、和睦团结都需要建立在彼此信任的基础之上，因此，可以说，各民族居民的友爱互信程度直接影响着民族互嵌式社区治理的实效。

（四）多民族信息实时互享：民族互嵌式社区治理的技术支撑

只有确保治理信息的互通互享，才能提升民族互嵌式社区治理的针对性和精准化。当今社会正处在信息化飞速发展的阶段，我们亟需借助信息技术来创新社区治理。整体性治理是一种适应信息化社会发展的治理模式，通过信息资源的共享和电子政务的广泛化，回应数字时代治理的需求。民族互嵌式社区治理需要借助大数据、“互联网＋”、云计算等平台，搜集各民族居民的信息，及时回应各民族居民的服务需求。其一，政府应当助力社区开发各类服务系统，提升民族互嵌式社区治理的智慧化水平。通过开发应急服务系统，实时排查不安定因素，及时化解民族矛盾和纠纷；通过开发民生服务系统，设立少数民族服务专区，整合教育、医疗、养老等各类服务信息，为各民族居民提供一站式服务。案例中，辽宁的紫金苑社区、宁波的芝兰社区、兰州的排洪沟社区、内蒙古的巴黎之春社区等都较好地将信息技术运用到社区治理中，为少数民族居民提供了专门化服务。其二，社区居委会有必要借助网络信息技术，创新社区治理方式。可以建立社区微信公众号，实时向各民族居民推送服务信息，提高社区事务办理及投诉建议的便利性。其三，各民族居民可通过微信群、微博、社区论坛等平台随时随地发表自己对社区治理的建言，通过线上互动、线下交流等方式，广纳民意，整合民情，实现信息资源的互通互享，促进民族交流和民族融合。

四、结语

民族互嵌式社区治理的目的在于增进社区各民族居民的相互认同、相互包容，通过相互的嵌入，按照“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的精神，让各民族居民像石榴籽一样紧密地抱在一起。当前，全国各地正在积极开展民族互嵌式社区建设，形成了各具特色的社区治理模式，这些模式各有优劣，如何发挥现有模式的优势，规避当前治理的弊端是理论界和实务界面临的重大课题。展望未来，民族互嵌式社区治理需具备整体性思维，从多元主体合作互动、少数民族居民参与互助、各民族居民友善互信、多民族信息实时互享等“四位一体”的治理框架出发，培育社区共同体意识，提升各民族相互嵌入的水平，提高各民族居民对社区的认同感和归属感，通过社区认同实现国家认同，最终形成民族融合和民族团结的大好局面。

参考文献：

［1］杨鹍飞.民族互嵌型社区：涵义、分类与研究展望［J］，广西民族研究，2014（5）.

［2］郝亚明.民族互嵌式社会结构：现实背景、理论内涵及实践路径分析［J］，西南民族大学学报（人文社会科学版），2015（3）.

［3］裴圣愚，唐胡浩.武陵山片区民族社区互嵌式建设研究——以湖南省靖州苗族侗族自治县为例［J］，中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（2）.

［4］魏冰.互嵌式治理：新疆多民族互嵌社区建设的有效选择［J］，西北师范大学学报（社会科学版），2016（1）.

［5］张会龙.论各民族相互嵌入式社区建设：基本概念、国际经验与建设构想［J］，西南民族大学学报（人文社会科学版），2015（1）.

［6］［印］阿马蒂亚·森.身份与暴力：命运的幻象［M］.李风华，陈昌升，袁德良，译.北京：中国人民大学出版社，2009.

［7］［英］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京：译林出版社，2011.

［8］姜方炳.共同体化：城市社区治理的功能性转向——走出社区治理困境的一种可能思路［J］，中共天津市委党校学报，2015（2）.

［9］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）.

［10］Emerson，K，Nabatchi，T.Balogh，S.An.Integrative Framework for Collaborative Governance［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，2012（1）.

［11］［美］理查德·C·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2013.