如何提高管委会内控制度的建设水平

吴学兴

【摘 要】在国家大力推进行政事业单位内部控制建设的同时，如何认识管委会内控建设，如何提高管委会的整体风险防范能力，加强对管委会公权力运行的制衡与约束是亟待解决的问题。本文主要就针对管委会的功能和特点就其内部控制制度建设提几点看法。

【关键词】行政事业单位；管委会；内部控制

一般来讲，管委会主要承担着一定區域内规划建设的职能，其需要统筹的重要事项有：辖区内的整体规划；为建设项目筹集资金；工程建设项目的招标、项目建设管理等事项进行监督、控制等。所以，加强管委内部控制制度的建设有利于降低管委会在开发建设方面面临的各种风险。

一、建立内部控制制度是国家制度建设的需要

1.内控建设是财政部当前努力推进的重要工作之一

如同财政部对管理会计的推进一样，行政事业单位的内部控制制度建设也是当前财政部门重抓的一样工作。财政部在2012年推出了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），该规范于自2014年1月1日起施行；2015年财政部推出了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），该指导意见要求到2020年行政事业单位要基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

但在上述两文推出后，行政事业单位在内部控制制度建设的进度还是与上述文件要求相差甚远，为加快行政事业单位内控制度的建设，确保指导意见的目标如期实现，财政部在2017年1月25日推出了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会2017年1号）。

2.要从依法治国的高度来看待自身单位的内控建设

建立健全单位内部控制制度建设不仅是全面推进依法治国需要，也是单位内部实现权力相互制衡，开展廉政建设的需要。上述文件所针对的实施对象都是行政事业单位。但由于管委会一般下属国有企业较多，管委会的业务、人员与其所属的国有企业间较难切割，其管辖区域内开发建设项目需要由其所属国有企业为载体来具体实施，所以单就管委会层面进行内部控制制度建设显然是不够的，把管委会以及下属国有公司作为一个整体来构建、推进内部控制制度的建设应该是最好的选择。

二、管委会的业务性质及其内部控制制度建设的现状

1.管委会的业务活动性质

具体来讲，管委会一般都承担着其管辖范围区域内基础设施建设、一些公益性项目的建设、工业园区建设及其配套服务、区内社会事务管理、土地出让计划安排等诸多功能。所以，管委会内部控制建设涉及的业务层面也是错综复杂的，从管委会所开展的活动看，其活动是属于行使行政职能还是公司行为有时很难给予定位，其大多数项目的实施都是以社会效益为主的。所以管委在构建内部控制制度的体系时，需要从管委会所从事的不同活动性质分别加以研究来搭建。

2.管委会内控制度的建立情况

总体来看，管委会的内部控制制度建设能够得到单位领导层的重视，内控制度所涉及的层面基本能涵盖其所开展的各种业务和事项。但在对管委会业务活动的区分、梳理、分类，制度细化程度及其针对性，制度可操作性等方面存在较多的问题，其所制定的制度与当前开展廉政建设的有机契合方面还做得不够。这就造成了内部控制制度体系结构不够清晰，各项制度显得散乱，制度时效性不强的局面。

内部控制制度体系不清晰，制度多、乱、烦，同样会给制度的执行层面带来较多的麻烦。

3.管委会内控制度的执行情况

内部控制制度在具体实施方面存在的问题就更多。制度执行不力，员工内控意识淡薄，内部控制要做到全过程、全员控制还有很长的路要走。

三、完善管委会内部控制制度建设的思路

1.内部控制制度建设的基本依据

目前，我国在内部控制建设方面，有企业内部控制基本规范和行政事业单位内部控制规范两个体系。经对比分析，两个体系在内部控制的目标、原则、要素方面存在一些差异，但总体来讲还是有高度的相似性。在内部控制目标方面行政事业单位的内控目标单列了“有效防范舞弊和预防腐败”这一目标，在内部控制的原则方面，企业内部控制多了一个“成本效益原则”。上述的差异，并不是说企业在防范舞弊和预防腐败方面不重要，行政事业单位内部控制就可以不讲成本效益原则。在构建内部控制制度时企业内部控制与行政事业单位内部控制两个规范体系完全可以结合运用。

2.内部控制制度建设的层次

管委会是行政单位，各国有公司是公司制单位，下属各国有公司有的以承担公益性建设项目为主，有的以营利为目的需要自主开展经营性业务。所以，管委会的内控制度建设分两个层次来构建比较妥当，管委会与承担公益性建设项目为主的公司作为一个整体来构建内控制度建设，各经营性公司各自承担建立内控制度建设的责任。各经营性公司在建立内控制度时，应当在管委会层面的内控框架下进行，并与相呼应相匹配。同时，要结合各自的业务特点注意对高风险领域进行重点控制。

3.从单位和业务两个层面加强内部控制制度建设

内部控制制度建设需要在单位和业务两个层面分别加以考虑，在单位层面，主要目的是要为单位的内部控制建设创造一个良好的环境。按照内控建设的要求，需要成立由单位主要负责人为组长的内部控制建设领导小组，有条件的要把内控控制建设与单位的信息管理系统进行融合，以提高内部控制的信息化管理水平。这一层面的主要建设内容一般包括单位的决策议事机制、岗位责任制、人力资源政策、单位文化建设、信息技术的运用等。这里，要重点提一下的是，就单位岗位责任制而言，较为常见的是把岗位责任制融入在具体的制度中，但我认为如以一些具体制度为载体来定位岗位责任制，容易造成某些重要岗位的岗位责任制的缺失，岗位责任制也显得比较散乱。所以，还是建议按照单位的职能部门单独制定岗位责任制较为有利。

内控制度建设的业务层面，要求做到制度的完备性以及制度在实际执行中的可操作性。在设计各项制度时需要考虑的因素有对权力运行的制约、不相容岗位与职责的分离等。在这一层面，经与财政部门行政事业单位内部控制报告编报的要求相对照，管委会的重要业务板块一般都能与之对应，包括的业务有：预算业务管理控制、收支业务管理控制、政府采购业务管理控制、资产管理控制、建设项目管理控制、合同管理控制等。这里需要单独重点提一下是，一般来讲，收支业务管理控制包含在财务管理制度中的较多见，除非单位涉及现金收款业务较多，收款环节复杂、涉及人员多、涉及业务范围广的情况下才单独制定收支业务管理控制制度。

由于内部原则要求既要做到重要性，又要做到全面性。所以在业务层面的内部控制建设中，内部控制在覆盖内部控制报告所涉及的领域的基础上，还需对单位的其他领域开展分析，并有针对性的制定一些制度。如单位档案管理制度、请销制度、计算机安全管理制度、公章管理使用制度等。

所要强调的是，管委会在业务层面有两个重点控制领域：一是对区内建设规划合理性、长远性的控制。由于规划制定并经实施后很难逆转，它决定了一个区域的整体布局是否合理，影响着一个区域的长远发展。二是对建设项目的控制。这也是腐败案件的多发领域。加强对工程发包的规范性的控制以及对建设项目资金的筹集、使用、管理的控制，这对有效防止腐败来说也是非常重要的。

四、有效执行管委会内部控制制度的对策建议

就目前内控建设而言，很多單位都有完整的内部控制制度，他们还把制度整理成册。存在较大问题的是在具体执行层面，单位领导层凌驾于内控制度之上的现象还是普遍存在的。较多单位还只是把内部控制建设作为应付财政部门的内控报告和检查而已。内部控制制度要得到有效的执行，还要从以下几个方面入手：

1.要加强内审部门的作用

（1）加强内审部门的作用，首先是要提高内审部门机构的层级，加强内审人员的配备。要大力提高内审部门人员的专业技术水平。使得内审工作在机构设置、人员配备上与其需要完成的工作相匹配。

（2）内审内容的深度需要提升，内审的方式方法需要改变。不要将内审的目光只停留在翻阅财务凭证、财务报表方面，这些工作，外部审计机构基本都能胜任。相对于外部审计，内审部门最大的优势就是对本单位的业务流程、业务活动的参与人员、单位的高风险领域比较了解。所以内审部门需要将关注重点转移到制度的执行层面，把目光拓展到财务账本之外去。

（3）内审部门控制在时间上应是全天候的，要做到对业务活动事前、事中和事后的控制。并要把控制重心转移到事前和事中中去，这就需要内审人员积极参与到单位各项业务活动的发生过程中去。

2.加强外部监管部门对制度执行情况的监督检查

内部审计相对于外部审计，有一些先天优势，但也有某些局限性，特别是其自身与单位利益的相关性较强，要内审部门来完成其所在单位在内控执行方方面面的监督，显然是不可能的。这样外部审计部门、纪检部门和财政等部门作为补充，重视对制度执行情况的检查，可以进一步督促单位不光在制度制定上下功夫，而可以让其在制度执行上下功夫。

3.加强宣传，要求内控建设从自我做起

制度的执行，除了要有好的制度外，还需要单位成员从上到下，对已有制度有一个有充分的了解，对加强单位内部控制的意义有一个充分的认识。这些都需要单位对内部控制制度、加强内控的意义等方面进行广泛的宣传，并对不同的人群开展有针对性的培训学习。只有有了相应的认知，制度的执行力才可能逐步得以提高。

最后需要强调的是，内部控制制度的建设是一个过程，不是某一个阶段。在单位内部控制制度基本建成后，需要根据单位业务领域的变化，有关内审部门以及外部审计机关在审计过程中发现的问题，对单位内部控制的流程不断进行优化、对新发现的内部控制制度的空白点及时完善和补充。

参考文献：

[1]唐大鹏 李鑫瑶等.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径.审计研究，2015（2）.

[2]罗贵鸿.行政事业单位内部控制存在问题及对策分析.江苏开放大学报，2014（10）.

[3]郑雅芳.浅析事业单位内部控制存在的问题及其对策.中国高新技术企业，2017（12）.