食品安全监管机制创新研究*——基于社会共治视角下的食品安全监管主体模式构建

钟 娟，崔世林

(合肥工业大学 文法学院，安徽 合肥 230009)

自2015年新食品安全法颁布实施以来，国家针对重点领域展开集中整改，对不法分子施以严惩，食品安全形势稳定，总体发展态势良好。但是，一些领域中的突出问题和潜在隐患依旧存在。新法总则明确指出食品安全工作应落实“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治、建立科学、严格监督”的监管理念，强调激发社会力量共同治理的“社会共治”原则，突出行业协会、新闻媒体以及消费者的参与过程，以期实现多元社会力量作用下的食品安全监管模式的变革。但在实际的制度设计上，我们似乎过多地将关注的焦点放在整体框架的搭建与流程编纂的环节之中，对既有参与主体自身存在的内部症结有所忽略，尤其忽略在“客体导向”治理模式转换中扮演重要角色的行业协会。其体制设置与运作模式固有的内容已无法适应新环境下多元社会治理的发展要求，亦无法为稳定有序的社会共治发挥作用。

现阶段，食品行业协会的内部治理存在着组织设计不健全、会员权利不平等、内部控制现象严重、治理模式精英依赖、民主化程度不高、治理规则供给不足等一系列问题。在组织整体的自我规制方面，协会自身的机构组成分散，缺少整齐划一的层级人员配置；决议模式与执行效力缺少强有力的法律支撑；协会的专门管理层与各协会成员之间的法律关系模糊，严重干扰了行业自治的成效。在协会运作的动力来源方面，企业参与食品安全自治缺乏健全的激励体制。在内侧，企业自身约束的强化意味着短期成本的增加，企业可能会在追求信誉与知名度的过程中丧失动力。在市场波动指数大，发展前景尚无法预知的前提下，实力单薄的企业会趋向选择在规制与违规的边缘摆动，尽快汲取切实可得利益；在外侧，我国现行食品安全法对企业的激励方式主要表现为以惩罚、制裁为主的负向激励，既有的鼓励、支持等正向引导的表述也仅停留在“国家鼓励企业制定相关标准”“支持企业实行自我规制”这种空泛浅显的层面，欠缺具体可行的配套措施。

一、统合监管体制下的表源与根源矛盾

(一)食品安全监管体制的变革

先前的“九龙治水”式分段监管模式由政府按农业、生产加工、流通、餐饮消费四个环节进行划分，农业、质监、工商和卫生部门负责具体落实。现阶段，“一龙治水”式大部制的监管模式实现了除农业以外的食品安全监管职能归一集中的转变，国家食品药品监管总局承担起食品安全综合协调的职能。两种模式在结构形式上具有相似性，即行政体制的逻辑上均表现为基于专业分工的“总分式”管理结构，在单个行政层面或单元内实行首长总体负责制，同时按专业分工设置机构。分段监管的总分式布局立足于政府的行政层面之上，而大部制监管则立足于部门行政单元之中。换言之，监管体制的变革表现为行政权力集中的同时，下调行政协调的层级，实质上是对固有体制的相似性缩小。在食品安全治理的环节中，传统上发挥核心作用的是公权力机关，简化的治理模式将政府部门与产销主体之间的关系定格为督管与被督管的单项对立形态，政府与产业行业间基于利益协调而存在的优势互补、信息共享的共生关联被淡化，某些弱势行业协会的消极应对态度也间接致使其自身存在的效能被弱化。在以往重视主体导向原则的食品安全监管模式下，“主强客弱”的观念限制客体作用的发挥，生产经营企业利益表达渠道、权益保障方式的闭塞导致企业逐步将政府视作需要支付更大成本进行博弈的对象，促使规避政府食品安全监管、谋求更大利益与生存空间成为行业协会成员的共识。

(二)食品安全的表源与根源矛盾

对于食品安全隐患存在的原因，国内学界普遍研究的着力点在“政府监管力量的相对有限性与被监管对象相对无限性”*具体表现为食品生产加工流水链条长、门类繁杂、技术层次分布不均、关键信息获取不对等与政府监管成本高、人员配置缺失、审查处理滞后、预警防范不利之间的冲突。之间的矛盾，其意图构建的是以市场运营监管、生产加工经营及风险承受消费为核心的新统合监管模式，该模式立足于实现监管主体的监管有效性、产销主体的经营道德性和消费主体的反馈适切性，在监管模式的制度设计中形成三方的相容激励关系。监管重心的转移是节约政府执法成本的前提，也是促进市场主体良性竞争、强化消费主体共治意识的保障。

在产销主体与监管部门之间，监管主体寄希望于产销方能够在恪守法律规制的同时主动配合程序上的执法检查，积极参与到食品安全审查标准与流程设计的过程中，及时实现信息共享；同一领域企业以行业协会的形式实现自律管辖、自治发展，分担政府监管负重，以低廉的执法成本换取高质的监管效益。但对于生产经营方，高额利润的价值追求辅之公私力量对峙中所占有的先机，使得监管部门无法提供有力的砝码使企业在食品安全方面与政府合作，单纯的行政处罚措施已转化为产销主体的运作成本，如果从事悖德行为[1]收获的利益与成本支付间的差额成正向增长态势，那么政府则无法在社会共治中扮演好机制守护者与合作参与人的角色。政府强化实权资本的缺失与简政放权掌控能力的不足将其置之于进退两难的境地。

食品安全的根源性矛盾表现在三方共治主体中，消费群体与监管部门均作为问题应对的消极一方，其预防体系的构建与风险意识的培养来自于对既有食品安全事故处理方式与尺度的把握，是对既有工作经验的总结与归纳；企业精通市场的发展规律，熟知行业的运作流程，建立在成型社会共治基础上的行业协会，其内部所蕴含的症结将成为共治理念下影响食品安全问题走向的关键因素。

自中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年颁布实施《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》以来，自组织机构全面贯彻落实政社分开、依法自治的理念，重塑行业协会的职能权限，以新的角色本位明确了自身利益共同体的存在。一方面，作为单元企业的集合体，实现了同类行业间信息交换的无障碍沟通，以辅助咨询、引导的模式校正行业内部发展方向上的偏差；另一方面，在社会共治体系中，协助公权力机关拟定和推行规划政策，弥补政府微观掌控的滞后性，借助行业代表向主管部门传达企业共同诉求。

作为一个利益集成体，行业协会的运作成本无需国家财政拨款，人员构成不依体制编制标准进行审核，对内施行自我管理，自主运作，对外依凭自愿加入*理论上，协会的组建遵循自由平等的原则，所有成员可以自行选择加入与退出，在协会日常运作过程中，组织成员也有自由发表意见的权利，所有决议采取民主表决的方式，以期符合全行业成员的共同利益。。这样一个契合市场经济规律和政府高效管制双重需求的行业协会，必然会因为微观市场和宏观掌控磨合中的价值走向而产生间隙。高度的自治性表面上引发了行业主体与政府部门间就某些利益所发生博弈，在协会与公权力主体的协商过程中，大多数矛盾可以因双方的适当让步转入制度可以调节的范围，因而这种外在的直接摩擦，究其本质而言是非刚性的冲突，不能作为市场安全问题频发的根源。但就另一侧即行业协会内部而言，作为一个自治组织，其自身的成型并非完全与其设计理念相吻合。与传统公司以及社会团体组织治理不同，行业协会成员在面对公权力机关表现为一个利益共同体之前，其自身与每一个其他成员在市场中表现出或多或少的竞争关系，其最亲密的伙伴也意味着是最强有力的竞争对手。只有当全行业面临实质危机或重大机遇需要向政府部门争取利益时，协会成员才会真正意义上实现利益的重合，而在大多数情况下，在交集以外的众多领域内，成员企业是无法达成全面共识的。与此同时，企业与企业也存在着莫大的不平等，对于一些实力异常雄厚已能达成市场主要销售额度的大型企业，由于其自身已作为某行业市场经济的支柱部分，因而没有其参与的行业协会不具有代表性，无法发挥其引领本行业发展的作用，其意见与要求对政府而言也不具备可信度与可行性。但如果此类大型企业加入协会，相当于其自带的实力赋予其更多的话语权与执行力，一方面作为市场主要控制主体的经营商大可不必考虑其他中小企业的立场；另一方面，中小企业也陷入了如果加入协会则受到“市场控股”企业“合法”的打压，反之则面临无法及时获取行业信息，与全行业脱节的困境[注]在没有切实发挥行业协会的作用之前，地方或是中央政府出于保护国家财政收入及市场经济与社会稳定的考量，会在很大程度与政策上保障大型企业的良性发展，而回归到行业协会这个平台上，以协会名义与政府进行互动协助实际上是强权企业主体，不成熟的协会组织机制实质上为市场的垄断提供了一个隐蔽的渠径，并且这一渠径也成功地将其他中小竞争势力有效地划入到垄断主体的可触及范围之下。。

(三)矛盾的主次与关联性

对比蕴含在食品安全问题大环境下的两组矛盾，可以发现两者存在递进关系的同时，也表现为表源与根源的主次矛盾关系。实然，社会共治的转型是通过引入多方主体的参与达成行政执法上的科学与高效，但其核心出发点仍是政府本身，是从公权力的视角出发权衡各主体间的利益关系来设计食品安全问题的解决思路与框架，基于政府所扮演角色的滞后性，其无法深入地挖掘行业协会内部所存在的隐性病症，而这些内在病原体也恰恰是先前分段监管模式和当今提倡的大部制统合共治体制下共同存在的。

表源问题的处理需要根源矛盾的化解，以食品行业协会健全的内部机制进行自我管理，配合国家干预矫正市场缺陷；根源病症的医治需要表源外力的辅助，用有形之手的约束制造合理监管空间以兼顾行业稳定有序和自主自律。支持型政府的职能设定为新型行业协会提供了政策支持与理论支撑，有效促成自组织内部正负激励机制的组建；行业协会的高度自治有效节省了政府的监管成本，实现了市场资源的高效配置。可以说，支持型政府“有所为”亦“有所不为”的同时，对应着新型行业协会的“有所治”亦“有所不治”。

二、食品安全监管主体模式的构建

(一)机会主义行为选择下的问题转化

在资源不对称的情况下，源于经营主体自身的逐利本性，追求效用最大化的主体易做出非完全如实披露个人所掌握信息的行为选择，即机会主义行为的产生[注]新制度经济学针对人的行为选择提出三个方面的假设。在行为动机上，目标价值的设定具有双重属性，以利他思想为动力来源的集体主义行为要求与以利己思想为本性追求的个人主义行为偏好使得每一个行为都表现为人类在财富与非财富最大化间的权衡；在行为环境上，信息的不完全与不对称致使信息的传递与获取无法达成最佳状态，人们在搜寻信息之前无法得知信息的价值，有用信息与关键信息的获取成本不断提高，对复杂环境认知能力的有限致使人们对世界的反映无法做到绝对的理性；在行为倾向上，追求效用最大化过程中的自利倾向促使人类可以随机应变、投机取巧以寻求时机谋取最大利益，主体自身的不完全理性在机会主义行为倾向的引导下转化为损人利己的行为动机，加剧了资源合理配置中的效率与时间的损耗，也增加了市场经营过程中的道德风险与法律风险。。制度理论研究认为通过权威干涉映射下契约条款的拟定与信任层级构建下声誉等级的评估，这种正式与非正式制度的结合可以达成对机会主义者投机行为的限制；多中心治理理论[注]多中心治理理论认为，治理的本质在于权力流行机制的双向互动与多中心流通，公共治理建立在民主多元、合作共赢的公共行政基础之上，以国家公权力的相对弱化向社会分权，鼓励或支持公众与社会组织参与社区和地方公共事务管理的全过程，一方面疏通单中心体制下高度集中的权力模式所产生的政府治理成本持续攀高的瓶颈；另一方面，由复数权力中心的形成负担公共产品的供给与分配职能，凭多中心体制的“自发性”设计来克服“政府失灵”与“市场失灵”的双重治理困境。在多元治理体系下，政府角色的设定应实现从“权力政府”向“责任政府”的转化，提高政府对社会资源与主体的整合与协调能力将成为新形势下政府能力建设的新内涵与新思路。则强调，在通过构建被监督群体的自我激励模式来强化社会主体对公共事务监督能力的同时，以公权力处罚的运用形成对机会主义行为的普遍威慑。

食品安全作为一项公共产品，其监督与管理表现出公共性，相较于公共服务所支付的成本，低廉的产品收益会导致以经营为生的私权主体不愿意也不可能在对价缺失的情况下提供相应的服务，因而在考虑将行政监管成本转化为风险管控成本的同时，政府还需要对如何满足产销企业从额外的公共服务中获利的要求加以考量。由此，食品安全问题的表源根源矛盾可以转化为两组问题：以何种方式呈现的政府介入，在切实促进自组织构建的同时可以避免因公权力资源的涉入而引发的他组织形态的变异；在汲取公权力资源的背景下，社会与市场主体如何在自组织的构建中扮演好自己的角色，排除自组织内部的群体异质以提高个体对集体的认同感与贡献度。

(二)支持性政府的构建

国务院总理李克强于2016年5月份召开“放管服”改革全国推进会议上指出，改革的实质是政府所发起的自我革命，要敢于削减手中的权力，主动去除部门利益。计利当计天下利，要相忍为国，让利于民，以政府监管下的限权减权换取市场经济的活力与创造力。通过对传统行政管理体制的变革提升政府治理体系的现代化水平，以行政服务模式的便捷与标准化适应市场运作发展的客观要求。新食品安全管控机制下支持型政府职能设定的理念将以“放管服”改革的精神为指引，规避行业协会去行政化之后所面临的生存危机及异化风险[2]，达成多元社会共治环境下监管与被监管主体之间的合作与双赢。

1.支持型政府的理论基础。支持型政府的行为核心是作为一个资源合理配置的促进者，其本身只在行业协会发生难以为继的困难时，出于对秩序稳定的利益考量，采取对公共资源整合再分配的方式，及时矫正私权膨胀所引发的治理失灵。政府将制度设计与决策权力传递给受资源使用影响最大且对资源分配方式最为敏感的主体，极大地提升了组织内部制度创新和行业服务意识培育的可能性，弥补了当今食品安全领域由于必要生存空间的狭隘而引发的群体内部互惠、声誉和信任机制的缺失[3]70。一方面，行业协会以社会资本为基准构建，并通过所掌握的资源协调协会本身与企业成员、企业成员与成员之间的关系；另一方面，政府在通过社会资源扶持协会发展的同时利用对社会资源的终局掌控督促协会内部形成自我管理和自我监督[4]。这一设计可以具体划分为前期、中期、后期三个部分，采取前期依靠政府介入立本、中期依靠成员协作图治、后期依靠政府矫正塑形的公权力机关“有所为”亦“有所不为”的政府支持性行业协会平衡自治机制。

2.前期政府介入“立本”。行业协会构建初期，在协会内部，由于对食品安全治理必要制度理论及行业信息掌握的匮乏，政府需要主动提供相关食品监查的数据样本及执法记录档案，委派专门人员进驻行业协会配合成员对规章政策进行专业解读。政府所提供的公共资源是行业协会制定协会章程，落实集体自治细则的重要依托。在行业协会内部，执法部门应集中组织行业协会核心人员进行岗前培训，对已有的监管框架与流程，特别是在实际运作中遇到的干扰性因素进行说明；在行业协会外部，自组织需要政府的权威认证以确立其合法的社会地位，实现协会内部成员及社会其他群体对协会决策力与执行力的认可。行业组织的维系需要企业成员间的相互信任，在新型组织成立初期尚缺乏有效运营先例的背景下，出于对公权力保障的普遍认同感，政府角色的介入无疑为自组织的成立奠定了信任的基石，从某种程度上降低了协会成立的风险与成本[5]。

3.中期成员协作“图治”。在中期部分，行业协会已初步具备了成型的理论框架与娴熟的自治技巧，政府由第一阶段的“有所为”转化为 “有所不为”的间接支持，行业协会的自我发展获得了充足的空间。为避免公权力的过量涉入而导致的自主治理的变性，同时也考虑到协会创新机制运作失败所引发的市场紊乱，政府应将自身的介入控制在保障性服务的范围之内。在确保制度设计与决策的权力转移的前提下，政府可以以政策顾问的身份参与其中，在提供必要的法律支持的同时对协会的有关发展思路与理念进行论证，以防其主体方向与国家政策精神及法律法规相背离[3]71-73。

4.后期政府矫正“塑形”。在后期部分，面对可能或已经出现重大瑕疵的行业协会，政府应以市场守护人的身份展开对行业的整改与重塑。基于自组织内部成员间的市场竞争与共生关联的双重关系，隐患可以被行业协会及时掌控，同时由于上下游行业间的日常往来，某一行业内所显现出的危机萌芽也可以迅速地被其他行业组织所察觉，通过不同行业协会负责人员的定期联合办公，就可以达成本行业危机及时处理并兼顾对关联行业协会的警示。政府对行业协会的全面引导可以在宏观层面上实现对行业危机的整体掌控，以有效止却食品安全风险的无序蔓延，防止安全事故影响的扩大化，从而及时有效地将损害结果控制在可补救的范围之内，进而确保社会公共环境的安全与稳定。

(三)新型行业协会的构建

不同自组织[注]我们将系统内有序结构形成的过程称为组织，而在这一过程中不依靠外部指令，仅由系统自身参照某种规则，互通默契、协调自发地形成有序结构，则称为自组织。以自组织的协同动力学方法论为理论支撑，行业协会的内部机制设定，要满足竞争激励与合作倡导的双重运营目的，一方面形成组织成员间相互影响、相互作用的对抗网络；另一方面维持与竞争相抗衡的必要张力，以达成自组织内部的有序参与、有效决策与有力执行。成员自身所代表的利益集团权利背景、价值观念、行为偏好存在差异，因而在参与自治管理的过程中或多或少地方表现出对于社会资源投放策略与运用方式上的意见冲突及非理性行为选择，后者集中体现为个体成员对协会利益的单向索取，通过有限信息共享的方式保留核心食品经营信息，以维持自己的市场优势竞争地位。成员之间非良性的市场竞争关系，可以诱发利己主义的膨胀，以协会平台获取经营对手经营及相关信息、通过自治管理中的制度与决策设计规避经营风险并逐步累积自身的市场垄断份额，从而合法有效地排除或掌控竞争对手，最终形成行业内一家独大的局面[6]。如何在自组织内部进行制度设计，以实现企业对共同利益的追求，一方面督促企业成员自觉无保留地提供全部食品安全信息，提升个体对集体的认同感与贡献度；另一方面均衡话语权的大小，在激励高市场份额企业主动发挥引领作用的同时，整合中小分散企业以达成协会内部权力分布的制衡。这是实现行业内利益共创共惠共享，保障行业协会良性运作并切实参与到食品安全社会共治的核心与关键。

1.食品行业协会的准入标准。行业准入标准的设定关系到食品行业的整体布局。“十三五”规划纲要指出，新形势下，在扩大有效需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革，用改革的办法推动经济结构的调整，实现资源优化配置，扩大有效及中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。食品行业以产品类别为区分，其产能状况与质量等级均存在较大差异，灵活设定的行业准入门槛可以有效规避行业准入制度的僵化。现阶段，我国食品行业产能分布不均，行业效率低下，产销环节安全隐患偏多，供给体系中低端产品过剩、中高端产品供给缺失、高竞争力品牌产品凤毛麟角，无法满足消费者对食品安全、健康、营养的基本要求。灵活与动态的特性表现于准入标准在横向和纵向两个层面上的设定。横向上，在适度提高中低端产品准入门槛的同时重点扶持产能相对匮乏的中高端产品，注入更多的资金、市场与技术资源；纵向上，依据产能分布和市场供需变化的实际走向，有针对性地对各类别产品的准入规范作出对应的动态管理与调整。

2.食品行业协会的治理原则。协会应坚持以安全事故零容忍、风险隐患彻底排查为核心指引的，以高度自治、严格法治、权力制衡、民主决策为日常准则的治理原则。民以食为本，食品的生活必需性决定了其在使用空间和使用人群上的广泛性，安全事故的发生将会直接波及社会公共环境的安全与稳定。行业协会所作出的一切行为与决策都要秉持安全高于一切、质量稳如泰山的理念，将安全事故的发生视为治理环节的失败，将风险隐患的排查当作一切工作的前提，充分认识到自身生命线的所在，并将其置于协会章程的首位。

自治性作为行业协会可以独立存在的最本质特征，意味着其一旦依法成立，便可以在包括自治事务管理、人事组织、经费筹集使用等方面的法定范围内自主活动，所做决策以尊重会员意思自治为基准；法制化是明确自治组织科学合理自治方式的标准，基于行业协会的公共属性与外部属性，组织须将国家创设的强制性规定作为自身运作的基本遵循与底线要求，以任意性规则作为自身运作的行为指引；权力制衡的核心在于内部权力分配结构与权力产生机制的制约，具体表现为协会内部权力机关、执行机关与监督机关三组织架构相互间的制衡机制；民主决策旨在规避少数人的垄断，通过动员行业内企业共同参与协会治理，提升本行业的代表性与公信力。

3.食品行业协会的治理结构。基于政府在传统食品安全监管模式下的主要角色身份，结合食品产品的社会公共属性，在社会共治视角下行业协会内部治理结构的设计过程中，要以恰当的方式将支持型政府这一要素融入其中。在此基础上，依据各类食品行业的实际情况，确立以“会员代表大会—理事会及常务理事会—秘书处—监事会”为框架的组织体系，明确会长、副会长、理事及秘书长等各领导人员及各机构组成人员的法律地位与职责权限[注]此种制度设计实际上在将政府风险下放至行业协会的同时又均分给每个企业成员，共同的责任承担意味着共同的利益追求，更能督促成员之间相互促进，相互监督，这在一定程度上也保证了协会所做决议的科学性与合理性，更能适应市场发展的客观规律和购买人群的消费需求。。

参与“会员代表大会”的决议人员由行业协会内登记加入并且如实贡献所掌握食品行业信息的企业个体组成，其决议权大小即表决效力所占比重与其实际贡献的份额多少成正比，实行等价交换的原则。这一制度的设计，一方面可以激励更多的企业自愿加入协会以共享行业信息；另一方面削弱了企业间的竞争关系，以公有的市场资源提供给各个行业成员均等的发展机会。决议采取多数表决的方式通过，在企业成员存留期限内所产生的决议不因企业的中途退出而对其失效，新加入的企业成员也应服从先前已经通过并生效的决议内容。关于企业成员的加入，各协会要严格执行本行业所设定的准入标准，“会员代表大会”也要依据国家食品安全的政策导向与食品市场的发展状况及时作出调整，以确保行业协会的权力高层组成符合食品市场动态多变的发展需要。

理事由会员大会选举产生，在“会员代表大会”闭会期间代行职责，负责筹备和召集会员大会，执行会员大会的决议并报告工作，制定协会的年度财务预算方案、决算以及其他重要方案，决定协会内部的机构设置并领导内部各机构开展工作。理事会应定期召开并根据实际情况设立常务理事会。

秘书处由行业协会内专门设置的秘书长一人和办事人员若干人组成，秘书长经常务理事会推荐由“会员代表大会”表决通过产生，其他办事人员应独立于企业之外，经由专业人员通过考核选拔的方式予以聘用。执行部门负责为行业协会各职能部门提供服务、具体执行决议机构制定的方案与政策以及日常工作事项的处理。其对决议部门负责，受监察部门监督。

监察机构由各企业内部成员及政府部门的工作人员组成，一方面满足企业成员通过对行业协会重要决议及日常事务处理的监督以保障自身利益的需要；另一方面有助于塑造政府简政放权环境下“有所为”亦“有所不为”的行业自治支持人的角色。政府工作人员进驻监察部门主要负责审查协会是否面临难以为继的重大困难以及所作决议或执行内容是否符合政策精神及法律法规的强制性规定。监察机构的核心工作在于审查协会工作人员的行为是否符合协会章程。审查对象涉及安全风险与有效自治两个方面，依据前文食品行业协会的治理原则理论，监察部门首要职责是对食品安全风险的监控。在这里特别建议，由监察部门负责统计本行业食品市场的发展信息，整合可能或已经存在的风险隐患，综合分析过后确立成型的风险监控层级与安全事故应对阶段，分层级规划评估细则，分阶段制定应对措施，所得成果经由权力部门表决通过后作为行业协会监测审查的重要参照。

4.食品行业协会的运行机制。系统的自组织功能大小直接影响其维持和衍生新功能能力的高低。自组织的形成与发展，不单单是一定背景条件下系统由无序向有序的自发过程，更多的是如何顺畅地实现由低级有序向高级有序的演化。相对于治理结构的横向规则设定，行业协会的运行机制反映的是自组织的动态规则运作，健全的运行机制在保障系统有序结构稳定性的同时，为系统层级模式的优化升级提供了更多选择的可能。从总体上看，行业协会的运行大体涉及决策机制、遴选机制以及沟通机制三个方面。

决策按流程分为问题的发现、方案的备选、抉择的批准、计划的执行、过程的监督、结果的评价六大主要环节，每一阶段的决策人和执行者都在进入下一环节的过程中发生关系与转化。决策主体与内容的明确、执行质量的监督和调整关系到各主要环节的衔接与递进，任何一个节点的缺失都会直接影响到后续部分的完成，尤其对于关乎到行业协会成败兴衰的战略决策，某一步疏忽所产生的连锁效应将会使协会的存续面临严峻的挑战。

遴选即意味着对协会内部管理与执行专门人员进行选拔与考核，一方面通过对自组织内部工作人员的正向激励，筛选能力突出的人才维持既有系统机制的有序运作；另一方面适应协会治理优化升级的需要，以人事部署质量的提升为系统更新提供新思路和新方略。遴选机制的核心在于选拔标准的公平合理与选拔程序的公开公正，在价值目标上，其服务于决策流程中对于责任主体的实际需求。

沟通是主体间信息传递的过程，自组织的信息沟通包括内部成员之间与外部不同治理主体之间的信息交流，沟通机制设定的目的是为协会的内外部信息传递提供一系列畅通和高效的配套制度与措施，一方面用以规范协会自身的良性运转；另一方面加强多元治理体系各主体间的有机联动。

行业协会运行机制的完善具体表现为合理的选举制度、会议制度、管理制度、财务制度与联动制度的有效设立。协会领导人的民主选举应落实到会长、副会长、理事、秘书长等各个层面之上，形式力图多元化，程序及规则力图明确化；在会议制度方面，各种会议的召开程序与次数应有成文规定，在会议召开之前应及时告知参会主体有关会议的时间、地点、议程及事项内容以确保各参会成员民主权利的有效行使；在管理制度方面，行业协会内部管理的加强将有效保障行业协会的规范运作，通过内部管理制度的制定与实施提升行业协会的整体运作能力，增强行业协会的整体凝聚力；在财务制度方面，行业协会的财务管理与会计核算的重点要把握好对会员代表大会、理事会、监事会等机构对行业协会资产和资金运作的监管，同时健全会费的收取及使用制度，对于协会资金的来源属于政府资助、财政拨款或社会捐助的，应及时向社会公开并接受质询。同级不同类食品行业协会、上下级食品行业协会以及产业链不同阶段食品行业协会之间应定期委派人员展开交流合作，会议内容应当向社会公开，会议流程记录一式多份由各协会保存，从而达成食品全行业的整体联动与共同进步。

5.食品行业协会的激励机制。来自行业协会层面的集体规制，针对协会成员的企业个体应设计合理的激励机制，从正向和负向两方面促使企业主体自我规制的达成[7]。行业协会在构建信息公开网站作为自组织成员信息公示平台的同时，由协会统一制定“食品质量保障与安全承诺书”，对企业成员自身的具体约束标准予以明确，承诺书一经签署即在公示平台中发布并接受社会公众查阅。协会定期对企业承诺书的履行状况进行考核评估，以数字报表的形式向社会公众展示，同时作为优秀企业成员评比的重要参考[注]“质量保障安全承诺书”由行业协会统一制定，无需递交政府审核生效。究其本质而言是属于协会与组织成员之间所形成的一份格式合同，因而基于意思自治的原则，承诺书的签署不具有强制性。双方的权利义务构成大体表现为签署合同的企业一方严格履行承诺书中所标明的食品安全生产、加工、经营方面的自我规制义务，作为回报，行业协会于政府政策的支持下施以实体层面的经济奖励与非实体层面的荣誉表彰与发展扶持。相比较而言，后者更利于企业优势品牌的创建，而前者则更倾向于满足企业短期的利益需求。。在此基础上，行业协会可以集中制定符合本行业特色的产品外包装标识或通过广告等新闻媒介以统一的标准予以显示，强化消费者对食品安全信息的识别辨析能力，引导其形成对自我规制严格企业的主动选择，促使其他个体自觉向该类企业靠拢。在行业协会发挥激励作用的同时，政府应提供条件配合自治组织健全额外的外部奖励机制，以弥补企业个体的自我规制成本，包括以鼓励金为内容的直接经济奖励和以税收减免、补贴、信贷优惠为手段的间接政策扶持。同时政府应加大力度配合行业协会对受表彰企业的宣传力度，着力提升该荣誉项目的社会认同感与可信度。如果一项荣誉标识成为社会消费群体偏好选择时的首要考虑因素，那么企业自我约束所放弃的短期利益便可以很快地转化为政策扶持下的长期利益。对此，行业协会应制定符合本行业实际市场发展需要的评价标准来确立不同层次的荣誉可信度，以层次的差距将企业间可能发生的直接冲突分散到各个阶段，也为企业的进一步发展提供可观的的空间[8]。

6.食品行业协会的权力范围。相对于自然演进而言，新型行业协会的发展更多的是来自于政府的推动，是建立在政府理性设计与规范指引基础之上所衍生出的一种创新型食品安全监管主体。在这一环境下，明确行业协会在食品安全监管中所享有的权力范围是发挥自组织自我激励机制效能的重要保障。一般而言，在协会组建成型、政府开始扮演“有所不为”角色的阶段，政府于行业协会的工作主要包括登记、对话、斡旋以及外部的管理与服务，对于自组织实体运作部分基本不予介入，协会内因治理所发生的纠纷也主要通过法院解决；相对应，行业协会于食品安全监管中所拥有的权力大体涉及行业规章制定、监督管理、争端解决以及行业制裁处罚、行业代表、许可预审、行业认定以及行业标准制定等方面。特别强调的是，作为指引食品安全质量的风向标，在食品标准的制定方面，要逐步构建统一分级的食品生产标准，来应对我国食品市场中长期存在的国标、地标、行标、企标共存且标准交叉、冲突、混乱的现象。行业协会所享有的权力存在于两个阶段：一是在标准设定之前的制定阶段，以行业代表的身份参与到国家和权威学者的统筹讨论过程中，在国家引导的前提下发挥主导作用形成统一规范，在统一规范的指引下结合专家学者的意见制定具体标准，全程以保障安全为核心，以食品特性为遵循；二是在标准成形的实施阶段，还要对标准系统进行优化，确保后期能够实现资金、技术、人才支撑方面的同步跟进。

三、结束语

以统合监管体制下的企业和政府为不同的出发点，我国现阶段的食品安全监管面临着表源与根源两组矛盾，前者的解决涉及支持型政府的转变，而后者则关系到新型行业协会的设立。恰当地处理好两组矛盾的对立统一关系是在社会多元治理过程中成功实现政府风险转移的关键，行业协会在承担风险的同时，把其均分给每个企业成员，成功实现了共同责任向共同利益追求的转化。政府支持下的正负激励体制的构建，实现了企业短期与长期利益的平衡，并最终指向企业自我规制的强化。可以说，基于社会共治视角下的食品安全新监管主体模式的构建，在契合社会主义市场经济发展规律的同时，成功地实现了政府简政放权与行业稳健自治的有机统一。这对于创新食品安全监管制度、优化食品安全监管机制、完善食品监管保障体系，服务于民、造福于民具有行之有效的现实意义。