回归民主化轨道:信访制度的政治化及其制度重构*

刘文沛,黄洪凯

(西北政法大学 政治与公共管理学院,陕西 西安 710122)

任何一种制度的建立并得到长期普遍的坚持,必定有其内在合理性。制度是国家行政活动的行为规范,有一定的政治基础和法律保障,否则就失去了内在生命力,没有存在的价值。作为中国计划经济时期的特殊产物,信访制度具有特殊的历史性,是中国特色社会主义政治及管理的民主政治制度,是反映社情民意的“晴雨表”。自1951年6月政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》起，六十多年来,作为一项民意表达、大众参与及党和政府密切联系群众的民主制度,在历史上和现实社会生活中曾发挥了无可替代的作用。但在处理人民矛盾的实际运行中,也凸显了功能的缺失,从而呈现出现阶段信访的四大趋势:上升化、群体化、组织化和极端化趋势[1]。面对这种新趋势和新问题,如何以发展的眼光、创新的意识重新认识和思考信访制度?从理论上来说,民主化是时代的潮流,让信访制度回归时代发展的轨道,在化解信访制度面临困境的同时对其进行制度化重构,以期促进中国的民主化进程。

一、信访概念及其制度的内生性

信访制度是具有中国特色的民主实现和权益救济制度,信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作与功能都具有中国特色[2]。从制度发生学的角度来看,信访与信访制度是中国政治发展过程中的自生自发秩序*哈耶克认为，政治、法律等本身能够产生一种自发的秩序,他反对政府干预与重申个人自由。参见哈耶克《自由秩序原理》，上海：三联书店出版社2000年版，第12页。。因此,首先需要从词源学的角度把握信访及其制度内涵,探索其独具中国特色的文化根源和法理属性,考察信访制度在中国长期存在的历史合理性。

(一)信访的词源学解释

传统上可将信访界定区分为广义和狭义两种。狭义的信访可根据国务院《信访条例》第2条的规定来理解：“信访主要指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关机关处理的活动。”广义的信访指除上述行政机关外,公民、法人或其他组织还可以向权力机关、司法机关等部门上诉,寻求公正的行为。由此可见,我国人民大众通过书信、电话向行政机关、司法机关和权力机关等部门上诉,表达自己意愿的行为,可称之为信访。

“信访”一词是群众来信来访的简称,将“信访”二字拆开分析,“信”多被认为是信息、来信、邮件消息等意思,其内涵有二:形式上“信”被看作是一种传递消息的媒介或载体,是传统社会信息传达的主要方式;实质上“信”字包含有相信、信赖、信任之意,更重要的是从上访者内心角度去思考,只有群众内心深处相信政府机关,认可和信赖党和政府,他们才会在遇到问题和困境的时候求助于政府机关。“访”在字面上可以解释为“访问”“访谈”,内含一种“自上而下”的行为方式,存在着主体与客体的关系,因此在信访制度的实际运行中,更多的信访工作者将“访”习惯性地解释成“来访”“上访”之意,由此便出现了“无访者即无责”[注]笔者将“法无授权不可为”衍生到信访制度之中，意指某些信访工作者的消极无为。的病态现象。

“信访”一词的概念是中华人民共和国成立后逐步形成的,其核心是利民、便民、为民。在实践中,信访工作者需要以一个服务者的立场多角度地理解“信访”二字的内涵,让群众能通过信访的途径表达思想、维护权利,让人民更加信赖党和政府,增强政府的权威性,努力打造服务型政府。

(二)信访制度的文化根源

虽然“信访”一词形成于中华人民共和国成立之后,但是作为人类社会发展到一定阶段的产物,信访现象在中国传统社会中却长期存在,可以说是具有深厚的文化渊源。国家社会政治制度多是根据自身历史传统和文化特色长期演变而形成的。在中国的历史长河中,无论何朝何代,或多或少都存在类似于信访的监督治理模式。据《淮南子·主术篇》记载,早在中国先秦时期,帝尧就设有“进善旌”“敢谏鼓”以广开言路,听取民情民意;帝舜又立“诽谤之木”以广纳谏言,监督文武百官[注]“尧置敢谏之鼓”与“舜立诽谤之木”相当于是一种民告官的途径和渠道。。据《尚书》记载,舜任命一个叫龙的人作“纳言”这一官职[3],可谓是最早的信访官员。“进善旌”“敢谏鼓”“诽谤木”等都是民意上达的载体,可以说信访制度源于中国古代监察体系,并依附于监察制度之上,中国古代的监督工作是中国现代信访制度产生的雏形。由此可见,信访制度具有内生性,能够体现中国特殊的政治治理模式。

中国真正意义上的信访制度创立于中华人民共和国成立初始之时。1951年5月,毛泽东在“五月批示”中指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义的态度。”[4]同年6月7日,中华人民共和国政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,明确指出了人民政府必须为人民服务,同时鼓励人民大众积极主动上诉反应问题,从而有效监督政府的行为。该《决定》的颁布为信访工作的开展指明了方向,也标志着信访制度在我国的正式确立。独具中国特色的信访制度正式登上政治舞台,开始发挥它在中国民主化进程中不可替代的作用。

(三)信访制度的法理基础

在长达六十多年的历史发展进程中,面对特定历史背景,信访制度都曾以不同的“姿态”出现于中国政治舞台之上。该制度的演变大致经历了三个重要阶段:一是从1951年6月至1979年1月的大众动员型信访;二是从1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访;三是从1982年2月至今的安定团结型信访[5]。在不同时期,对信访制度党和政府都颁布有针对性的文件或出台有关政策,可见信访制度在中国政治制度体系中具有关键性地位,具有一定的法理基础。

首先,《中华人民共和国宪法》衍生出公民拥有信访权。从法理基础的角度来说,在《信访条例》出台之前,信访制度主要是“依宪”运行。《宪法》规定,人民是构成国家的主体,党和政府的一切行为必须为人民群众谋利。确立信访制度,设立信访机构,根本目的在于使人民群众有路可诉、有情可申,所以信访制度是一项彰显“国家之爱”的法定制度[6]45。《宪法》共138条,虽然没有一条是直接出现“信访”二字的条款，但《宪法》第1条第3款规定：“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”在《宪法》第41条中有关对公民批评建议权的规定中,也可以引申出《宪法》中默示公民有通过书信、电话等形式上诉民情的权利空间,即存在“信访权”。“信访权”虽未在《宪法》和其它法律条款中明文出现,然根据《宪法》对公民基本权利的规定,在中国政治语境下,“信访权”应该被视为宪法赋予公民的基本权利之一,属于公民的基本权利且受宪法保护。故而,在中国宪法体制下,信访制度是通过“人权”保障以实现社会和谐稳定的重要途径,是中国核心体制效能严重不足时应运而生的代偿性体制[7]。

其次,《信访条例》赋予公民享有实质信访权。1995年国务院颁布的《信访条例》将信访工作初步纳入法制轨道。2005年修订的《信访条例》旨在进一步保护信访人的合法权益,维护信访秩序与社会稳定。《信访条例》明确规定:县级以上人民政府应当设立信访工作机构,信访机构应当履行六大职责[注]2005年《信访条例》第六条规定，县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责:(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项;(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项;(三)协调处理重要信访事项;(四)督促检查信访事项的处理;(五)研究、分析信访情况，开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。；政府机关应当为公民开通各种方便途径、提供相应信息,以畅通信访渠道等。不仅如此,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年10月24日印发《信访工作责任制实施办法》,首次明确规定了信访工作主体的责任内容,以及党政机关工作部门对属于本部门职权范围内的信访事项,应当依照有关法律法规规定和程序,及时妥善处理等,同时提出对信访工作的督查考核及责任追究[注]参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《信访工作责任制实施办法》第三章“督查考核”及第四章“责任追究”部分。。以上一系列法规条例的实施,充分说明我国公民被赋予了实质信访权,通过信访权的实施与监督，以建设高效廉洁的政府。

由此可见,无论是传统中国还是现代中国社会,都期望通过信访形成一种体制内的监督治理模式,正式的信访制度是中华人民共和国成立以来法制不健全或有缺陷时的补充,但是并非无法可依。一方面,无论是《宪法》中衍生出公民的信访权,还是早已有之的用于规范信访程序和受访活动的行政法规或条例,都可以体现出信访制度的合理性与法定性。另一方面,信访制度能够通过民意上达、处理社会矛盾以稳定社会秩序,可见该制度是促进党和政府与群众关系协调发展的法定制度。同时,信访制度为党和政府密切联系群众提供方法与途径,是提高政府“健康免疫”的法定制度[6]56,有利于行政机关自我反思与良心检验。

二、社会转型期信访制度的新特征

现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱[8]。中国目前正处在社会转型和现代化发展阶段,是一个社会不稳定事件频发的历史时期。信访制度伴随中华人民共和国成立而正式诞生,六十多年的制度设计而呈现出中国特色。新时期信访制度的功能、作用和工作方式表现出诸多特殊性,在解决现实问题、处理社会矛盾、反映社情民意、增强党和政府与群众的沟通，以及稳定国家和社会等方面有着不可替代的作用。

(一) 信访制度的功能趋向于政治化

创立之初的信访部门仅是一个日常性机构,其功能以收发信件,接受群众来访为主,初衷便是通达民意的渠道,该制度的出发点是密切联系群众和反对官僚主义。换言之,信访是作为党和政府与民众沟通的渠道,体现人民的主人翁地位,也是执政党控制社会的重要治理工具[9],但随着社会转型和民主改革的推进,信访功能出现了功能性质变,主要表现为以下几个方面。

1.社情民意表达的体制内渠道。信访内含着政治参与的功能,公民通过信访积极参加政治活动以实现公民的基本权利。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验,有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[10]公民通过信访可以向政府机关表达意见并对公职人员滥用权力形成监督,同时也有利于上级政府对下级政府的监督管理,从而形成一套自上而下的监督体系,这就体现了信访具有监督管理的功能。可见,制约权力、收集民情民意成为信访制度的首要功能。

2. 解决纠纷冲突的多元化渠道。解决纠纷的前提是充分倾听公民心声,公民可以通过信访机关上诉自己的不满,信访工作者必须进行调解或处理。同时,信访制度还具有权利救济的功能[注]中国信访制度目前面临的主要问题是信访制度功能的扭曲,即信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩,权力监督功能实效单一,而权利救济功能则过度扩张。参见孙大雄《信访制度功能的扭曲与理性回归》,载《法商研究》2011年第4期。,当公民个体权利遭到侵害时,为公民受损权利提供补救途径。信访制度中权利救济制度是一种补充性权利救济,是对行政与司法救济存在空白的填补[11]。中国公民实际上把信访救济作为最主要的权利救济渠道,这就为社会矛盾的解决提供了新渠道[注]权利救济主要途径应该是司法救济。。

3. 维持社会和谐稳定的政治化渠道。公民将问题与不满诉之于信访机关,无论最后结果如何,只要信访工作对公民的安抚和解释足以让公民满意,能平复上诉者的情绪,一些引发社会动荡的不稳定因素即可消释。新时期的信访工作需要重新界定其政治功能,有效地化解社会矛盾实现社会和谐。由此可见,“维稳”工作逐渐演变将信访制度的功能政治化,同时为民主政治的有效运行创造和谐稳定的社会条件。

(二)信访工作的内容趋于复杂化

1.上访主体趋于集群化,上访阶层呈现广泛性。信访工作创立之初仅是一个“传递窗口”,上访公民以个体、分散大众为主。随着社会转型与城镇化建设的推进,出现严重的利益分化现象,矛盾个体在利益选择面前,往往会为共同的利益集群起来,使社会个体矛盾演变为群体矛盾[12]。信访工作的上访主体集群化趋势明显,上访者的身份从最初“单一化”的工人农民,逐渐向“多元化”的个体经营户、农民工、待业人员等群体转型,体现了新时期信访工作上访群体的新特点。

2.上访问题及矛盾呈现趋同性和复杂性。随着中国综合国力的显著提高,改革的深入推进，所涉及领域不断扩大,上访问题不仅有个人矛盾、经济矛盾,还出现了像住房矛盾、体制矛盾、城市拆迁矛盾甚至是环境污染矛盾等,导致当下社会的矛盾形态类似葡萄状,呈现出“葡萄型矛盾”[注]现阶段信访者上访的问题都不是单一孤立的，一个问题往往反映了许多不同的问题，类似葡萄形状一般，一个套一个，笔者称之为“葡萄型矛盾”。的特征。虽然这些矛盾相互交织、错综复杂,但其根源都是由于收入差距、社会发展的速度与经济水平的不平衡现象所导致。由此可见,上访的种种问题具有较高相似性,并非分散孤立。

3.上访表达途径呈现“敏感性”,越级上访现象突出[注]根据安徽、湖北、湖南、陕西四省信访局官方网站调研处统计，总有一些信访老户择机上访、旧话重提，以博取平时难以正常获取的利益，在省市人代会期间，群众来访量接近平时2—3个月的上访总量。。信访所涉及问题具有一定相似性,信访主体趋于集群化,这就造成上访者往往通过群体或团体的形式在重大节日活动、重要会议场地、外事活动等敏感时期和敏感地区进行突击越级上访活动,出现缠访、闹访、静坐等“非暴力行为”以达到希望上级领导重视的目的。

信访制度是社会主义民主政治的体现,对中国民主化起着自下而上的推动作用。学界普遍认为,与司法诉讼相比,信访能更为迅速有效地反映群众问题。究其原因,信访渠道门槛很低,程序简便且成本低廉,由此形成了“大信访、中诉讼、小复议”的现象,可见信访已成为中国公民表达意愿、参与政治生活和监督政府的一种制度性渠道。不仅如此,信访制度使更多公民敢于并善于向政府反映问题,维护权益。同时,政府及相关职能部门在处理越来越多的信访案件时,能有所约束,更加重视民意及倾听社会和公众的建议,这对于提高公民民主意识和营造社会民主氛围起到重要推动作用。

三、信访制度运行与存废的双重挑战

随着改革的逐步深入,中国在社会组织、分配方式和经济成分等方面表现出多样化趋势。信访制度处于这一特定历史时期,呈现出许多新特征新功能;同时由于新的价值理念而引发的新问题新挑战使当下的信访形势变得比以往任何时候都严峻。信访呈现出制度运行与制度存废的双重困境。

(一)信访制度运行中的困境泥潭

1.信访总量上升,信访主体群体性事件多发,“超级访”[注]指部分上访者前往首都等行政要地门口进行越级上访的行为活动。现象严重。首先,在矛盾复杂的当今社会,一方面信访的收益与成本之比率要高于通过司法诉讼的收益与成本之比率;另一方面,长期以来中国人“官本位”[注]“官本位”是一种权威主义价值观，指通过拥有权力的大小作为价值尺度来衡量一个人社会和人生价值的等级概念。思想根深蒂固,从而造成“信访不信法”的病态现象。大多数公民倾向采用信访的途径参与政治民主,表达意愿与反映矛盾,又造成上访数量不断增加,信访机关超负荷运作。其次,公民上访多以群体为单位,并把信访定位在权利救济上。公民通常是为了个人利益才“访”的,所以一旦政府无法满足其过高预期或无理要求时,公民自然就会采取“非制度化形式”,例如游行示威、静坐、拉横幅堵街道等极端行为,其政治潜认知是政府更关注社会稳定和谐,而非简单压制,政府予以重视甚至作出让步。此外,部分上访者存在“信上不信下”的“青天情结”,惯于缠访、闹访,前往重要行政机关或中央“越级上访”的现象频现,造成中国信访呈现“中央多,基层少”的“锥子”型特点。最后,信访主体的非单一化,上访形式的非制度化,造成群体性事件多发,上访公民与政府机关矛盾愈加严重,由此给社会稳定带来了巨大冲击。

2.信访制度功能扭曲,缺乏程序性、领导性及创新性。首先,信访制度虽然具有公民政治参与、民意上达、监督监察与权利救济等功能,但实践中公民基本无法参与更不能有效监督一个“闭门造车”的政府,公民只能单向地与政府以非直接交流的方式“沟通”,此类沟通若得不到政府回应,信访制度便缺失了互通交流的基本功能。其次,信访机关常越位于行政司法机关之上,使原本只具有接待、传递信息和了解民情属性的信访机关,现今却可以“一把抓”兼顾多项职能,拥有多种属性。同时由于信访机关分散设立,缺乏统一的领导机制,导致认知色彩浓厚,一定程度上削弱了国家司法诉讼决断的重要性。从根本上来说,信访制度缺乏一套行之有效的民主程序和正规的结案机制,使得公民上访的问题往往得不到最有效的解决,甚至会出现信访工作者敷衍或错误的答复。

3.信访制度存在法制缺陷、信访机关结构庞杂等问题。信访制度的法制缺陷体现在两个方面:一方面“信访权”本身并未被《宪法》或其它法律正式赋予公民,“信访权”是一种从《宪法》所包含公民基本权利中衍生而来的;另一方面,国务院颁布的《信访条例》在制定过程中缺乏公开透明性,同时在《信访条例》中也未详细规定信访工作的行动细则,缺少解决信访矛盾问题的法律依据,这就给信访工作者的消极不作为、推诿敷衍提供了滋生的土壤。

2005年国务院颁布《信访条例》将“分级负责,归口管理”修订为“属地原则,分级管理”,要求通过地方基层政府来推动信访矛盾的化解,是将信访矛盾区域化处理的治理方式,在实际运行中“属地原则”被异化解释为“上级政权将信访压力转移给基层的通道”[13]。2014年国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》规定,如果信访人跨越本级和上一级机关,提出来访事项,上级机关不予受理。该规定实质是强化了“属地管理”原则,在某种程度上属地管理已掩盖了分级负责,更加重了基层政府的职权和责任。由此造成部分地方政府为追求政绩,采取非正当手段解决公民上访问题以达到“稳定”。

4.信访制度管辖范围的“无限性”及信访工作者的行政不作为。信访制度缺少相关法律的规定与限制,造成中国信访制度包罗万象、无所不在、无所不管,公民可以向信访机关反映任何问题,仿佛所有的社会问题、矛盾冲突都可以通过信访这一渠道得以解决。事实上,不断的上访使得大量信访案件积压,作为信访工作者便可以按自己喜好进行取舍。可见信访渠道虽为所有公民开放,人人皆可上访,但并非矛盾问题都能真正被政府相应的职能部门所了解,更不必说去解决。

(二)信访制度的存废之争

尽管信访制度是独具中国特色的,但随着社会转型与政治体制改革的推进,给信访制度带来最大的挑战,即作为整体性制度的废除与保留问题。在对待信访制度的态度上,不同专家学者各抒己见,形成“强化扩权派”和“削弱取消派”[14]两类。

“强化扩权派”立足于保证信访制度继续存在运行的基础上,对该制度进行改革和创新,甚至强调要扩大信访机关的职能与权力,对信访制度进行变革性的“自上而下”的体制改革,以纠正当前信访制度运行中存在的结构性弊病。同时,予以立法保障与监管,让信访制度程序规范、体制协调地在中国政治体制架构中合理运行,回归民主化轨道。

“消弱取消派”主张削弱乃至废除信访制度。作为“削弱取消派”的代表人物于建嵘认为,信访制度已不符合中国目前现代化的发展,不符合时代要求,坚持主张废除信访制度。在他看来,“信访体制不顺,机构庞杂;信访功能错位,权重责轻”[15]。“消弱取消派”认为废除信访制度是走出信访制度困境的根本解决之法。

信访制度在中国制度体系中具有元制度的特征,对待信访制度应该慎重。笔者更倾向于将信访制度保留并加以完善,不应该被简单地废除。一方面,信访制度是基于中国特殊国情而确立的,是中国政治发展到一定时期的特色产物,它具有其他制度所不可替代的维持社会稳定、集中民意上情下达等作用;另一方面,保存信访制度背后的理念是民主,在民主表达机制尚未完全健全的情况下,保留及完善信访制度一定程度上保证公民对公共事务的积极参与以及政府对基层公民需求的了解。

四、完善信访制度的新思维

(一)创新信访制度体制

信访制度下的工作不能仅依靠传统思维,经验性地处理公民上访问题,新时期需要打破传统经验处理模式,逐步转型为深层剖析、个案分析和负责到底的新模式。首先,建立健全信访制度的责任追究机制,尤其对于基层信访工作,上级部门须严格监督,增加基层公民对本地区政府的信心,破除“信上不信下”的思想。其次,国家可以委派相关职能部门、最高司法机关以及最高权力机关组成监督巡视组,兼具视察和辅助地方处理信访事务的双重功能,省级人民政府同样可以效仿以完善信访制度。

法律规章是制度运行的保障,健全有关信访制度的法律规定,约束信访工作的运行,将不作为、消极无为纳入处罚条例。将信访工作细致化,明确信访工作者的责任与职能。

(二)畅通信访制度渠道

公民偏向于走信访的途径反映情况、参与政治生活。越来越多的公民上访,就需要政府根据情况,明确和精简上访程序;同时要加强宣传力度,鼓励民众通过逐级信访的方式反映实际问题；制作上访流程图方便公民上访,从而将“倒金字塔”转换为底小顶尖的“正金字塔”形态。针对部分“上访热”的地区,政府可适当增加或采取互联网、APP客户端等多元化方式作为信访渠道,构建网状式、全覆盖的大信访格局。尤其要畅通基层地方政府的信访渠道,以更好地实现属地问题源头治理,稳定社会秩序。

(三)明确信访制度功能

信访制度在不同历史时期呈现出不同的功能,但最重要的是作为促进民主政治发展的方式,体现在民意表达、政治参与、党和政府与群众密切联系上。同时,公民通过信访渠道可以“束官”,以公民权利来监督和约束公共权力。因此,信访制度的功能是政府与公民的互动,不能形成偏向政府或公民于一个主导位置上的单项功能模式。

中国信访制度所代表的是一种参与式民主形态,信访制度实际上就是中国社会矛盾调解之法器、民主法治建设之利器。作为一项民主政治制度,政府应该从发展民主的角度去认识信访工作,坚持系统治理、依法治理和源头治理,发现不符合民主,不利于人民群众的部分就必须要查出,决不姑息。同时,强化法治,坚持法治导向,铲除“信访不信法”的错误思想,真正让公民能够通过信访这扇门,解决矛盾、沟通政府、参与政治生活。重视和发扬信访工作的民主价值,以民主发展引领信访工作,让信访制度在社会大变革的今天,回归到民主化轨道,以信访工作水平的提高促进民主进程发展,把信访制度装到民主的“篮子”里,最终打造“民主信访共同体”。