城市拆迁过程中地方政府行为失范及其应对策略

张燕妮

（广州工商学院　广东广州　510850）

一、城市拆迁过程中政府行政行为失范的具体表现

（一）拆迁立法滞后，引发强制拆迁问题。

1.拆迁立法不够规范。现行的《城市拆迁管理条例》中规定，行政机关有强制拆除权，同时也可以向人民法院申请强制执行拆迁。这就赋予了地方政府较大的自由裁量权，从而出现一些地方政府为实现快速拆迁的目的，往往避开司法机关的审查，自行采取行政上的强制拆除。更为不足的是，条例未对强制拆除的程序做出明确具体的规定，侵害群众合法权益的行为发生也就不足为奇了。

2.拆迁程序不够规范。一方面是公权力的持有者政府与私权利的持有者人民大众之间天然的不平等，一个有国家暴力机器，而另一个却手无寸铁；另一方面是政府作为公权力的主要实施主体在依法行政的过程中仍存在诸多问题，由于政府部门在拆迁工作中管理职能与拆迁行为不分，法制观念不强，习惯于用行政干预代替法律、法规，出现职能错位、越位和缺位。如，本应先补偿再拆迁的程序实际往往变成补偿问题延至拆迁阶段解决；再如，若非因公共利益比如商品房开发等引发的拆迁补偿行为，政府就不应该参与，应该经过开发商和居民之间的商谈来解决，谈得拢就拆，谈不拢就不能拆，然而实际并非如此，引发了群众的大量不满。

（二）补偿政策不完善，引发安置问题。

1.拆迁补偿价格低于实际市场价格。一些地方的政府及其工作人员为了提高政绩，试图通过城市拆迁大搞“形象工程”“政绩工程”，想尽各种办法为开发商创造条件。其中，最立竿见影的办法就是较低的拆迁成本。为了吸引开发商投资，政府有时故意压低补偿基准价，以起到降低补偿标准，从而降低拆迁成本的目的。这样做，显然没有做到公平行政，损害了广大被拆迁人的合法权益。[1]

2.经济适用房政策不完善。经济适用房在拆迁中，对于中低收入者家庭实施产权调换方式起到了关键的作用。但由于我国中低收入人群居多，收入差距大，而市场上提供的住房相对单一，难以满足需求。而一些地方政府考虑到土地收益，建设经济适用房的积极性不高，多数建的房子位置偏远，或户型过大，总价过高，令百姓可望而不可及。

（三）约束机制不健全，引发权力滥用问题。房屋拆迁权是一种公权力，核心在于强制力，不需要被拆迁人同意就能产生法律效力。这种公权力被滥用不仅会对被拆迁人的合法权益造成巨大的侵害，还会在很大程度上破坏政府的威信。2004年，湖南郴州市嘉禾县县委县政府为了帮助一家名为珠泉商贸城的开发项目顺利拆迁，不仅打出了“谁影响我一阵子，我就影响他一辈子”的口号，而且还实行了“四包两停”政策。公职人员必须保证他们的亲属在规定期限内完成补偿评估工作、签订补偿协议、腾房并交付各种证件，还要保证他们的亲属对拆迁不满意时不能集体上访和联名告状，不能完成任务的人将被暂停工作，停发工资，甚至被开除或被下放到边远地区工作。在这一过程中，有11名公职人员受拆迁事件的影响被降职或调离，还发生了为避免影响丈夫工作两姐妹同日离婚的惨剧。这个典型的案例至今还在无数遍的重复上演，当地政府无视法律法规的规定，无视社会公平与正义，滥用人民赋予的房屋拆迁权野蛮、甚至是暴力拆除被拆迁人的房屋，严重侵犯了公民的私有财产权。

二、城市拆迁过程中政府行政行为失范的原因

（一）政府的自利性显现。一方面是政府工作人员的自利性。政府工作人员手上握有真正的公权力，作为公职人员应该坚持公共利益最大化，但同时他们也担任社会人的角色，也追求自身利益的最大化，当两者角色发生冲突的时候，他们更多的是用公权谋取私利。另一方面是政府组织的自利性。在城市拆迁过程中，政府组织的自利性表现在地方政府只追求本地政府或一级政府的眼前利益，大搞“政绩工程”与“形象工程”，而不重视人民的长远利益和城市的可持续发展；同时，也存在一些政府部门之间“官官相护”。可见，政府本身的自利性是导致政府行政行为失范的根本原因，因此要维护公共利益，规范政府的行政行为，避免行政行为失范，就要坚决依法打击各类腐败行为，加强监督与制约。

（二）政府角色定位不当。随着政府改革的不断深入，市场机制被越来越多的公共服务领域所引入，从而衍生了一种政府的市场性行为——营利性拆迁。政府开始由包办一切社会公共服务的“大政府”向精简、高效的“小政府”转变。但对于营利性拆迁，政府往往在取得土地出让金后将全部事宜交给开发商处理，包括被拆迁人的补偿安置工作。这看似政府不干涉市场活动是尊重拆迁人和被拆迁人之间的平等地位，但在城市拆迁过程中，被拆迁人无疑是处于弱势地位的，政府的不干预，则在事实上加重了被拆迁人的弱势地位，推卸自身应当承担的监管责任。[2]

（三）自由裁量权无限扩大。目前我国涉及城市拆迁的相关法律法规主要有《城市拆迁管理条例》《城市规划法》《土地管理法》等。另外我国《宪法》和《民法通则》也规定了公民对房屋所有权和房屋附着土地使用权的保护，限制了行政权力的滥用。但这些法律在很多环节上都存在着较大的裁量空间，实施起来也很难把握。例如，《城市拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门依法申请法院强制拆迁。”在行政强制拆迁的整个过程中，做出行政裁决的是行政主体，而实施行政强制拆迁的还是行政主体，行政主体既作裁判员又作运动员，很难保证强制拆迁的客观公正。[3]

（四）外部监督机制缺失。公共权力如不能得到有效的监督与制约必然会危害到个人的权利和自由。近年来城市拆迁过程中出现的种种严重侵害被拆迁人合法权益的事件让我们看到了拆迁活动中外部监督与制约机制的种种不足。一是人大监督机制缺失。目前的人大监督，尤其是地方人大监督我们可以理解为法律地位高而实际地位低。“任何权力制约机制的有效运行都取决于其独立的地位和足够的权力”[4],但从目前人大监督主体的实际情况来看，首先是部分人大代表自身素质不高，使得监督缺乏力度，难以到位；其次是由于财政上依附于同级行政部门，人大监督主体不能自给自足必然导致独立性的缺乏。二是信访渠道不畅通。在拆迁纠纷产生后，一些被拆迁人不能承受行政诉讼的高成本和长周期，那么信访制度在城市拆迁过程中对政府行政行为的监督和制约作用就很大了。但是信访机构不是一个法定的纠纷处理机关，一般情况下会将问题交由原单位重新处理，结果是原单位并不重新调查，或者只是进行形式上的调查，最后还会维持原来的决定，这样一来矛盾不但没有解决，反而还增添了新的矛盾，加重了被拆迁人的抵触情绪。三是行政诉讼不畅通。在目前的城市拆迁领域，司法机关对行政行为的监督与审查作用很有限，这一方面是法院的独立性不够，法院除了在法官任免等人事管理方面须受地方党政机关的领导外，在编制、经费预算、拨给方式等方面也受制于行政机关；另一方面是法官的独立性不够，在法院中，法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在审判中，他们对外代表法院履行职权，其行为受院方制约，而院方又常常受到行政机关的影响，正是由于这样的局限性，法院想要规范政府行政行为也是心有余而力不足。

三、规范城市拆迁过程中政府行政行为的对策

（一）明确职能，配套补偿安置工作。在公益性拆迁中，政府的拆迁行为具有明显的公益性质，因此政府可以主动介入到具体的拆迁工作当中，并行使房屋拆迁权。由于公益性拆迁的补偿安置费用主要来自于国库，可由政府代表国家对被拆迁人的损失进行补偿[4]。政府在此类拆迁中的职能主要在于尽可能公平、公正、合理地做好补偿安置工作。在这一过程中既要杜绝政府利用手中的权力强制性压低补偿价格，损害被拆迁人的合法利益，又要防止被拆迁人不合理抬价，导致国家财产的流失。在营利性质的房屋拆迁中，开发商与被拆迁人之间完全是平等的民事主体，应当根据平等、自愿、等价、有偿的原则来进行交易，具体的商业性拆迁能否实施，则要根据开发商与被拆迁人的协商结果。在这一过程中，一方面，被拆迁人往往人数众多，这使得被拆迁人之间或者被拆迁人团体与开发商之间很难在拆迁补偿安置问题上达成一致；另一方面，还要对开发商制定的补偿安置协议中的条款进行审查，取消那些与法律法规相违背的不合理条款，保护被拆迁人的合法权益。[5]因为开发商和被拆迁人在宪法上是平等的主体，所以，法律对他们的保护不能有所偏颇，政府要保证拆迁当事人在符合法律法规规定的范围内进行平等协商。

（二）规范制度，完善拆迁法律内容。依据宪法修正案以及物权法，对私有房屋的征收，其目的都是为了“公共利益”，因此，对“公共利益”进行立法解释，并对其范围进行明确界定是非常必要的。2009年1月29日，国务院法制办将《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》正式对外发布，听取社会各界意见和建议，新拆迁条例规定了七大公共利益范畴，分别是国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。虽然该制度文件的界定范围虽比以前更明确，但相对宽泛，尤其在界定对象存

（三）加强规划，提升城市可持续发展。城市拆迁的根本依据是城市规划，城市规划的目的则是寻求城市面貌整体价值的提升和促进城市的可持续发展。城市拆迁是实施城市规划的一个重要方面，由于拆迁的特殊性，它不可能与城市建设的其他方面分割开来。《城市拆迁管理条例》第三条规定：“城市拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”《城市规划法》第二十三条规定：“城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。”综合开发已经作为城市建设的基本方针在法律上被肯定下来。在城市拆迁过程中，综合开发不仅要求拆迁工作符合整个城市的发展规划，更要求在改善居民居住条件，提高居民生活水平的基础上，重视人口、资源、环境和社会的和谐发展。[7]

（四）加强监督，形成舆论制约机制。近年来，城市拆迁问题越来越引起社会公众的广泛关注，而政府在拆迁过程中的失范行为也让人们对政府的内部监督提出了质疑，所以，利用现有的制度架构，以各级人大常委会监督地方的“一府两院”监督机制，就成为必然的选择。同时，人民法院作为我国的审判机关，要积极发挥对行政机关的外部监督作用，应做到司法独立。在法院体制根本改革之前，可以考虑提高管辖法院的层级，原则上由中级法院作为一审法院，对于起诉区、县政府各部门的案件，可以由中级法院设立的巡回法庭审理，以增强权威性和威慑力，更好地监督政府的行政行为。腐败的形成往往是由于公权力没有很好的受到监督，社会舆论无疑是一种行之有效的监督方式，社会媒体在众多的监督体系中有波及范围广、时效性高等特点。近年来，正是由于许多违法拆迁案件得到媒体的及时曝光被广大民众所知晓并引起有关部门重视从而得到及时的解决，这说明了媒体监督在整个社会监督体系中起到不可忽视的作用。因此，要更好地监督城市拆迁中的政府行为就要营造更加完善而开放的社会舆论和媒体监督环境。

参考文献：

[1]孙紫夏.略论政府在城市拆迁中的责任[J].人民论坛，2012（8）.

[2]张玲.城市拆迁过程中的政府职能错位问题分析[J].前沿，2012（4）.

[3]彭小霞.我国司法强拆制度之困境研究——以被拆迁人权利保护为视角[J].长白学刊，2011（5）.

[4]黄仁露.关于我国城市房屋拆迁政策的思考[J].福建论坛（人文社会科学版），2011（S1）.

[5]王雪丽.城市拆迁中政府行为的理性选择问题初探[J].云南行政学院学报，2010（3）.

[6]李默海.治理农村群体性事件与规范基层政府行为[J].理论导刊，2010（6）.

[7]曾国平，谢俊红.城市拆迁的地方政府行政能力重构[J].云南行政学院学报，2007（5）.