我国值班律师制度问题与对策研究

黄梦琪

（南京大学 法学院，江苏 南京 210093）

一、值班律师制度概况

值班律师制度最早起源于英国，目前很多国家都建立了该项制度。从世界范围看，各个国家值班律师在具体职能设置等方面存在差异，但多为提供法律援助的重要手段。我国自2006年开展值班律师试点工作，各地区的试点为我国值班律师制度的发展提供了丰富的经验。2017年8月28日，最高人民法院等五部门联合印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《意见》），是我国值班律师制度发展过程中的一大进步。按照《意见》的相关规定，值班律师是由法律援助机构在人民法院、看守所派驻，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。《意见》对值班律师进行了明确的定义，但鉴于实践中值班律师常常与其他概念混同，因此有必要先理清值班律师制度的基本内涵。

（一）值班律师制度属于法律援助制度中的一环

值班律师制度近几年受到广泛关注，尤其是司法改革的大背景下，“值班律师”一词频频出现在一些关于法律援助制度的重要文件中，《意见》更是直接将其定位为法律援助值班律师。值班律师在我国作为法律援助体系中的重要一环，旨在扩大刑事法律援助的受众。建立该制度最被认同的价值在于保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，维护其合法权益。

我国法律援助范围狭窄的问题一直以来广受诟病，无论酌定法律援助还是法定法律援助的适用标准都相对比较严格，使得实践中出现了大量犯罪嫌疑人、被告人在没有律师帮助的情况下接受讯问与审判。尤其在侦查阶段，犯罪嫌疑人的人权较易受到侵害，因此很多国家在侦查阶段就开始重视对犯罪嫌疑人辩护权的保障，而值班律师可以发挥重要作用，因为值班律师的服务对象面对的是不特定的犯罪嫌疑人、被告人，没有经济标准、案件类型等作为门槛，这就为原本没有资格获得法律援助的被追诉人提供了获得司法救济的机会。同时值班律师也可以及时发现符合条件的犯罪嫌疑人、被告人并为其申请法律援助。因此值班律师制度的构建有助于完善我国的法律援助体系。

（二）值班律师不同于律师值班、律师参与信访工作

在有些新闻报道中相关概念经常被混用，值班律师与律师值班内容相似但内涵却大为不同。两者都是提供免费法律咨询服务的制度，但值班律师制度限于刑事案件，针对的是特殊主体，即犯罪嫌疑人和被告人，而律师值班制度则主要是指援助中心聘请社会律师在法院中心窗口或工作站值班，针对的是社会不特定人群。

近年来涉诉信访一直是各地区面临的大问题，为推动信访工作的进行，各地纷纷进行创新，其中之一是很多地方将律师纳入信访接待工作当中。但本文中值班律师工作范围、依据、职责等与这种信访接待人员依据规范、职责很不一样，应该予以区分，实践中这类信访接待律师有时也被称为值班律师（1）。

二、值班律师制度实施情况及存在的问题

《意见》出台以前已有不少地区试点探索值班律师制度，2006年9月全国第一个法律援助值班律师制度试点在河南省武修县启动，2008年在全省逐步推广，近几年来更是在全国得以推广，尤其是刑事速裁程序试点以来，值班律师有进一步发展，比较有代表性的有上海、杭州等地的试点工作。鉴于各地都处在探索尝试阶段，不同试点具体实施内容和效果上存在差异，涌现了很多创新性的做法，如河南省焦作市细化服务对象，将犯罪嫌疑人和被告人分为少年犯和其他两类并予以不同对待（2）。当然试点实施过程中也出现了很多问题，其中有些问题是区域性的，有些则是普遍存在的。

本文主要参考各地区值班律师制度有关的官方文件、新闻报道、实证研究等，结合值班律师的制度原理，分析值班律师实施情况，并总结值班律师制度面临的问题，以期助力于《意见》出台后值班律师制度的完善。

（一）资金问题

值班律师的补贴问题是各地区面临的共同问题，值班律师免费为犯罪嫌疑人、被告人提供服务，但其服务本身不应免费，其劳动报酬应由政府买单，视为法律援助办案补贴的一个组成部分。

但实践中值班律师的补贴往往过低，且不同地区相差较大，经济发达的地区相对高一些，如杭州市2015年以前值班律师的补贴标准为每人每天100元，2015年提高到每人每天260元。但很多区域达不到这一标准，个别地区甚至是零补贴。较少的补贴甚至都不足以覆盖律师的交通、伙食等基本花销。法律援助工作带有一定的公益性质，但如果没有相应的物质刺激可能达不到理想的效果，尤其是有些地方律师还可能倒贴成本，这极易使值班律师失去工作热情，敷衍了事，吸引不了更多律师参与其中。

（二）值班律师的数量与资质问题

试点中没有统一的人数、资质等限制，而人员保障是这一制度得以存在发展的前提。实践中各地区的做法也很不一样，这反映了值班律师设置过程中的一个突出问题：司法资源的分配不均制约这一制度的推广。在人数保障上，比如河南省修武县司法局局长说：“他们县是请了几个在外地工作的修武籍律师才得以把值班律师制度坚持至今。”[1]而经济相对发达的地区司法资源也比较发达，比如上海浦东新区司法局就选择了10个法律援助骨干律师事务所，依靠上海市较为充足的律师条件，成立了法律援助值班律师队伍，选出的律所轮流安排专业律师进行相关工作（3）。

同时，值班律师的资质也难以得到保障，值班律师需要在较短的时间内准确明白咨询人所面对的问题和困惑，并给出较为专业的处理方案，因此需要一定的专业知识和刑辩的经历才能胜任这一工作，如何吸引资质较高的律师参与其中值得深思。有些地区是将名额任务具体分配到各律所，各律所可能向下分配到不同团队，但往往是团队的初级律师甚至是实习律师来完成这项工作，资质较高的律师从时间、成本收益等方面考虑，往往对此积极性和参与度不高。

（三）看守所等地方设立和运行值班律师工作点较困难

已有不少地区推广在看守所设立值班律师，但设立过程中面临不少困难，比如厦门市2014年来访咨询案件登记情况总数为1 228，看守所仅有24个，占比不到2%[2]。在看守所设立值班律师比较困难与我国看守所的固有体制有关，看守所由于场所特殊性，对安全等问题比较重视，有特殊的管理模式，一旦设立值班律师办公室，对自己的管理工作会造成一定的麻烦；其次，看守所往往在一个市或者县的偏远地区，距离市区一般较远，除了犯罪嫌疑人、被告人及去看守所的亲属，较少会有群众主动前往咨询；再者值班律师宣传不到位，尤其是公检法机关不履行告知义务，导致很多人根本不知道值班律师的存在；最后看守所是重要的讯问场所，犯罪嫌疑人、被告人口供往往在此获得，在重视口供的背景下，看守所并不欢迎值班律师的加入，对其在会见、阅卷等种种方面限制，在试点期间通过司法局等统一协调以及政策要求的压力，在看守所设立值班律师尚有可能，一旦这一制度得以推广，是否遭到看守所的排斥，使得值班律师走向形式化并难以真正发挥作用，该问题值得深思。

（四）犯罪嫌疑人、被告人未得到及时有效的法律咨询和辩护

值班律师这一制度的实施效果并不理想是学者最为诟病的一个问题。值班律师很可能走向形式化，达不到制度设置的目的，2015年杭州市“刑事速裁”案件2 229件，值班律师提供法律帮助的仅149件，比例很低[3]。

出现这一问题原因之一是犯罪嫌疑人、被告人知悉权保障不足。犯罪嫌疑人、被告人对权利的知悉是其行使权利的前提，但实践中其知悉权并没有得到重视。例如试点地区武修县人民法院就是由犯罪嫌疑人申请，看守所再安排值班律师会见，此时值班律师向其发放《犯罪嫌疑人和被告人权益告知书》同时告知有关值班律师制度的基本情况。但如果犯罪嫌疑人、被告人不知道自己有这项权利，就难以申请值班律师帮助，而且事实上值班律师作为相对新兴的事物，以往宣传力度不够，其知晓度也不高，因此公检法的告知就很重要。不仅仅是在武修县，在其他很多试点地区对警察、检察官、法院等告知义务都没有明确规定，责任不明导致相关机构的工作人员怠于告知甚至故意不告知，使得值班律师的制度功能大打折扣。

更为重要的是，很多学者将该问题归咎于值班律师不具备辩护人的身份，因此主张值班律师辩护人化。比如陈兴良教授认为：“值班律师并不具备辩护人的身份和地位，而仅仅为嫌疑人、被告人提供一些有限的法律咨询，无法全程参与刑事速裁程序的全部过程。”[4]由于值班律师并不具备“辩护人”的身份与地位，因此值班律师能起到的作用非常有限。

但是从另外一个角度看，如果值班律师辩护人化了，这种值班律师制度会不会沦为了变相的法律援助，也就是说，仅仅只是减少了法律援助申请中间环节，那么值班律师与法律援助律师的不同点仅仅在于办公地点上的不同。不可否认值班律师直接进入看守所等受理犯罪嫌疑人、被告人的法律援助申请，可以有效提高法律援助的效率，保障在押人员的权利，但是值班律师的价值不仅仅在于更快捷地促进法律援助工作，更是扩大法律援助制度的涵盖对象，为更多的人提供法律服务。从成本角度考虑，在目前值班律师供需不平衡、供应不足的情况下，值班律师的辩护人化无疑会加剧这一矛盾，难以涵盖广大需要帮助的犯罪嫌疑人、被告人，制度设置的初衷也就无从实现。

三、完善我国值班律师制度的对策分析

（一）明确值班律师的定位

明确值班律师的定位，既要防止形式化与失效化，又要明确其限度。值班律师作为我国法律援助体系的一环，应该不同于以往的法律援助律师，有其自身的特点。从英国、加拿大、香港等国家和地区对值班律师的有关规定中可以看出，设置该制度的重点是给犯罪嫌疑人、被告人一些必要的法律解惑，以保障犯罪嫌疑人、被告人在出庭前有机会获得更充分的、最低限度的法律意见和相关指导[5]，并不提供取证、出庭辩护等工作。从上文分析可知，这符合值班律师制度的特点。本次《意见》也明确了我国法律援助值班律师制度不提供出庭辩护服务。

结合《意见》的相关规定和实践中的经验，值班律师应该具有如下几个特点：一是服务对象广泛，不受我国法定或酌定法律援助的条件所限，只要犯罪嫌疑人或被告人及其家属前来寻求帮助，即应受理，不对经济条件、案件类型等进行审查。二是服务即时，犯罪嫌疑人、被告人有需求能及时获得帮助，尤其是在侦查阶段，类似医院的急诊室医生，提供最及时的帮助。三是服务内容宽泛，包括提供咨询、代写法律文书、提供建议、告知权利义务等，保障犯罪嫌疑人、被告人最基本的知情权。四是服务内容相对简单，值班律师毕竟不同于辩护人，不能像辩护人一样提供全面服务。五是服务的无偿性，值班律师是政府买单为犯罪嫌疑人、被告人谋取司法救济的制度，理所当然不需要当事人支付服务费用。

让上帝的归上帝，让凯撒的归凯撒。如上文分析，值班律师的辩护人化问题较多。应明确值班律师定位，面向的服务对象是所有犯罪嫌疑人、被告人，以扩大法律援助受益对象，从成本角度和效率出发，提供的应该是告知当事人权利义务、法律咨询、代写文书、审查法律援助申请等基本工作。这至少在当下是比较现实和可行的，既保障了犯罪嫌疑人、被告人最基本的程序权利，又不至于因为值班律师辩护人化而无法向更多人提供服务。值班律师不是辩护人，但可以起到桥梁作用，如果犯罪嫌疑人及其家属提出申请，或者值班律师发现符合法律援助申请事由，值班律师可以代为申请，送法律援助部门审批，由法律援助部门指派其他律师或者该律师继续刑事辩护等法律援助工作，对案件全程负责。

（二）值班律师的主体

纵观各国关于法律援助值班律师模式的选择，可以概括为三种：专职律师模式、社会律师模式和混合模式，三种模式各有利弊[6]。鉴于我国目前法律援助专职律师严重缺乏，采取第一种模式尚不具备条件，想要实现在看守所、法院每天安排值班律师轮流值班非常困难，同时报酬不高很难吸引足够的社会律师，第二种模式也难以推广，采取法律援助值班律师与社会律师相结合的方式更为实际。为方便管理，未来的发展方向应该是法律援助值班律师为主，社会律师为辅。《意见》也规定法律援助机构综合社会律师和法律援助机构律师政治素质等确定法律援助值班律师人选，可以看作是选择了混合模式。

有学者主张为缓解值班律师人数不足的问题，可以吸纳在校法学院学生提供志愿服务，但是在校学生一般没有法律实践经验，提供的服务质量难以保证，因此不建议加入这一主体。

（三）创新值班律师的资质选择和培训模式

在值班律师的资质选择问题上，国外很多国家都对值班律师设定了一定的准入门槛，比如在英国要想成为值班律师需要通过专门的资格考试。鉴于我国值班律师制度处于初步发展阶段，吸引律师参与本身都成问题，而且各地区律师资源不同，统一确定资质并非明智之举，分区域不同处理更为合理。律师资源相对丰富的东部沿海等地区，可以将值班律师的资质提高到从事律师职业两年以上并有刑事案件工作经验，经济欠发达地区只要具有刑事案件工作经验即可。

另外在值班律师的培训方面，各地出台的措施均提到要加强培训，但是鉴于一般律师的时间并不固定，流动性也比较强，统一进行培训可能比较困难而且成效不好，建议将对值班律师的培训工作纳入日常工作考核机制，比如法律援助部门可以提供几个不同的参与培训的时间选择，由律师根据个人时间安排，但每名值班律师要求至少参与一场培训。针对值班过程中出现的普遍性问题，可以再安排专门的培训。同时，可以充分利用网络资源，参考校园网络授课机制，实行网络授课，律师可以更自由地选择学习时间，为保障网络授课的质量问题，可以在授课完成后进行一定的考试测验，考试通过者方可视为完成培训。总之，应该方便律师根据自己的时间灵活参与培训工作。

（四）完善值班律师工作保障，创新激励机制，完善管理模式

针对社会律师对值班律师制度参与积极性不高的问题，可以采取物质刺激和荣誉奖励双管齐下的办法。首先从资金方面，值班律师的补贴由政府买单，政府财政予以支持，应建立专门的值班律师资金账户，专款专用，鉴于各地补贴较少的现实，应该提高相应标准，尤其是在经济相对发达的地区，可以采取市场化的管理模式，政府给律师工资，工资的基本模式可以是基本补贴加奖励金，基本补贴主要考虑律师办案成本、基本劳务费用等，以及当地市场律师从事相关业务的基本收费标准来合理确定，奖励金可以根据每位值班律师的工作量等按照一定标准发放。

同时，还应注重荣誉奖励，对于参与热情高的律师事务所，可以在人才培养、项目分配、扶持发展、综合评价等方面给予支持，并通过多种形式对其律师事务所进行宣传，比如杭州市看守所建立了“律师之家”，将最开始驻所轮值的25家律师事务所的LOGO全部精雕上墙，将四年的发展掠影精彩记录下来，起到了一个形象宣传作用。对于表现突出的个人，同样律师行业和法律援助行业要加大表彰力度，通过报纸、网络、媒体等对其先进事迹进行宣传。还可以充分利用新兴社交工具，比如在微信上开展值班律师先进个人投票等活动，既提升了律师的荣誉感，也让广大公民知晓值班律师制度。

在管理模式方面，因值班律师办公室一般设立在法院、看守所、检察院内，离开了相关部门的配合和支持，值班律师的工作难以开展。本次《意见》中采取了刑事法律援助工作联席会议制度的做法，该做法可以推广适用，以此促进相关部门的沟通交流，及时发现问题、解决问题，防止出现互相扯皮、推诿的现象。

《意见》中也提到了值班律师应该遵守的工作纪律，比如不得收受犯罪嫌疑人、被告人及其亲友等的财物；严禁利用值班便利招揽案源等。同时值班律师要做好会见记录，载明时间、地点、内容等，由当事人签字确认，电话咨询的做好通话记录，比如通话时间、通话内容、律师答复等[6]，既监督值班律师的工作，也为之后的工作经验总结和问题研究准备素材。参考某些试点经验，值班律师的工作情况可纳入诚信服务记录[7]。

（五）改进值班律师值班模式和服务方式

此次《意见》中明确提出：“法律援助机构应合理安排值班律师工作时间，可以相对固定专人或者轮流值班，在律师资源短缺地区可以探索采用现场值班、网络值班、电话相结合的方式。”其实这也可以看作是从实践中得来的经验，如杭州市律师值班工作站试点就是采用每日值班与动态值班相结合，也就是说看守所和法院等值班律师工作站可以根据犯罪嫌疑人、被告人的需求以及当地律师资源等灵活安排值班律师[3]。在值班律师需求量大的地区，可以做到每日值班，以确保咨询人及时获得法律帮助，而在值班律师需求量不大且律师资源不足的地区，采取不定期值班与动态值班，法律援助中心每日安排值班律师，但律师并不一定必须到看守所、法院值班律师工作站，由管理人员将值班时间表和值班律师的工作联系方式通过一定的方式公布，比如张贴在固定位置或在网站公布，如犯罪嫌疑人、被告人或其亲属有需要可以通过电话向其求助，若情况紧急需当面进行咨询，此时应现场给予相关法律问题的解答。同时可以选择每周有固定一到两天由值班律师到场集中提供服务。

当然，针对律师资源不足、相应配套设施也不足，难以在看守所等地方设立专门的值班律师办公室的地区，可以借鉴日本的“名簿制”做法，看守所或者法院事先把值班律师的名单整理成一个手册，当犯罪嫌疑人或者被告人需要值班律师帮助时，负责人员按顺序向其推荐律师，犯罪嫌疑人、被告人可以选择电话咨询也可以选择当面咨询。如果选择电话咨询，则值班律师应该在一定时间内，比如一个小时之内答复；如果选择当面咨询，则值班律师应在合理路程时间内到看守所等提供服务；如果该值班律师时间不允许，则继续推荐名单上其他值班律师。

在服务方式上，除了面对面的咨询以外，还可以开通电话值班、网络服务等模式。实践中，江苏等地已经开通“12348热线法律援助服务平台”，并且建立了“12348司法行政公共服务平台”，广东省“12348”热线还提供普通话、粤语、客家话、潮汕话等四种语言服务，司法厅专门挑选执业三年以上的律师、接受过司法行政业务培训的专业人员作为电话平台的服务人员（4）。有鉴于此，可以在12348中开通刑事值班律师电话专线，公安机关、法院等将其承包给某几家律师事务所，由其统一负责接听并提供咨询。

另外，随着网络技术的日益发达，除了电话咨询值班模式外，还可以尝试建立网络视频值班模式，也可以实现值班律师不必到现场就能及时提供服务。总之，值班律师提供服务不必拘泥于面对面对坐模式，可以充分利用科技进步，创新服务模式。

（六）与刑事速裁程序、认罪认罚从宽等有机结合

本次《意见》中指出要充分发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。事实上在之前出台的有关认罪认罚从宽制度及刑事速裁程序的相关文件中，均提到了建立值班律师制度（5）。以刑事速裁程序为例，值班律师可以在速裁程序中发挥重要作用。速裁程序律师参与比例较低是速裁程序推广过程中出现的一个重要问题，这对犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利不利，从法院角度讲，也不利于速裁程序的开展，因为如果没有律师事先沟通，法院还需要与不懂法的犯罪嫌疑人、被告人沟通程序等各项事宜，且被告人为了从宽也许盲目认罪，同意适用速裁程序，对速裁程序本身可能的后果并不了解，庭审中反悔的几率也会加大，这就大大增加了成本。值班律师可以促进速裁程序“减程序不减权利的目的”。

值班律师可以在刑事速裁及认罪认罚从宽制度的试点中发挥重要作用，比如南京市某试点法院针对醉酒驾驶等情节简单、证据确凿等刑事案件，犯罪嫌疑人、被告人直接前往公安部或者检察院，由大屏幕滚动播放告知权利义务，值班律师同时在此值班，如果有任何疑问可以当场向值班律师讯问，由值班律师给予解答，取得较好的效果。

在具体实施过程中，值班律师应当向犯罪嫌疑人、被告人说明速裁程序的基本情况，比如其是否满足条件、其享有的权利和适用程序的法律后果等，以此保障犯罪嫌疑人、被告人的程序选择权和知情权等，同时可以帮助犯罪嫌疑人、被告人进行量刑协商建议，但没有必要为犯罪嫌疑人、被告人提供出庭等服务。因为如前所述，犯罪嫌疑人、被告人等如果需要法律援助，值班律师可以帮助其申请，及时通知法律援助机构为其指派律师提供出庭辩护等服务，且在审前程序中通过值班律师工作，犯罪嫌疑人、被告人的相关知情权、选择权业已得到保障，在庭审过程中，法官应就适用刑事速裁程序的自愿性等问题进行审查（尽管实践中法院可能流于形式不审查），询问被告人的意愿，被告人有最后陈述的机会，基本上没有必要值班律师出庭。

结语

值班律师制度越来越受到我国理论界及实务界的重视，此次《意见》的出台更是为值班律师制度设立了一个总体框架，为各地区试点的开展提供有益的指导。虽然值班律师制度在我国实施过程中仍然面临很多问题，但不可否认的是，值班律师制度对于保障犯罪嫌疑人、被告人的权益，完善法律援助制度具有重要价值。本文总结了值班律师制度实施过程中出现的一些问题，并提出了相应的完善措施，希望对该制度的完善有微薄的助力。值班律师制度尚处于不断实验和发展阶段，值得理论界和实务界进一步探索。

注释：

（1）参考新闻：《值班律师一天接待22批信访群众》，“人民日报”，2017年5月24日访问 http://www.lawtime.cn/info/lvshi/dongtai/201609203336904.html，《值班律师信访接待 民事纠纷圆满解决》上城联络处，2017年5月24日访问http://www.hzlawyer.net/news/detail.php?id=13743。

（2）焦作市采取的做法是：少年犯与值班律师会见时，看守所不会派人进行现场监督；而一般犯罪嫌疑人、被告人与值班律师的会见则受到看守所人员的监视。出于对少年犯的特殊保护，将少年犯申请法律咨询的时间提前到侦查阶段第一次被讯问时，在刑事诉讼法仍规定侦查终结时能够委托辩护人的情况下，率先尝试将被追诉人获得律师帮助的权利提前到侦查阶段。

（3）参考新闻：《上海积极开展法律援助值班律师试点工作》上海市司法局，2017年5月24日访问，http://www.lawyers.org.cn/info/f088d046ad76faf 3e2191fdfe6e1d948。

（4）参考新闻：《广东省“12348”公共法律服务网络平台上线》 腾讯大粤网，2017年5月24日访问http://gd.qq.com/a/20160506/054118.htm。

（5）相关文件如2014关于《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定（草案）》、2015年6月《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》、同年8月《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》等。

参考文献：

[1]曲昌荣.值班律师：法律援助之路能否走好[N].人民日报，2010-03-24（19）.

[2]甘权仕.法律援助律师值班制度调研报告——以厦门市法律援助中心为蓝本[J].中国司法,2015（11）:53-57.

[3]董红民,麻伟静.构建法律援助值班律师制度实证探析[J].中国司法,2016（10）:39-43.

[4]陈瑞华.认罪认罚从宽制度的若干争议问题[J].中国法学,2017（01）:35-52.

[5]王淑华,张艳红.探索建立中国法律援助值班律师制度[J].中国司法,2009（05）:89-92.

[6]李天忠,徐琼.构建我国法律援助律师值班制度[J].中国司法,2011（11）:91-93.

[7]董景娅.值班律师工作情况将入诚信服务记录[N].河南法制报,2016-08-22（01）.