提高教育资源利用效率的策略——基于教育产权制度的视角

杨烁星

（南京师范大学 江苏·南京 210097）

一、教育产权问题的提出

（一）教育产权问题在我国产生的时代背景

教育产权制度在我国的研究起始于市场经济发展初期，教育事业正由计划经济时期的国家垄断逐步向社会和市场开放，公办学校“一统天下”的局面被逐步打破，民办教育、私人办学及公助民办教育得以萌芽和发展，由此引发的一系列教育领域中的产权纠纷问题才逐步引起教育职能部门和学术界的关注与重视。另一方面，计划经济时期我国实行“广覆盖、低水平”的粗放式教育路线，其基本目的是通过基础性的识字教育，使国民具备初步的读、写、算能力，力争在短时期内提高我国国民的平均受教育年限，在全国范围内扫除文盲。随着该目标的基本实现，教育事业由“重量”向“保质”的方向转变，提高教育资源利用效率，发展优质教育成为当务之急。

（二）教育产权产生的理论基础

教育作为一种公共性、全民性资源，在我国很长一段时期内是由国家政府实行统一分配，其分配结果有两种：充裕和短缺。根据现代产权理论，产权以及产权制度与资源本身的稀缺性密切相关。教育资源配置的前提假设就是教育资源的稀缺性，在教育资源稀缺的条件下如何利用教育资源以及怎样生产教育产品是教育资源配置的核心问题。[1]教育产权问题的产生基于以下基本假设：“教育作为一种稀缺的社会资源，其资源总量在相当长的一段时期内是稳定有限的”。教育产权问题的第二个理论依据：当有限的教育资源与人的无限需求存在矛盾时，明确教育产权的必要性就尤为凸显。

（三）明确教育产权的现实依据

现阶段，教育产权问题突出，大致归为以下两类。首先，政府作为国家教育资源的合法所有者由其控制稀有教育资源，开办各级各类学校；政府任命并委托公办学校校长作为代理人，依法履行教育财产的管理权。事实上，校长的管理权受到各级教育行政主管部门的严密控制，面对“无限大的责任、无限小的权利”，学校管理者很难从主观意愿上将学校资源利用效率最大化。学校管理者自身缺乏投入-产出意识，导致公办学校在实际运作过程中出现资源浪费、利用效率低下的问题。其次，民办教育由于产权不明晰，“搭便车”、预算软约束等造成的教育财产损失，导致教育交易费用的提高，资源利用率的降低。《十九大报告》提出新时代社会主要矛盾在教育领域的具体表现是：人民群众对优质教育资源的需求和当前教育质量不均衡不充分供给之间的矛盾。为缓解该矛盾，我们必须努力提高教育资源利用效率，扩大优质教育资源供应，优化优质教育资源配置。

二、教育产权功能与教育资源配置效率的关系

教育产权制度是教育产权相关主体在教育活动中对各种类型的教育财产的所有、占有、支配和使用等各种权利关系的规定。[2]教育产权配置本身就是对教育资源的一种配置。[3]教育产权分配方案的差异导致不同的教育资源配置效率。

（一）界定功能：明晰权利主体边界

教育产权本质是以所有权为核心的一组排他性权利束，包括对教育资源的使用权、收益权、处分权等权利关系或结构。明晰教育产权包括两个方面，一是基于教育资源排他性支配使用权的明晰，有效排除了教育资源所有权和财产运营中一些非主体因素及非经济因素的干扰。二是教育产权的明晰也意味着对教育资源的实际占有主体进行了定位和权限界定，教育资源的配置更具时效性和可操作性。[4]公办教育是由政府出资开办学校，适龄受教育群体无需花费代价就可以免费使用教育资源，其它社会投资主体因享受到“免费教育”减少对教育投资的积极性，由此产生的教育领域“搭便车现象”致使教育资源配置效率低下。通过明确各教育产权主体在教育活动中的权利边界和责任界定，确保教育资源的排他性使用，有利于减少教育资源配置过程中出现的 “权责真空或重叠”，提高资源配置效率。

（二）激励功能：界定剩余索取权

教育激励功能是以教育投资主体追求教育利益最大化为前提。如果主体的教育产权得到明确，在教育领域中的投资能使其获得满意的收益，会激发该主体对教育领域投资的动机，增加教育投资的机率。剩余索取权是激励功能的核心问题。教育产权得到明晰后，采取一定的激励措施有助于激励教育投资者的内在动机。2017年最新实施的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民促法”）对民办学校剩余索取权提出了明文限定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”此外，《营利性民办学校监督管理实施细则》规定：“营利性民办学校拥有法人财产权。办学结余分配应当在年度财务结算后进行。”上述法律文件保障了教育投资主体依法获得办学结余收益的权利，将进一步提高社会力量在教育领域的投资，促进教育主体多元化发展。

（三）约束功能：规范权利主体行为

产权具有权利与责任统一的属性。产权通过对财产实际占有主体进行定位，对其拥有的权限进行了界定,能有效地约束和规范行为人的经济活动,从而能够协调经济主体之间的行为磨擦,维护正常的经济社会秩序。[5]国家近年来相继出台相应的法律法规，规范教育市场主体的行为，切实保障教育事业的公益属性不动摇。《民促法》规定：义务教育不得设立营利性民办学校，学校所得收益必须全部用于扩大办学规模，改善办学条件。国家鼓励市场投资力量参与教育事业，同时也明令禁止基础教育阶段内社会投资主体开办营利性学校，为维护基础教育的公益属性提供法律保障。《营利性民办学校监督管理实施细则》承认营利性民办学校拥有法人财产权，同时从营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等方面做出制度约束。

（四）配置功能：提高资源利用效率

教育产权的配置功能是指教育产权安排或教育产权结构驱动教育资源配置状态的形成、变化,是影响教育资源配置的重要调节机制。[6]首先，教育产权具有可分解性、可转让性。竞争性的市场机制能通过自由转让教育产权将教育资源配置给高效的产权主体，进而提高资源利用效率。教育产权结构影响教育资源配置效率。教育产权结构有两种：一种是“集权结构”即教育财产所有权、使用权、收益权、处分权集中在一个产权主体；另一种是“分权结构”即权利束中的权利不再由一个产权主体持有，而是划归不同的产权主体所有。完整的教育产权可以通过“委托—代理”运作，“分叉型教育产权”必须明确各权利主体的权利、责任和收益分配等边界问题，才能提高资源利用效率。教育产权具有相对稳定性，有益于教育主体制定长期性的教育决策，有效规避主体短视化行为的发生，确保了教育资源配置的高效性。

三、提高教育资源利用效率的策略

（一）教育产权变革，引入竞争机制

国家投入为主的体制下，没有建立学校间的正常竞争机制，很容易导致微观主体的“吃大锅饭”行为，教育质量的评价与问责机制没有充分建立，导致学校运行的低效。教育资源的使用具有非竞争性和非排他性，政府是公共教育资源的主要提供者。我国当前的教育体制还是以政府举办的公立学校为主导，提供了教育市场大部分的服务。在计划经济时期，公办教育基本满足了国民对教育的需求。随着市场经济的发展，公办教育不能为具有高质量教育需求的群体提供优质教育资源，对优质教育资源的需求不断扩大，民办教育顺势填补了这一需求空缺。通过引入市场竞争机制，即通过学校投资主体、学校创办者间的公平公开的竞争,提高教育质量,使教育资源优化配置给能够提供优质教育服务的社会组织和个人,从而提高教育效率。“教育券”、“特许学校”和“公办学校私营管理”就是美国教育引入市场机制的成功典范。“教育券”的实质是政府将原先投入公立教育系统的财政拨款按生均费用，以相应面值证券的形式转拨于受教育者，由受教育者自主选择公立或私立学校就读。特许学校由具备办学资质的社会组织、团体或个人经营由政府出资开办的学校，特许学校通过与政府签订契约，已实现政府规定必须完成的教育教学指标，学校经营者有较大的办学自主权，教育主管部门不能加以干涉。

（二）对民办学校引入市场机制给予投资回报

有人说教育的公益性和营利性之间是一对不可调和的矛盾，教育就注定是非营利性的，教育投资主体不能取得办学收益，而主体一旦取得办学收益，教育的公益属性就会受到破坏。笔者认为这是错误的观点。教育的公益性是指教育要面向全体公民和全社会，不允许存在教育特权。教育的营利性是针对民办教育的收益分配问题，社会教育主体投资开办营利性学校而得到相应的利益回报。对于非义务教育的学校可以通过引入市场机制，通过办学主体和投资主体之间的公平竞争，将教育资源配置给资金充足、具有成功办学经验的组织、团体或个人，允许开办营利性学校，并给予相应的剩余索取权和剩余控制权，提高教育资源的利用效率。在教育领域引入市场机制、允许投资回报的根本目的不在于通过投资办学获取个人利益，而是通过“无形的手”提高教育资源配置效率，提供高质量、满足各种教育需求层次的教育资源，给予求学者更多的自主选择余地。

1.“国有民办”模式

国有民办学校是由国家机构以外的社会组织或者个人承办，其产权特征为：为“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”。国家政府享有对学校的财产所有权；校长作为学校独立法人具有人事任免权、财政分配权、物品支配权、学校改革权等一系列办学自主权；其办学经费通过自主收取学费、融资、捐助等途径筹措，对于学校的剩余经费给予学校各主体相应的索取权和支配权，激发主体的办学积极性。该模式通过将财产所有权和使用权、收益权、支配权相分离，明确学校行为主体的权、责、利边界，给予办学主体一定的剩余索取权，激发学校在市场竞争中的活力，提高教育资源的利用效率。

2.“民办公助”模式

民办公助学校是指由社会私人筹募资金注册、建立以及运行，并受政府监管的学校。民办学校的所有权在社会投资主体，由社会个人或组织通过多方渠道筹集办学资金，可自由决定学校性质是营利性（义务教育不得开办营利性学校）或非营利性。

（三）理顺权利与责任关系，落实“管办评分离”

教育的低效率，主要由于教育的权利与责任安排的不合理，也可谓是产权与职能的错位。[7]中国当前形成了以政府财政拨款投资、统一集中计划管理和条块分割归属办学为基本特征的教育制度体系在实施过程中造成了财权、事权的实际脱离，政府既是办学主体又是管理主体，学校的财权、人权和物权全部集中在教育主管部门内部，学校法人没有人、财、物支配权，从而使办学主体的责权利相分离，学校名义法人缺乏办学积极性和发展自主权，造成了教育资源的浪费。公办学校校长面临“无限大的责任和无限小的权利”局面，基层学校在决定学校发展的关键问题上缺乏自主权，校长没有任免教师的人事权，没有支配学校经费的财政权，在教学管理和教师评价上也收到上级教育主管部门和教学指导部门的监管和约束。长此以往，必然导致学校教育资源的浪费。

现阶段，我国启动实施“管办评分离”，以构建一种新型的府、校、社关系为归旨，健全学校自主发展和自我约束的机制；明晰政府、学校和社会的权责边界。在政府管理方面，形成权责明晰、规范有序的管理体制，充分发挥学校民主决策。在学校办学方面，要明确各级各类学校办学自主权，扩大学校在育人方式、资源配置、人事管理等方面的自主权。在社会评价方面，鼓励学校积极开展自我评价，通过引入市场机制，支持社会第三方评估机构开展教育评价；切实发挥教育评价结果的激励与约束作用，将评价结果作为配置教育资源的重要依据。

结 语

在愈发强调优质教育资源共享的时代，多元的教育投资主体与公办教育体系共同构成教育供给市场，满足求学者多样化的教育需求。教育产权与教育资源配置效率密切相关。在确保教育资源公共属性不变的前提下，明晰教育领域内各相关利益主体的教育产权边界，有益于提高资源配置效率，优化教育资源供给结构。