社会排斥视域下失地农民权益保护的政策建构

□靳晓辉 万广明

（青岛大学政治与公共管理学院 山东 青岛 266000）

城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。改革开放后，大量农村人口涌入城市，推动了我国的城市化进程。近年来，我国的城市化率已突破50%。然而我国的城市化水平每上升1%，需要占用耕地约12.7万hm2。可见，随着城市化进程的加快，作为城市化产物的失地农民正成为一个庞大的群体，如果不能妥善安置，极易引起群体性事件，成为影响社会稳定的因素。在吸收以往学者对失地农民研究成果的基础上，从社会排斥理论的三大维度入手，试图解读失地农民的现实困境，并以此为视角提出关于失地农民权益保护的政策体系。

1 社会排斥概念及其演进

社会排斥的概念起源于20世纪70年代的欧洲，是学者在对贫困问题研究的过程中形成的，最初只是针对经济领域中的排斥现象。20世纪80年代末，社会排斥理论在欧洲广泛传播开来，逐渐应用到社会生活的方方面面。现如今社会排斥理论被各国广泛接受，其对贫困问题的研究从单一的经济维度转为政治、经济等多重维度，从物质资源的匮乏扩展到社会群体的边缘化。目前，社会排斥的理论更多地被应用到社会政策以及边缘、弱势群体等方面的研究上。因此，社会排斥越来越表现为一种多面向、综合性的概念。该理论认为，社会排斥是全部或者部分被排除在决定一个人与社会融合的经济、社会或文化体系之外的多层面的、动态的过程[1]。我们可以将其定义为个人、团体和地方由于国家、企业和利益团体等施动者的作用而全部或部分排斥于经济活动、政治活动、家庭和社会关系系统、文化权利以及国家福利制度的过程[2]。

2 失地农民社会排斥的维度分析

2.1 失地农民社会排斥的经济维度

2.1.1 劳动力市场排斥

土地是农民生存的根本，然而土地的征用意味着农民失去了原有的谋生手段。过去政府采用“谁征地、谁安置”的原则，即由企业实行“招工安置”。市场经济时期，征地规模不断扩大使失地农民数量急剧增加，政府、部分企业对失地农民的就业安置能力有限，安置方式转变为“货币安置”，政府不再包办就业，失地农民获取就业机会的渠道狭窄，于是有相当数量的失地农民处于无业或半就业状态。此外，由于经济体制改革的深化以及产业结构的升级，劳动力市场更多的表现为对知识技能型人才的需求。但失地农民普遍年龄偏大，受教育程度不高，自身素质与劳动力市场的要求不契合。即便失地农民具备了劳动力市场的技能要求，但由于我国城乡二元制度的限制，很多城市歧视性地制造了失地农民进入城市的高门槛，将失地农民排斥在城市之外，使得农民难以与城市人共享城市化发展的成果，遂成为城市的边缘群体。

2.1.2 消费市场排斥

居民的消费状况与家庭收入水平、就业情况密切相关。由于就业无门或处于半就业状态，失地农民的收入得不到保障，他们在城市中多从事保安、门卫等低技术含量的工作，可替代性强，稳定性差，随时都有失业的风险。虽然失地农民有政府发放的安置补助，但补贴毕竟有限，不能从长远角度解决稳定生活的问题。同时有部分农民仅从眼前考虑，最终导致生活困境，以上因素都决定了失地农民消费水平的低下。另外失地农民虽然完成了由“农”到“非”身份上的转化，但心理上的认同尚未完全形成，短时间内对城市全新的生活方式难以适应，对未来的经济生活缺乏信心，再加上城市生活水平的提高，这种不确定性促使其自觉降低消费水平、降低成本，这极大地影响了失地农民的购买力，失地农民难以进入城市主流的消费市场。

2.2 失地农民社会排斥的制度维度

2.2.1 土地征用制度排斥

现行征地制度中最令人诟病的是征地目的的公益性及征地补偿的公正性。我国《宪法》规定：“国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但法律没有对“符合公共利益的项目”进行明确界定，导致政府出于“政绩”或为增加财政收入，将一些不涉及公共利益的项目，以公共利益的旗号强制征收土地。另外，现行补偿方式的不公正性主要体现在征地补偿标准以及补偿分配的不合理。我国征地制度规定征地补偿费按照前3 a平均产值的6～10倍确定，而农地产值的不确定性较大，补偿标准不仅不能够体现土地的最高最佳用途，也忽视了土地的潜在价值，将农民完全排斥在分享土地增值收益之外。而征地补偿费用的层层截留，使得农民的权益受到了明显的侵害。

2.2.2 社会保障制度排斥

我国的社会保障制度起始于20世纪50年代初，经过60多年的改革发展已经取得了很大的成就。但不能否认的是，制度建设依旧滞后于社会经济需要，社会保障体系依旧建立在以城乡二元结构而形成的社会成员身份差别的基础之上。在这种情况下，土地对于农民起着兜底保障的作用。然而土地被征用后，一方面农民失去了生活保障的承载体，另一方面又难以享有与城市人平等的社保权利，这些针对城市人的社会政策不能及时覆盖到失地农民，导致他们在养老、医疗以及社会救助等各方面处于弱势地位。

2.3 失地农民社会排斥的关系维度

失地农民的社会关系排斥是指失地农民由于受社会接触、社会地位以及身份认同的限定而成为易受歧视的群体，难以融入城市生活。农民在土地被征收之前一直生活在一个以血缘和地缘关系为主的共同体内，共同体内部是一种互相信任、互相依靠的人际关系网络。征地后，失地农民进入城市社区，城市生活的陌生感和距离感与农村生活的默契感形成了鲜明对比。由于对自身身份转化的认同度较低，他们大都不愿与城市人交流，与外界沟通的渠道不畅通，信息供给不足，交际圈子狭小，导致社会关系网络单一化、封闭化，长此以往，社会发展机会减少。而城市人具有先天的优越感，对失地农民的接纳程度低，从心理上排斥与他们生活方式截然不同的群体。

3 反社会排斥 建构失地农民权益保护的政策体系

社会的发展不能以剥夺一部分人的基本权利作为代价，要实现和谐有序，就必须保证公平，而要实现公平，就需立足现实，进行制度设计与政策建构，让更多的边缘群体能够分享改革发展的红利。

3.1 改革土地征用制度

改革现行的土地征收制度首先要明确土地征用征收适用的公共利益范围。政府的征收权应当仅限于公益事业用地，对于商业用地的征用和开发，应当引入市场机制，要厘清地方政府、农村集体、农民个人以及用地单位之间的利益关系；其次，规范征地补偿程序，提高征地补偿标准。征地前发布征地公告，允许被征地单位发表意见；补偿标准的确定要引入谈判机制及民主协商机制，保障农民的参与权和决策权，政府、开发商以及农民要在充分考虑土地增值等因素的基础上平等协商补偿额度；达成征地协议后，按照先补偿后交付的原则进行土地登记变更；再次，创新安置补偿方式。改革过去单一的货币补偿方式，将货币安置、就业安置、住房安置等方式结合，建立综合的补偿安置模式，为被征地农民提供发展机会和可利用的资源[3]。

3.2 构建新型的劳动就业政策

良好的就业环境和公平的就业政策是失地农民市民化的前提和基础。要改善失地农民目前的就业状况，就必须打破原有的制度保护壁垒，构建城乡一致的劳动就业政策。首先，政府要加大失地农民再就业扶持力度，将失地农民纳入当地就业服务体系，鼓励工商企业吸收接纳失地农民，开发社区就业岗位，将失地农民再就业同社区管理、社区服务、社区建设相结合；对于自主创业的失地农民，政府要给予资金的支持及技术的指导。其次，搭建城乡劳动力市场信息服务平台，强化公共服务职能，及时发布劳动力供求信息，利用互联网技术实现就业市场的信息联通，保障信息渠道畅通无阻。再次，开展失地农民就业培训。建立健全完善的劳动力培训体系，加强就业指导，强化职业教育。要针对不同性别、不同年龄群体、不同文化程度的失地农民采取相应措施，通过培训增强他们的职业技能，以提高失地农民在劳动力市场上的竞争力。

3.3 建立统筹城乡的社会保障体系

社会保障制度是社会发展的“安全阀”和“稳定器”。农民的土地被征用之后，与土地有关的基本权利进一步丧失，面临的社会风险显著增加。因此，要构建覆盖城乡的社会保障体系，遵循“一体系、多层次”的原则，以政府为主导，鼓励多方参与，分层分类开展，让制度保护之网覆盖更多有需要的人。要为广大失地农民提供与城市水平一致的养老保险和医疗保险，将贫困群体纳入城市低保范畴。此外，建立失地农民社会保障专项基金，用于帮扶特别困难的失地农民。针对尚未达到退休年龄、尚有劳动能力的失地农民，政府应为其缴纳一定年限的养老保险、医疗保险及工伤保险，剩余部分由农民自行缴纳；对于那些征地时已经达到法定退休年龄的失地农民，政府或村集体要构建“福利包”，内容要涵盖养老、医疗、子女教育、住房等方面，缴纳的社会保险费用可源自于政府的土地出让金，也可从土地的增值收益中列支。

4 结束语

随着城市化进程的加快，失地农民问题日渐尖锐，形成了农地非农化、农民城市化的趋势，对失地农民主体资格的忽视和社会保障制度的不完善，引发了较为严重的农民失地问题。如何破解失地农民的现实困境以及保护失地农民的合法权益愈加重要。通过完善立法体系，完善失地农民主体资格和社会保障制度，建立长久有效的保障机制，使失地农民权益得到确切保障。