妇联组织参与全面依法治国的路径与策略探讨

张永英

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

近年来，随着中国特色社会主义法治体系建设的不断推进，尤其是十八届四中全会召开和党的群团工作改革以来，妇联组织在全面依法治国中的作用作为一个研究议题，受到妇联工作者和妇女研究者的关注。已有研究对妇联参与法律政策制定与执行的必要性、具体实践、妇联组织的法律地位等进行了探讨。关于妇联参与法律政策制定与执行的必要性，有学者指出,“妇联工作重点之一就是代表和维护妇女权益，促进男女平等法律政策的制定和实施”[1]，妇联组织承担的表达、协调与维权职能，要求妇联组织通过各种途径参与法律政策制定与实施[2]。关于妇联组织参与依法治国的实践，有人从协商民主建设的角度探讨了妇联的作法与经验，认为妇联通过组织化渠道和“两会”的制度性安排，发挥人大代表、政协委员的积极作用，借助提交提案议案，推动源头维权[3]。也有学者探讨了妇联组织的法律地位，认为从行政法学上看，根据多元化的行政主体理论，妇联组织具有行政主体资格[4]。但从总体上看，已有研究比较碎片化，研究视角和方法比较单一，缺乏对妇联组织参与全面依法治国的理论与实践的系统梳理和分析。

影响妇联组织在全面依法治国中的参与和效果的因素包括内部条件和外部条件。外部条件主要指妇联参与的路径是否畅通，妇联参与和影响是否能得到保障；内部条件是指妇联组织自身的参与能力，包括妇联组织对外部政治资源和专家资源的利用情况，以及妇联组织自身的制度和人员能力建设能否适应其履职要求。本文从这两个层面对妇联组织参与的路径和策略进行初步分析，总结妇联组织参与全面依法治国的实践成果和制度成果，揭示妇联组织参与全面依法治国的影响因素，提出促进妇联组织参与全面依法治国的对策建议。

一、妇联参与全面依法治国的路径分析

妇联组织作为党领导的人民团体的政治地位，保障了妇联在全面依法治国中拥有制度化的参与渠道。中国特色社会主义协商民主建设将人民团体协商作为重要协商渠道之一，而立法协商、政协协商、政府协商等也都非常重视人民团体的参与和贡献。在中国特色社会主义法治体系建设中，科学立法和民主立法，科学决策、民主决策和对权力的制约与监督、公正司法和对司法的监督，法制宣传教育和社会治理创新等，都离不开人民团体的积极参与，十八届四中全会对进一步健全和完善相关制度机制的要求，都为妇联组织参与提供了更多的制度空间。另外，相关法律法规明确规定了妇联的职责，也为妇联参与全面依法治国提供了法律依据。不过，妇联参与的制度保障不够完善，以及相关工作部门和人员的性别平等意识薄弱等问题，影响了妇联在全面依法治国中的参与和作用发挥。

(一)制度化的参与路径

从对妇联参与全面依法治国的依据和实践的梳理可以看出，妇联组织参与全面依法治国拥有制度化的参与渠道，保障妇联组织可以通过人大、政府、政协等各种途径，在推进全面依法治国中发挥作用。妇联组织的这种制度化参与渠道主要有赖于妇联组织的如下优势。

1.妇联组织在人大、政协中的地位。从人大来看，全国妇联主席由全国人大常委会副委员长兼任，全国妇联的副主席也在全国人大常委会中担任一定职务，妇联系统还有一定数量的人大代表。妇联组织的这种优势保障了妇联组织可以通过代表议案建议、参与执法检查、视察调研等途径，参与立法和执法监督，从性别平等和保障妇女权益的视角推进相关法律法规的制定与实施。从政协来看，全国妇联作为全国政协组成单位的八大人民团体之一，可以以全国妇联的名义提出提案，并拥有在每年政协大会上作大会发言的机会；全国政协妇联界别，作为全国政协的34个界别之一，除了妇联系统的委员之外，还汇集了一批各行各业的优秀女性代表，可以通过界别协商座谈、调研等方式参政议政。妇联组织在人大、政协中的地位，使得其可以通过人大、政协的各种渠道参与全面依法治国，在中国特色社会主义法治体系建设中发挥作用。

2.妇儿工委办公室设在妇联的优势。国务院妇女儿童工作委员会办公室是国务院妇女儿童工作委员会的常设办事机构，主要职责包括：编制国家妇女儿童发展中长期规划并组织实施和监测评估；协调和推动国务院妇女儿童工作委员会的35个成员单位做好维护妇女儿童权益，实施妇女儿童发展纲要工作等。国务院妇儿工委办公室设在全国妇联，全国妇联副主席、书记处第一书记、国务院妇儿工委副主任兼任办公室主任。这一设置，使得全国妇联可以充分发挥妇儿工委及其办公室的作用，一方面通过中国妇女发展纲要的编制，将相关法律法规的内容落实为推动性别平等、保障妇女权益的具体工作目标和策略措施，通过中国妇女发展规划纲要的实施与监测评估，将法律上的男女平等切实转化为事实上的男女平等；另一方面，通过履行协调推动国务院妇儿工委成员单位做好维护妇女权益工作的职能，推动将性别平等纳入政府工作的主流。

3.妇联组织与相关部门的合作机制。妇联组织是党领导的人民团体，是党开展妇女工作最可靠最有力的助手，中央对各级党委政府加强和改进对妇联工作的领导、为妇联工作创造支持条件提出了明确要求。相关法律法规也对妇联组织协助政府做好相关工作的义务以及妇联组织要求相关部门查处侵害妇女合法权益行为的权利作出明确规定。实践中，妇联组织建立了与相关政府部门的合作机制，包括就与妇女发展、妇女权益密切相关的问题成立的工作协调机制，比如全国“双学双比”活动领导小组、全国妇女“巾帼建功”活动领导小组、全国维护妇女儿童权益暨平安家庭创建协调小组、全国五好文明家庭创建活动协调小组和中国小公民道德建设暨全国“双合格”家庭教育宣传实践活动领导小组等；与相关政府部门联合发文进行工作部署；相关执法工作机制吸纳妇联组织或者妇联工作人员参与；联合开展执法活动等。通过这些合作机制，妇联组织可以全面参与相关法律政策的执行过程，从性别平等和妇女权益保障视角监督评估相关法律政策执行的效果，并提出进一步完善法律政策、加强实施的对策建议。

4.法规政策性别平等评估机制的探索创新。近年来，在全国妇联和地方妇联的大力推动下，法规政策性别平等评估机制在各省普遍建立。虽然各省法规政策评估机制的模式不同，但妇联组织都在其中发挥了核心的作用，从出台文件、成立领导机制和工作机构，制定工作制度和规则，编制工作指南，到机制的具体运行，都离不开妇联的大力推动。这一机制的建立，为妇联组织参与法律政策的制定与实施提供了更为制度化的渠道。

(二)妇联参与路径的制约

妇联参与全面依法治国途径比较畅通，也取得了一定效果。但妇联参与路径也受到一些因素的制约，导致妇联从性别平等和妇女权益保障视角提出的一些立法、政策建议没有被充分采纳，妇联组织在全面依法治国中作用的发挥受到限制。比如关于男女同龄退休问题，全国妇联通过人大政协两会持续提出建议提案近20年，虽然收到了一定效果，处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员可以与男性同龄退休，但男女同龄退休的目标依然没有实现。《反家庭暴力法》从提出立法建议到最终出台，也经历了漫长曲折的过程。

1.妇联参与全面依法治国的制度保障不够完善。从上文对妇联法定职责不足的分析可以看出，虽然相关法律赋予了妇联参与全面依法治国的相应职责和权利，但缺乏具体的程序来保障妇联组织这些职责和权利的实现，这在一定程度上影响了妇联参与全面依法治国的效果。比如，《妇女权益保障法》第十条规定：“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。”但对于何为“涉及妇女权益的重大问题”没有明确界定，只能由相关部门人员主观认定，可能会出现有些问题征求有些问题不征求的情况；另外，征求妇联意见的程序、是否采纳以及采纳情况的反馈等也没有明确规定。再比如，从对与妇女权益工作密切相关的重点部委发文的梳理来看，有些涉及相关政策和工作的发文把妇联作为联合发文的单位，有些发文则没有把妇联纳入联合发文单位，影响了妇联对相关工作执行情况的推动和监督。全国妇联作为农村妇女扶贫的重要工作部门，2014年5月国务院扶贫办牵头下发的《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》，联合发文单位包括中央农办、民政部、人社部、国家统计局、共青团中央和中国残联，而没有全国妇联。实地调研中，妇联维权干部也深有感触，表示：妇联很多工作都是靠人情、个人关系而不是通过制度来推动的，这是一个具有普遍性的问题①。

2.相关部门及工作人员性别平等意识欠缺。总体上看，立法、执法、司法机构还是以男性为主体，对性别平等和妇女权益问题的关注和认识不够，导致妇联组织在参与立法、执法、司法过程中提出的相关意见建议，难以被相关部门和人员所接受和采纳。比如，关于退休年龄问题，女性比男性早退休的政策不论从女性平等就业权利还是从女性作为人力资源的价值以及女性的职业发展、工资待遇等角度，都给女性带来不利影响，也违反男女平等的宪法原则，但从妇联推动同龄退休的实践来看，认为让女性早退休是对女性的照顾的观念，也是阻碍政策变革的原因之一。《反家庭暴力法》的制定过程中，对于家庭暴力的概念、适用范围等问题的争议，也反映出相关部门人员性别平等和妇女权益保障的意识不足。为了达成一致认识，全国妇联做了大量的研究论证和沟通协调工作，在一些问题上取得了一定进展，但还有一些妇联的主张没有被最终采纳。

(三)可利用的制度空间

随着中国特色社会主义民主和法治建设进程的不断加快，尤其是协商民主和建设社会主义法治国家的要求，民主立法、科学立法，民主决策、科学决策等的制度设计不断建立和完善，为妇联等群团组织参与全面依法治国提供了越来越广阔的制度空间。

在人大层面，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共、中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《立法法》等提出和规定了一系列重要制度，以使人大更好地发挥立法和监督的作用，其中许多制度都为群团组织参与立法和执法监督提供了渠道。比如在立法方面，立法协商、专家论证、备案审查、立法后评估等，都对人民团体、社会组织、专家学者等参与立法、提出建议作出明确规定，全国妇联可以更充分利用这些渠道，对于相关法律法规的制定和修改提出意见建议，反映妇女的诉求。在执法监督方面，除了执法检查之外，近年来，全国人大还建立了专题询问、听取审议和报告等制度以强化监督效果，全国妇联可以利用在全国人大中的地位和影响力，推动将有关妇女权益保障的法律执行情况列入全国人大执法检查、专题询问的日程安排。

在政协层面，近年来，全国政协更加重视通过协商座谈、视察调研等工作制度履行政协协商、民主监督、参政议政的职能。全国妇联可以抓住机遇，更多通过政协的渠道参与全面依法治国。比如协商座谈的多种形式——双周协商、界别协商、专题协商等都可以利用。从对全国政协双周协商的资料的梳理来看，在60次双周协商座谈会中，全国妇联参与的很少，这说明全国妇联在设定协商议题方面发挥的作用比较有限。另外，如何充分发挥政协妇联界别的作用，也是需要进一步研究的问题。政协妇联界作为组成政协的基本单位，凝聚了一批各行各业的优秀女性代表，如何将她们团结起来，通过界别调研、界别提案、界别协商等渠道，就有关保障妇女权益的法律政策的制定与执行提出意见建议，实现界别参政议政和推动性别平等的职责，在这方面，妇联的工作还有欠缺。比如，有学者研究发现，由于特定的推举协商机制以及政协委员的履职方式，特别是在政协闭会期间，女政协委员集体深入女性群体，反映和表达女性群体诉求的工作机制不完善，而且一些女政协委员在履职过程中存在界别意识不强，不敢发出自己的界别所代表的女性群体的声音，以及不了解或不能有效把握所代表的女性群体的利益诉求，缺乏足够的履行政协委员职责的责任意识和代表能力等问题，女政协委员群体与其所代表的女性还没有形成有机联系，妇联组织通过人民政协制度这一途径聚合、表达乃至真正保护妇女群体利益刚性不足[5]。

在政府层面，科学决策、民主决策以及对权力的制约监督等，都为妇联等群团组织参与提供了渠道。多部法律都规定了妇联协助政府做好相关工作的职责以及要求政府相关部门查处侵害妇女合法权益的行为。妇联组织可以对如何更充分利用法律赋予妇联的协助、要求查处等职责加强研究，拓宽与相关政府部门合作的渠道，建立更为有效的协调沟通机制。另外，妇联组织要充分利用妇儿工委办公室设在妇联的优势，更有效发挥妇儿工委办公室在推动保障妇女权益法律法规制定和执行中的作用，进一步促进性别平等纳入政府工作主流。

二、妇联参与全面依法治国的策略分析

除了参与路径的外部因素，妇联组织的能动性也是影响妇联在全面依法治国中参与和发挥作用的重要因素之一。妇联组织参与全面依法治国的策略主要包括充分发挥制度化参与渠道的优势、整合专家资源、加强自身能力建设等。

(一)政治资源的利用

妇联组织参与全面依法治国的主要路径是通过与立法、行政、司法机构建立联系来实现的。为了达到妇联组织的目标，提升效果和影响力，妇联组织充分利用所拥有的政治资源，实现对全面依法治国的有效参与。

1.推动相关部门和人员转变观念。立法、执法、司法机构工作人员以男性为主，性别平等意识比较薄弱，对推动性别平等、维护妇女权益的工作意义认识不足，责任感不强。一些人认为妇女权益问题是妇女的事、妇联的事，他们做的相关工作是给妇联帮忙，而没有充分认识到妇女权益问题是社会问题，政府应当承担保障妇女权益的主体责任。妇联组织在与相关部门协调沟通的过程中，力争从思想意识上影响他们，使他们实现从抵触质疑，到被动接受、联动工作，再到主动作为的转变。在课题组访谈中，一位省妇联权益部长表示这是她们在工作中的重要收获，现在妇联召集有关妇女权益保障的会议，“公检法司、民政农委等相关单位都来了，妇联真是一呼百应。”工作中，“像法院、公安真的现在会主动来联系我们，包括像法院去年召开了两场关于家事法庭的专题新闻发布会，都跟我们说，你们是不是也有议题可以一起来发布”②。

2.利用人脉资源。妇联作为人民团体，妇联干部特别是领导层可以在党政机关流动，许多妇联主席都有在其他党政部门任职的经历，一些妇联领导离开妇联后也到了人大、政协或者其他党政部门任职，这使得妇联组织拥有体制内丰厚的人脉资源。访谈中，H市妇联主席介绍市《妇女权益保障条例》的制定工作时说，市人大非常支持这项工作，是因为市人大常委会主任在担任市委副书记时主管妇联工作，又是一位女性，人大常委会副主任虽然是男性，但以前担任市公安局长时跟妇联在反家暴方面有许多合作，也很支持妇联工作②。调研中也有妇联干部反映：“协调是需要靠个别领导的个人魅力的。比方我们做性别评估委员会的时候，是主席带着我一个单位一个单位地去找人，找领导去谈，而这些领导都是跟主席在原来工作中或者是其他场合认识的，然后才能够搭上。”③

3.推动相关部门牵头开展工作。妇联作为群团组织，与立法、执法、司法机构相比，更多承担的是推动的角色：针对妇女权益的相关问题，推动相关职能部门牵头开展工作。比如，为了制定市《妇女权益保障条例》，市妇联推动市人大内司委提出立法需求，牵头开展立法调研，一些区县调研由人大领导带队，区县政府对调研很重视，妇联也参与调研，了解到许多情况和信息②。在与相关部门联合发文过程中，一些文件虽然是由妇联起草的，但发文时用相关职能部门的文号，因为“用妇联编号往下发不具有强制性，政府部门往下发才变成他的事情”，“政府部门只要发了文就有责任，所以我们一定要尽量地编人家的文号”③。

(二)专家资源的利用

妇联非常重视发挥专家的作用，吸纳专家参与相关工作，以提升妇联参与的质量和效果。妇联对专家资源的利用主要包括：一是委托专家开展相关调查研究，许多地方妇联组织都与当地高校、科研机构建立了良好的合作关系，将妇联的需求设计成研究课题项目委托专家承担，提高了妇联提出的意见建议的质量。二是搭建专家参与立法、执法、司法的平台，比如委托专家撰写相关法律法规的建议稿，以专家的研究成果为基础撰写两会提案建议，召开专家座谈会就相关法律法规提出修改建议，吸收专家参与对相关法律法规执行情况的评估检查，与律师合作为妇女提供法律服务等。三是将专家资源吸纳进妇联，尤其是在妇联改革过程中，一些省妇联将知名律师等专家聘为兼职副主席、执委等，为妇联参与全面依法治国提供智力支持。

对专家资源的利用，对妇联来说，一方面提高了妇联参与全面依法治国的质量，另一方面，专家在与妇联合作过程中加深了了解，对妇联干部的认识更加全面客观。对专家来说，参与妇联工作也有诸多好处：为他们提供了研究成果转化的机会，使他们更了解实际情况，开阔了眼界，也提供了一个展示自己能力的平台。比如某位心理咨询师表示：“如果我不到妇联来，我可能接触到的案子就是一些特别单调的，到妇联来我接触的案子是很多面，很广的，我觉得这对我的专业知识是一个提升，我也发展了我自己，觉得我自己也很充实。”②

(三)妇联组织自身建设

要增强妇联在全面依法治国中的参与和作用，妇联组织自身建设是关键。妇联要有相应的制度、人员和能力保障，只有这样，才能够充分利用自身的政治优势，通过各种途径参与全面依法治国，提升参与的影响力和效果。

1.制度建设。首先是加强调研，真正了解妇女群众的状况与需求。近年来各级妇联都非常重视调研，但调研的规范性、科学性，以及调研成果的质量均有待提高。其次是加强对专家资源的利用。许多妇联建立了专家库，全国妇联权益部已开始聘任专家咨询顾问单位，全国妇联改革方案中也把建立公职律师制度写入其中，这些制度的建立和完善都将进一步保障妇联参与全面依法治国的质量。再次是加强与人大女代表、政协女委员、党政女性领导干部以及各界优秀女性代表的联系，凝聚她们的力量，形成合力，推动保障妇女权益法律政策的制定与执行。

2.能力建设。参与全面依法治国，对妇联工作人员本身提出较高的要求，首先要有推动性别平等和维护妇女权益的责任和使命感，其次要有性别平等意识和法治思维，还要不断学习相关的法律知识。目前来看，妇联从事维权工作的人员还是比较缺乏，性别平等意识和法律知识也有欠缺，影响了相关工作的开展。访谈中，有妇联权益部长认为，“妇联本身的性别平等的理念我觉得还是需要培训的，妇联干部都没有性别平等理念，怎么去联系、影响公检法司这些机构的工作人员？那些人员的性别平等意识也要靠你灌输”④。

三、进一步推进妇联组织参与全面依法治国的建议

在中国特色社会主义法治体系建设过程中要保障妇女权益，促进妇联组织参与全面依法治国，需要进一步完善妇联参与的机制保障，同时妇联组织也要加强自身建设，以更好地适应全面依法治国的要求。本文在分析妇联组织参与全面依法治国的路径和策略的基础上，就促进妇联组织在全面依法治国中的参与和作用提出如下建议。

(一)进一步健全妇联参与全面依法治国的机制保障

1.进一步加强各级党委对妇联工作的领导。妇联组织自成立之日起，就是党开展妇女工作最可靠、最有力的助手。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时期妇联参与依法治国指明了方向，同时党和政府要为妇联参与全面依法治国提供条件。一些省份也出台专门文件就加强和改善党对妇联工作的领导提出了要求。建议各级党委高度重视妇联工作和妇联组织建设，定期听取妇联汇报、研究妇女工作，充分重视妇联在参与立法决策中的作用，为妇联开展工作提供政策支持和经费保障。

2.进一步完善妇联参与立法和执法监督的机制。为了保障妇联参与人大立法决策的路径和效果，建议针对立法专家论证制度、重大决策意见征询、意见反馈等制度建设制定具体的工作规则，进一步明确妇联等群团组织参与的范围和程序，如涉及哪些议题时应该征求妇联组织的意见，征求意见的具体程序是什么，对是否采纳的情况要作出反馈，对不采纳的理由要作出必要说明等。建议人大与妇女权益保障相关法律的执法检查，给妇联更多的参与机会，专题询问、听取审议报告等执法监督活动更多以妇女权益保障为主题，吸纳妇联参与。

3.进一步完善妇联参与政协协商监督的机制。建议政协在双周协商、专题协商等协商座谈的年度计划安排中，更加关注妇女权益保障议题，涉及教育、就业、卫生、家庭等领域议题的协商座谈，更多吸纳妇联参与；更加重视妇联界别协商、界别调研、界别提案，使妇联界别发挥更大作用。

4.进一步完善妇联协助政府部门做好保障妇女权益工作的机制。建议相关政府部门在出台政策、编制规划、部署工作，在开展执法、司法活动时，更加重视吸纳妇联参与，听取妇联的意见、建议，加强与妇联的合作。

(二)进一步加强妇联组织自身建设

要增强妇联在全面依法治国中的参与和作用，妇联组织自身建设是关键。妇联只有有相应的制度和能力保障，才能够充分利用自身的政治优势，通过各种途径参与全面依法治国，提升参与的影响力和效果。

1.充分发挥妇联组织优势，增强在依法治国中的影响力。比如在参与立法方面，立法协商、专家论证、备案审查、立法后评估等，都对人民团体等参与立法、提出建议作出明确规定，全国妇联可以更充分地利用这些渠道，对于相关法律法规的制定和修改提出意见、建议，反映妇女的诉求。在参与政协方面，妇联组织要更多利用政协的双周协商、界别协商、专题协商等渠道参与全面依法治国，另外还要充分发挥政协妇联界的作用，通过界别调研、界别提案、界别协商等渠道，就有关保障妇女权益的法律政策的制定与执行提出意见、建议，实现界别参政议政和推动性别平等的职责。在与政府合作方面，充分利用妇儿工委办公室设在妇联的优势，推动保障妇女权益法律政策执行。。

2.充分发挥专家作用。发挥专家作用对妇联与专家双方均有益处。为了充分利用专家资源，许多妇联建立了专家库，全国妇联权益部已开始聘任专家咨询顾问单位，全国妇联改革方案中也把建立公职律师制度写入其中，这些制度的建立和完善都将进一步保障妇联参与全面依法治国的质量。建议进一步加强与专家的联系合作，吸纳相关专家作为妇联执委、兼职副主席，将专家聘为妇联的法律顾问，委托专家开展相关调查研究课题等。

3.进一步加强能力建设。全面依法治国对妇联干部提出更高要求。建议将马克思主义妇女观、男女平等基本国策、妇女权益保障相关法律法规等，作为妇联干部入职岗前培训的重要内容，并定期对妇联干部进行轮训，提升妇联干部的性别平等意识和法治思维，增强其对法律法规的性别分析评估能力，同时还要提升其调研能力、沟通协调能力等，以保证其在参与立法、执法、司法活动时，能够从性别平等视角提出切实可行的、易于为相关部门接受的意见建议。

注释:

① 参见课题组对J省主管权益的妇联副主席、权益部长访谈记录。

② 参见课题组对J省妇联权益部长的访谈记录。

③ 参见课题组对H省H市妇联主席的访谈记录。

④ 参见课题组J省妇女权益保障座谈会记录。

参考文献:

[1] 马忆南.以法律政策的制定和实施促进妇女权益保障[J].妇女研究论丛,2013，(6):51-52.

[2] 陆建民.表达、协调与维权：社会管理中妇联的重要职责——以上海市妇联的探索与实践为例[J].中国妇运,2012，(3):25-29.

[3] 任亚军.切实发挥妇联组织在协商民主建设中的积极作用[J].中国妇运,2015，(4):29-30.

[4] 刘永廷.论妇联在行政法上的法律地位[J].中华女子学院学报,2008，(3):14-19.

[5] 梁丽苹,王彦平.政治社团与社会主义民主政治建设：妇联组织的视角[J].当代世界与社会主义,2013，(6):139-144.