民初山西村禁约制度的执行*

2018-04-03周子良侯怡宁

山西高等学校社会科学学报 2018年2期

周子良，侯怡宁

(山西大学法学院，山西太原 030006)

村禁约制度是民国初期山西村治中创设的一项重要制度。作为山西村治运动中官治与民治的衔接环节，村禁约制度承担了训练民治、保全礼俗、普及法律的任务，其将自治思想与传统乡约精神结合，成为山西村治运动中所提倡的“自治”精神最直接的制度体现。

一、村禁约制度的制定

为推进村禁约的施行，山西省政府进行了一系列保障性的制度设计。山西村政处于1925年6月8日颁布了《村禁约之规定及执行简章》[1]，将村禁约制度以法令的形式确定下来。该简章主要从村禁约的内容、制定机关及制定方式、执行机关及执行方式、救济方式等四个方面对村禁约制度的推行加以规制和引导。

首先，为配合山西省于1917年前后在全省范围内开展的村治运动，山西村政处对各村议定禁约的内容进行了限定。根据《村禁约之规定及执行简章》，村禁约的内容主要围绕禁除妨害公众安宁、公众秩序、公共事务、公众财产及身体，妨害一村风俗、公共交通、公共卫生等七个方面的事项进行制定。从民间碑刻、方志资料的记载来看，这一时期各村议定的村禁约，其主要条款有三类：一类为传统中国社会中深受儒家伦理、道德观念影响而传承下来的规训、戒律，如“不准忤逆不孝”“不准挑唆词讼”等；第二类为生发自传统农业社会、与农业生产和农村生活息息相关的旧有禁令和遗俗，包括“不准六畜入公地”“不准随意放牧牛羊践踏五谷”“不准砍伐公地及村民茔域内树木”等；第三类为适应山西省政府改革政令所制定的一些规定，如禁止缠足、禁止烟赌、不准儿童无故失学等条款。另外，从山西省村政处对村禁约运行情况的公函批复可以看出，村禁约不应照搬官厅统一制定的禁约格式，而应当参照村情，详为定制。并且村禁约每半年或一年应当增删修改一次，不得沿用多年前旧制，应当随村情变化随时增删。

除村禁约的具体内容之外，《村禁约之规定及执行简章》还规定了村禁约的制定机关，即村民会议，其制定方式，为村民共同表决议定。村禁约的议定，当由全村年满20岁的村民，过半数出席村民会议，就村禁约的制定、增删等问题进行表决，经一致同意后，列入村禁约。村民会议作为村禁约的创制机关，主要负责村禁约的议定及其他政府指令公议事项。村内年满20岁的居民都应当参加村民会议，但有品行不端，贩吸鸦片，窝藏赌徒、盗贼，赌博，盗窃等情形的人及精神病人等，不得参加村民会议。在村民会议应到人数过半数后，可以开始议定村禁约。一般是由村长拟订数条，在村民会议上一一呈之于众，经众议可通过，得写入村禁约。另有村民提议，需提出投票表决，直到众人都通过。如有异议则继续讨论。经民众议定的村禁约，拥有村民赋予的效力，全村人应当共同遵守。

另外，山西省政府对村禁约的执行、救济等方式也进行了规定。村禁约的执行方式，即违犯禁约之议处，其种类有三：一为交纳村费；二为沿用习惯上之处罚；三为训诫。村禁约的执行机关，是由村长副及闾长等人所组成的村公所，遇有村禁约处罚事项，应由七人以上合议处理，不足七人时，加入邻长共同商酌，并规定了回避制度。关于制度执行的保障及救济，《村禁约之规定及执行简章》规定了非禁约所能禁止之重大情节，得送请官厅重惩；而若有不服禁约处办者，可报区送县核办。

二、村禁约制度的执行原则与救济方式

(一)村禁约的执行原则

1.县署指导原则。村禁约的执行机关，是由村长副及闾长等人所组成的村公所。村公所是村中最高一级的行政机关，负责处理与村相关的一切行政事务。村禁约制度在执行过程中，受到省级村政处行政机关的指导和监督。具体到各村村禁约工作的进行，即遵循由各县县署指导的原则。村禁约制度虽是发挥村民自治的产物，实际上受到政府多方面、多层次的控制和监督。

山西省政府村政处屡次下发公函文件，指导纠正村禁约制度的执行。主要从汇送禁约、执行情况造册、县署人员下乡指导讲解、实察员查实反映情况等四个方面进行纠偏工作。根据《训令各县汇送各村公议禁约文》的公函文件可知，至1922年8月1日，山西省内各县“公议村禁约多已次第办竣”，省府要求各县将所辖村中公议禁约汇集整理，“去其重复”，“编为一县禁约”，并呈送县署以备审查[2]。

在村禁约制度的执行过程中，村政处不时训令县区人员下乡讲解，为村民解释村禁约制度的意图及实际操作方法，督促村禁约的执行进展，并纠正村禁约执行上的疏漏和不合法规之处，以期切实进行。省府在公函文件中规定：“官厅人员，应逐条先为人民解释明白，再帮助各村开村民会议，按照各村情形，将村中应禁之事，一一提出，公共表决，方为正当办法。”[3]这就从实际操作层面对村禁约的执行提供官方的指导，使其在执行过程中不至于因为不解官方意旨而使制度运行发生偏差。

另外，每逢村禁约运行一段时间以后，省政府要求县署专设实察员，就每村现定村禁约是否合乎村情，是否需要增删；村禁约在执行处罚时是否公道且经法定程序合议，有否一人专断之嫌；所收缴村款有无贪腐、滥支；有否登记造册及张榜公示等等情形，予以查实，一一记录，并汇报省署[4]。这就从村禁约的设立、执行、村款的处分等三个方面对村禁约制度的执行进行了控制和监督。可见县署指导原则之贯穿始终。

2.共同议定原则。在村禁约制度的执行过程中，共同议定也被省政府反复强调。共同议定原则符合法理要求，避免村禁约在脱离国家法律的控制之下所产生的一人或几人独断专行的弊端。阎锡山在同乐大会上对村长副的讲话中说道：“提倡村禁约和息讼会，由村中大家定一个禁条，违者受罚。不过罚人总要用大家的意思。不可以一人的意思。这是村禁约的办法。”[5]且村禁约罚人，“为村社之处罚，非村长之处罚，必须公议行之。村长不得专断，村长亦不独为负责也。”[6]村禁约的本旨，是由村中众人共同立下一些规矩，依靠乡间社会内部舆论监督的力量，进行自我管理。要充分发挥村民公共的参与性和自治力量，就要保证制度执行过程的公开、公平和公正。就阎锡山的设想而言，村中最忌“大户对小户不公道，大绅士对平民不公道”[6]。而村禁约的执行又涉及村民的切身利益，为此现象的多发环节。为解决这一问题，最有力的保障即是在村禁约的执行上，坚持共同议定原则，避免一人或几人独断专行。同时，权力在公开中运行，也是对村长副自身权利的保护。

共同议定原则在村禁约的执行过程中具体表现为：村公所处理违犯村禁约事件时，按程序应当有村长、村副、闾长、邻长至少七名在场，绝不可由个人独断专行。关于此原则，山西省政府村政处1923年12月27日的令文《训令各县村庄按禁约处罚事项须由村长副闾邻长开会公议文》[7]规定：“每村有闾长六七人以上者，须由村长副闾长合意处理，其愿加入邻长更好。其闾长不足七人者，必须加入邻长公同商酌。如村中向有习惯办法合乎村民公意者，准仍旧施行。”其后山西省政府村政处于1925年将其作为第四条，正式列入《村禁约之规定及执行简章》中，由此可以看出“共同议定”原则在村禁约执行过程中的重要地位。

3.惩罚与教化并重原则。村禁约议罚的方式有三种：一为罚款，二按村中向有习惯处罚，三为训诫。这三种方式中，以罚款为主要方式，同时保留了各村社原有的处罚习惯，使得村禁约中的传统得以保留，但是村中吊打、罚跪这些旧有陋俗被严令禁止。训诫的方法中包含着教化的成分。阎锡山曾多次指出，村禁约议罚，罚款不是主要目的，为的是村中十项坏事不至于发生，以使村中秩序安宁，达到村仁化、村公道的状态。在解答村禁约执行与国家管辖发生冲突的问题时，阎锡山回答：“村内了不下的事，归县衙门办理，就认为村禁约息讼会俱没发生此事。此次办法是要求公道，故村内能公道，就在村内处分，村内处不了，就在县里处分。”[8]这就是说，村禁约议罚，为求公道，求公道而止，不以国家法律已经处分的事情再由村禁约重复处罚；相同的，村禁约的制度设计，就是为了弥补国家司法力量之不足，村禁约议罚得以解决的事情，也无需动用国家机器。

村禁约的处罚既然是以防止村中坏事发生为目的，那么教化作为村禁约执行的一种方式，也具有相当重要的作用。《指令保德县将烟民按村禁约罚交村费外须多方开导文》中写道，对于违犯禁烟禁约的行为，除督使缴纳罚金之外，“须多方开导，俾一般人知鸦片之害，甚于洪水猛兽，自动查禁，自知改悔，方为禁约彻底办法”[9]197-198。在山西省政府村政处的公函文件中，曾记录神池县村禁约执行状况一则：

村中如有事件发生，村长须召集闾邻长审查是否违反村禁约。如系轻微小事，即由村长等申诉了事，若情节较重，村长即问我村有无村禁约，令大众及违反村禁约者答复。再问村禁约第几条是什么，村禁约是谁定的。若无人回答，或答复不明时，村长即讲是村人大众定的，给村人定的，谁犯了罚谁等等。[10]440

从中可以看出，村禁约在执行过程中，教化被置于与惩罚同等重要的地位。村禁约的执行不只以罚款为目的，更重要的是通过村禁约议罚的方式，对村民进行教化，按村禁约规范自己的行为。因而，惩罚与教化并重原则，一直是村禁约执行过程中的重要原则。

4.遵循法理，不违人情原则。在村禁约执行过程中，同样值得注意的问题就是法理与人情的考量。村禁约议罚，毕竟不同于国家法律的惩罚，其间对村中违犯村禁约事件的考量和罚款的多少轻重，都要有一定的合理性。既然不同于国家法律的条分缕析，那么村情和人情就更加值得被考量。禁约执行过程中，有个别县的村长副，“不权事实轻重，辄以微节细故，按十五元处罚”[11]，违背了《村禁约之规定及执行简章》最多处以十五元罚款的规定。省署令其“当衡其事实轻重，酌量处罚”[10]200。阎锡山认为，“为知事计，应本法理民情处置事务。万不得已，宁违法理，勿背人情。”并应当“本乎民情，运用法律”[6]。

(二)村禁约的救济方式

村禁约执行后，如果发生错罚的情况，山西省政府为此在1923年12月8日的公函《复阳曲县史委员依禁约已了之细微事件不宜轻易变更并解释村禁约与法律之问题函》中做出特别说明：“已依村禁约处理事件，如果事属轻微，即不可轻易更正。因更正一次，一般坏人即生捣乱心也。若冤抑太甚，应由被罚者恳请村长，斟酌情形，重行处理。”[12]对于当事人自觉冤抑太重的案件，可以自行恳求村长重新处理，这里就为村禁约的执行提供了一种自力救济的途径。但是从中可以看出，由执行处罚的村长副再次复核，这种救济途径的有效性以及其救济标准都十分含糊，并且由于未能获得相关资料，村禁约执行事项结果有待商榷的情况下，最终经由村长副等人复核，自行救济的案件有多少，未能得知，其效果有待考察。

除被禁约处罚当事人请求村长复核之外，省署还提供了一条公力救济的途径。在村禁约执行之后，如遇到有不服执行情形，可以送报官厅查处。执行村禁约，意在培养村民自治能力，“人民能了之事，官厅即可令其自治，如果处理不当，官厅仍当为之矫正”，其最终目的在于“六坏事之不发生”[13]。神池县在执行村禁约的过程中，有详细的记录。关于村禁约执行后的救济问题，神池县的处理办法是，经村闾邻长同村人议罚后，如果违犯村禁约的当事人认罚则事了，如若不服，便上报所在辖区，由区送县复核。“送县后如县署认为村中办理公道，即将该民从重处罚(较村中原罚加重)，若认为过当，则一面暗告村长纠正，一面令该民回村请求村人自行减少，以示官厅任怨之意。”[9]440但据《平遥县扶助村禁约及保管罚款办法》记载，村禁约执行后，如有不服处罚者，“应呈报县署，从严处分，为各村实行村禁约之赞助”[14]。这种无论是非曲直有无冤抑，凡是不服村禁约处罚，便即由县从严处置的处理方式，不仅未能提供有效的救济渠道，更有可能助长了村中霸道专断、有失公道的风气，直接影响了村禁约制度的施行效果。

三、村禁约的执行概况

根据《山西村政旬刊》1930年第3卷第11—19期所载村政实察员对村禁约进行实况的报告资料，我们得出如下统计数据：在可供观察的101个县中，制定村禁约的方式大致分为以下三类。

第一，依照《村禁约之规定及执行简章》，由县区人员帮助村长副召开村民会议，由村民参酌村情共同议决订立、增删修改村禁约。属于这种制定方式的县有神池、保德、寿阳、盂县、文水、定襄、忻县、灵石、乡宁、浮山、安邑、夏县、万泉、平陆、临汾、武乡、平顺、岚县、平定、猗氏、沁县、长治、中阳、沁水、临晋、交城、长子、屯留、孝义、高平、离石、兴县、榆社、襄垣、阳城、辽县、汾阳、徐沟、广灵、五台、昔阳、右玉、新绛、绛县、洪洞、河津、安泽、太原、潞城、左云、大宁、芮城、翼城、汾城、闻喜、吉县、偏关、宁武、朔县、虞乡、曲沃等61个。第二，未遵照《村禁约之规定及执行简章》办理村民会议公开议决村禁约，而是由政府统一制定规约，下发村中照办，或由村长副参酌村情，自行拟定等非公议方式制定。属于这种制定方式的县有五寨、岢岚、太谷、方山、黎城、永和等6个。如永和，“禁约之规定大半非村民会议议决产生，有县署规定，有村长规定”；又如五寨，“由县区人员召开村民会议拟定条文送县审核，然后发给原村，饬令逐条书于木牌，悬挂大街，按照实行。”第三，虽曾遵照《村禁约之规定及执行简章》规定办理村禁约，但未能适时参酌村情增删、修改村禁约，或沿用旧习惯的县，有应县、祁县、蒲县、赵城、霍县、壶关、大同、繁峙、山阴、浑源、荣河、河曲、代县等13个。其中，祁县“禁约多系十二三年所规定，数年来仅照旧章敷衍，未加修改”；赵城“多系三四年前官员帮助开村民会议议定，数年来一遵成法，并未修改”；蒲县“按照旧日习惯于数年前议定”。其他县市的村禁约制定方式未提及。

在村禁约的执行方面，根据资料统计，山西101个县存在的问题主要集中于以下六个方面。

第一，所制定的村禁约条规过于简单，导致在执行过程中形同虚设。存在此种流弊的县有解县、翼城等。如解县“有些村禁约条规过于简单，有些不符合村情”；翼城“尚有少数村庄条规简陋，除列十项嫌疑外，并无其他按村情规定之条约”。第二，村长副在执行村禁约过程中不能秉公办理，有碍于情面，对违犯禁约事件不加处罚，或专断横行，处罚过于情事，超过《村禁约之规定及执行简章》中“交纳村费十五元以下”的议处标准。存在此种流弊的县有应县、灵石、阳曲、高平、永和、绛县、河津、稷山、太原、大宁、偏关、永济等。如应县“村长副多碍于情面不能执行处罚，或处罚太轻，使坏人无所畏惧”，高平“处罚不合法者间或有之，龙村里之禁约定罚金五十元，违法已极”。第三，村禁约的执行程序不合理，未能按照《村禁约之规定及执行简章》第四条“遇有违犯禁约，每村有闾长七人以上者，须由村闾长合议处理”之规定，存在仅由村长副二人决议处罚情事。有此种流弊的县有汾西、壶关、阳曲、广灵、五台等5个。其中，性质较为恶劣的如五台县，“有若干村庄处罚违禁时不能依照七人以上之合议制，普通皆由村长副一二人独裁”。第四，有违犯村禁约事项，按照禁约议处之后，不按照山西省政府村政处统一规定的式样登记记录簿册，或记录含混不清，不合定章。如定襄、垣曲、蒲县、交城、五台、黎城、大同、临晋、荣河、清源等10个县均存在此种问题。第五，存在贪污村费，不加公开，或挪用罚款情事，有汾西、孝义、隰县、清源等县。如汾西“警士违章提赏村费”，孝义“有村庄将罚款随意提赏，以致于罚款益少，公益之事不能襄办”，隰县“村长副及卡警违章提赏，清源“所罚交村费往往任意挪用”。第六，未能推进执行村禁约，遇到违犯情事，经常沿用村中习惯处罚。如怀仁“多数村庄无村禁约，间有处罚仅按向来旧习，并不参以法令”，汾西“有少数村庄处办违禁事件不归村公所，仍从旧习惯由各社头任意执行，妨碍村政”，定襄“董村、神山、句阳等村村长有捆吊拷打等情弊”，长治“冯村有吊打恶习”，新绛“白村、南李两村禁约仍定有责打手板禁条，娄庄、南关两村执行违禁事件间有违章情事”。

从对“村禁约执行中的情弊”的调查实况中，也可以看到影响村禁约执行的因素及某些村禁约执行的效果。其一，军事、战争等客观因素。如雁北奉军发生的军事占领，对村政有相当的影响。阳高、繁峙、天镇、灵丘、朔县等县，就多次提到村政进行中受到军事影响，村政懈怠或由于战事，村禁约木牌已经毁失等情况；阳高“屡遭兵祸，村政有所停滞”；繁峙“经战争，各村之规条牌多被烧毁，因循迟延，直至十七年终尚有未议定村禁约者”。其二，县区人员办理态度等主观因素。多数县区政治人员尚能下乡积极倡办村民会议，帮助村民增删、修改村禁约，纠正村禁约执行中的违规案件。但是仍然存在少数县区，县长及各村长副对于村禁约的办理漠不关心，未加注意，导致村政停滞，禁约执行的效果几乎为零，如霍县、平遥、和顺、陵川等县。另外，在村禁约的执行效果方面，有五寨、岢岚等县提到了禁止妇女缠足、禁止儿童无故失学等村禁约并未得到很好的实行，如同具文。

从各县执行村禁约处罚的数量上看，100件以内的有21个县，占比20.79%；100—200之间有27个县，占比26.73%；200—300之间有20个县，占比19.81%；300—400之间有15个县，占比14.85%； 400—500之间有11个县，占比10.89%；500件以上的有7个县，占比6.93%。可见各编村村禁约的处罚数量颇多。

与村禁约处罚相对，《村禁约之规定及执行简章》规定：“习惯上之处罚，如就公庙罚跪或跪香，凡沿用习惯，足资儆戒，不涉凌虐行为者，不妨酌用。但从前纠首社首相沿之吊打恶习，绝对严禁。”因此使得合理的习惯处罚方式得以保留。除13个未提及的县以外，在其余的88个县中，依村习惯处罚次数在100以下的县有68个，占比77.3%；100以上的县有20个，占比22.7%。可见，大部分村庄按习惯处罚的案件数量少于100次，并没有将习惯处罚作为违禁处罚的主要方式。

另外，关于“不服村禁约处罚数”及“经官员纠正数”两项指标，无数据的县均为25个，在除此之外的76个县中，不服村禁约处罚案件数在20以上的，仅有应县、临汾、大同、浑源等4个县，数量分别为31次、41次、34次、30次，占比仅为5.2%，其余各县均在20次以下；经官员纠正案件数在20以上的，仅有应县、临汾、临晋、灵丘、曲沃等5个县，数量分别为34次、40次、40次、48次、27次，占比仅6.6%，其余各县均在20次以下。由此可见，不服村禁约处罚案件及经官员纠正案件两项，从总体上而言数量非常少。

从上可以看出，村禁约的制度设计，在保全乡村旧有禁令礼俗的基础之上，使得官方法规、政令得以通过全村村民共同议定的方式，融入古已有之且易于被村人接纳的乡村禁约，一方面为官方法令的向下延伸提供了便利；另一方面则调动了乡村社会强大的舆论监督力量和村民自治的积极性，有助于法律的监督和执行，在实际运行过程中起到了推进民治、倡行仁化、整饬风俗、补阙国法的作用。

[1] 村禁约之规定及执行简章(1925年6月8日公布)[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:31-33.

[2] 训令各县汇送各村公议禁约文十一年八月一日[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:195.

[3] 行知浑源县属员下乡应优先为人民解释村禁约确实改进文十五年四月十九日[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处1928:199-200.

[4] 临晋纠正村禁约办法十三年八月[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:438-439.

[5] 在同乐大会对村长副讲话：讲旨——整理村范、村禁约、息讼会、保卫团都是与村中有好处，并申明村公道是村政治的精神、村仁化是村公道的骨子[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:718-720.

[6] 代电令芮城崞县审判案件勿拘泥法理反背人情并注意村中处罚务须公道罚款必须归村文十一年三月十六日[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:192-193.

[7] 山西村政汇编[A].山西村政处,1928:196-197.

[8] 附解答村政问题：村禁约类[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:791-794.

[9] 指令保德县将烟民按村禁约罚交村费外须多方开导文[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928.

[10] 神池县村禁约指导办法十四年二月[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928.

[11] 行知各县饬属解释村禁约执行简章以免遇事不权轻重处罚文十五年十月十八日[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:200.

[12] 复阳曲县史委员依禁约已了之细微事件不宜轻易变更并解释村禁约与法律之问题函[A]∥山西村政处.山西村政汇编，山西村政处,1928:321-322.