农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法律治理

白燕茹

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

农村精准扶贫是我国新时期扶贫开发的基本方略，也是增强扶贫工作实效性的必要选择。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提出，要引导非政府组织在政府扶贫开发项目中发挥参与和执行作用[1]，首次提出合作扶贫概念；《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》则强调要动员社会各界参与扶贫开发、积极支持和帮助各类社会组织参与扶贫任务。《中共中央发布关于制定国民经济和社会发展第十三五年规划的建议》中，明确提出了积极鼓励社会力量参与到农村精准扶贫中。在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，又明确提出要通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫[2]。社会组织作为社会性力量的典型形态，是我国脱贫攻坚战的重要参与主体。社会组织参与农村精准扶贫能克服传统扶贫治理模式下政府在项目选择、资金筹措运营、模式确定等方面出现选择性偏好之弊端，且其专业性、精细化的扶贫优势亦与精准扶贫精细化服务特点相契合。国家精准扶贫战略中已经明确提出社会组织参与扶贫工程，现阶段必须重新审视农村精准扶贫工作中的法律问题以回应脱贫致富的法治化要求。

一、农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法律正当性

(一)农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法理基础

从法理角度分析农村精准扶贫中政府与社会组织的合作，着重从价值衡量角度分析其正当性。

1．自由。自由是人类及每个人所追求的重要价值之一[3]，自由是做法律所许可的一切事情的权利。扶贫领域中的泛行政化问题，可能导致个人自由受到损害。为了促进政府权力的有限运行和个人权利、自由的有效保障，法学理论界普遍认可政府权力制衡的宪政体制。以此为基础不难发现，社会组织参与农村精准扶贫是从自由的角度出发，打破政府的垄断，使得在扶贫领域内民间主体能在法律范围内按照自己的意志进行活动。

2．效率。在法学领域，较早对效率关注的是秉承功利主义思想的学派，认为效率是最大多数人的幸福。但是现代法经济学才使效率在法律制度中真正发挥其实质性作用。从社会组织参与农村精准扶贫的动因来看，其目的在于提高行政效率、解决财政困境。一方面，社会组织发展迅速，其自身优势更加契合了精准扶贫的精细化工作，政府与社会组织合作对于行政效率的提高具有很大的促进作用；另一方面，社会组织不仅能够解决财政困境，而且还能够提高经济效率。比如，慈善组织的众筹资金能够协助贫困群众减贫。

3．正义。正义即公正、公平、公道，居于法律价值体系的最高位置[4]，堪称法律的终极目标。农村精准扶贫中政府与社会组织合作形式上是公权力的退缩、民间力量的渗透，本质上是通过分配权利、权利与责任，实现对利益、负担的公正分配，最终以确立正义。

(二)农村精准扶贫中政府与社会组织合作的宪法基础

1．农村精准扶贫中政府与社会组织合作不属于宪法禁区。依据宪法原理及规定可知，积极保障公民生存权并形成相关政策和制度是立法机关的义务，并且立法机关可自由判断和选择行使该义务的内容和实现手段。精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而采取的措施，属于保障公民生存权的内容。这就意味着，社会组织参与农村精准扶贫从宪法层面属于立法机关的裁量范围，国家或政府可以将自己原有的公共任务转给或者与其他组织共同承担。因此，宪法理论上社会组织参与农村精准扶贫并不属于宪法的禁区。

2．农村精准扶贫中政府与社会组织合作符合人权保障原则。从法律制度根源而言，贫困之所以贫困是因其生存与发展的权利缺失或受限的一种生活状态，即生存权和发展权缺失或受限。生存权是首要的人权，发展权能够使得生存权得到持久保障。发展权是一项不可剥夺的人权，依据联合国《发展权利宣言》可知，每个人都有权参与、促进并享受经济、社会与文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现[5]。如果人权的两大基本权利——自由权与发展权遭剥夺，或者因市场失灵造成信息不对称和垄断，必然会使权利弱小者的竞争能力受到严重损害，这种能力的剥夺映射到市场失灵中即是公共物品的缺失，贫困由此而生。社会组织参与合作扶贫源于我国遵守宪法、尊重和保障人权的要求。社会组织作为广泛利益群体的代表，在农村精准扶贫中可以通过社会力量反馈不满以及表达群众的意愿，客观上起到了在政治上维持少数意见者以及弱势群体的利益，最终实现对人权的保障。

(三)农村精准扶贫中政府与社会组织合作的行政法基础

1．行政范式从全能政府到有限政府的转换理论。在国家行政从“全能无限政府”转向“有限高效政府”的趋势下，政府面临诸多挑战。政府面对挑战的最好方法是摈弃单一化的管理模式，探索合作方式，充分发挥政府之外的力量，立足于将作出决定的权力不再集于政府一家，而是通过群策群力来减轻政府作出决定的负担。社会组织参与农村精准扶贫实际上通过社会力量减轻了政府的负担，政府与社会力量可形成合力，产生叠加效应。

2．行政法从管理到服务的理念变迁。中国行政法正处于社会转型时期，其为了回应服务型政府建设的现实需要，必须进行拓宽公共服务范围、确立公共服务配套原则、构建公私合作公共服务模式等变革。与服务型政府相对应的行政法理论是狄骥的“公共服务说”，该说认为，服务论是行政法的基础理论之一[6]。服务论要求行政主体以积极行政的立场行使行政权以保护人民个人的自由权利，通过使社会组织在扶贫领域中参与能够使扶贫工作更加民主，真正实现政府的服务功能。

3．行政法从公私分立到公私交融的私法潜能。随着社会的发展、市场失灵的出现，公法和私法的相互交融已经成为了一种趋势[7]。私法的平等、公平、诚信等理念在行政法中的引入，能够实现限制行政权力滥用、促进参与意识的提高等实效。行政法学界在现阶段对于行政法与私法的互补已经达成了共识，认为行政法和私法已经不再是两个截然不同的法学领域[8]，“公法私用”与“私法公用”已成必然趋势。农村精准扶贫中政府与社会组织合作就是公私交融的结果。

二、农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法律现实境遇

我国目前没有国家层面的扶贫开发立法，其他法律对农村精准扶贫中政府与社会组织合作无明确规定、亦没有明显的禁止性规定。但是农村精准扶贫中政府与社会组织合作具有法学理论上的正当性，这一现状凸显出法律的滞后性[9]。 目前指导我国农村精准扶贫工作的主要是行政机关的规范性文件甚至是内部规定，普遍存在政府与社会组织合作法律规范依据不足等问题。

(一)农村精准扶贫中政府与社会组织的合作模式面临无法律明文规定的困境

1．社会组织参与扶贫面临无法律明确规定的法律障碍。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫。《中共中央发布关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出，实施精准扶贫、精准脱贫、脱贫攻坚工程，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出，到2020年，要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿以及保障其义务教育、基本医疗和住房[10]。农村精准扶贫的新要求，更加需要发挥社会组织的力量。然而，目前农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法律认同依然欠佳。社会组织最早起源于西方国家，经过长期的发展，已经有主权在民、协商民主、新公共服务等理论证明其存在的合理性。近年来，我国的社会组织发展迅速、成果可嘉，但是不完善的法律制度仍然阻碍了社会组织的进一步健康、快速的发展。在农村精准扶贫领域内，社会组织仍然无法摆脱法律缺失的困境。

2．政府与社会组织合作扶贫的公私合作模式面临法律缺失的困境。虽然我国在公共事业领域的公私合作成效显著，但目前在公共领域的公私合作尚无专门性的立法。依靠政策指导的公私合作存在法律方面的困境，在合作运行机制、监管主体以及纠纷解决等方面都缺乏明确的法律规则。在农村精准扶贫中，政府与社会组织合作面临着缺乏法制与法治的双重困境。法律规则的缺失以及人治大于法治的现状，使得在若干不确定因素的影响下，社会组织参与合作扶贫的随意性较大，双方的合作进程受到了影响和制约。

(二)现有法律制度对于农村精准扶贫中政府与社会组织合作的相关规定不完备

1．社会组织管理方面相关法律制度不完备。《社会团体登记办法》是有关社会组织的专门法律，但是主要是对登记事项作了相关规定。2016年8月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对促进社会组织的完善有一定的指导作用，但是由于效力位阶过低导致发挥的作用有限。社会组织参与扶贫工程，需要对社会组织本身提出很高的要求，同时须有相关的法律法规对其的产生、认定、活动、监督等一系列程序进行规制。然而，由于诸多原因，我国的社会组织以及相关法律法规的设立明显远远不能满足扶贫工程的要求。例如，社会组织准入机制上，因长期缺乏法律规范的明确规定，导致准入制度宽松而造成社会组织参差不齐。另外，社会组织内部管理制度不健全、财务状况不清晰，并且现行对社会组织的监督制度缺失，这都对社会组织的发展造成了严重影响，导致社会组织难以真正地参与到扶贫工程中[11]。

2．行政程序制度不完善。我国行政法领域内长期以来“重实体、轻程序”的做法导致行政程序存在诸多问题。2008年，湖南省制定的《湖南省行政程序条例》开创了我国行政程序法典化的先河，江苏、山东、浙江等省份也制定了省级的行政程序法规范。党的十八届四中全会提出了重大行政决策的作出需要程序规制，制定全国统一的《行政程序法》，但时至今日仍没有出台。政府与社会组织合作扶贫的过程是行政机关选择适当的社会组织参与到公共行政事务之中的过程，若没有相关法律法规约束此过程，可能造成寻租行为的产生，最终导致对国家和公众利益的侵害。另外，社会组织在履行农村精准扶贫义务时，由于规范的程序制度缺失，有可能削减公共服务质量，从而损害公众的利益。

3．政府与社会组织合作扶贫的责任模糊。社会组织参与扶贫工作，可能会导致政府本应承担的民主、公平责任受到一定程度的削弱。由于法律制度的不完善，社会组织不需要承担本来由政府承担的民主、公平责任，从而逃避对政府、对公众的责任。社会组织有可能以政府指令存在缺陷为由将责任推向政府，政府部门会以社会组织应承担的责任为由而推卸责任，结果是公共责任在政府与社会组织的互相推诿之间流失，最终必然会影响农村精准扶贫的预期目标。

三、农村精准扶贫中政府与社会组织合作的法律保障

目前农村精准扶贫采取的是扶贫政策为主、地方性法规为辅的工作思路与方式。为了增强扶贫工作的实效性，应坚定不移地恪守法治原则，不断强化以法治思维和法治方式推进扶贫开发，通过法治化来增强政策的执行力。农村精准扶贫中政府与社会组织的合作政策导向尚不成熟，将法治思维和法治方式运用其中，能够有效保障贫困对象的根本利益，让贫困群众有更多的获得感。

(一)尽快制定《社会组织管理法》，规范和引导社会组织的活动

社会组织参与精准扶贫的制度建设中，需要加快建立社会扶贫信息平台、以政府购买服务为重点、强化制度管理等引导社会组织参与精准扶贫。法律是社会根本性制度赖以确立的平台，通过法律规范社会组织的管理制度能够充分发挥社会组织的潜力。为了实现社会组织参与合作扶贫得到法律的规范制约与切实保障，应尽快制定效力位阶较高的《社会组织管理法》，通过法律明确社会组织的法律地位[12]。同时要针对社会组织现行宽进严出、财务管理混乱等问题，应该对社会组织的准入资质、经费来源、运行机制、争议解决、责任承担等内容进行详细规定。

(二)完善农村精准扶贫中政府与社会组织合作的程序制度

美国法学家博登海默曾言：“历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾努力防止不可控制的混乱现象，也曾试图建立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会有序模式的倾向，绝不是人类所作的一种任意专断或违背自然的努力。”[13]由此可以看出，人类社会中的秩序是极其重要的，人类为了适应生存使得追求更加完善的组织秩序成为人类社会本身的一种本能。农村精准扶贫中政府与社会组织合作的实体法治存在困境，因此我国农村精准扶贫更需要程序法治。农村精准扶贫中政府与社会组织合作应遵守程序公开、公正、参与、合法等原则，构建公平、透明、参与的合作人选择机制，及时公开实施的依据、过程及结果等信息，广泛听取各方意见以实现自上而下与自下而上的治理模式相并存。

(三)强化精准扶贫中政府与社会组织合作扶贫的督察与督查

针对政府与社会组织合作扶贫过程中存在的权责不对等、参与的各方主体不当使用财政资金等行为，农村精准扶贫中政府与社会组织的合作需要强化监察体制。根据我国《行政监察法》的规定*《行政监察法》第50条规定：“监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。”可知，政府、公务员及参与的社会组织均可成为被监察的对象。行政监察是一种典型的“官对官”的依法约束，必然有难以避免的缺陷，所以合作扶贫监督机制不能只设置一个中心权威，“民对官”的人民监督权力机制亦是需要强化的重点。基于政府与社会组织扶贫资金来源的特殊性，政府扶贫源于财政资金，社会组织扶贫资金来源于企业、个人的捐赠或政府转移支付的扶贫项目资金，因此，扶贫对象与资金提供方应是人民监督的两大主体。若扶贫对象、资金提供方对包括社会组织在内的扶贫主体不满时，可以书面或口头形式向行政监察机构检举。

(四)完善农村精准扶贫中政府与社会组织合作的司法控制

以法治思维贯穿在农村精准扶贫中政府与社会组织合作扶贫纠纷的解决，通过司法权而不是行政权来审查具体扶贫行为的合法性。法院司法审查的有限性、有效性体现在对扶贫行政合法性的审查方面，就是可不以判定扶贫政策价值为前提直接审查扶贫主体的自然正义和社会公益方面的行为合法性。发挥法院的司法审查作用，真正落实司法的基本保障功能。在农村精准扶贫政府与社会组织合作领域内，筹措资金、使用资金产生的信托责任、违约责任，相关主体可以启动普通民事诉讼程序，寻求该类纠纷的理性解决[14]。另外，根据我国《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定*《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，可以在扶贫领域尝试实施扶贫公益诉讼。特定的机关或者社会组织可以将扶贫过程中的违法行为及结果向法院提起公益诉讼。此时法院应该在扶贫公益诉讼中发挥积极作用，审查扶贫行为的违法性，明确各方的责任，通过司法裁判来实现对违法行为的纠正，最终解决涉及公益的扶贫纠纷。

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[2] 社会组织能解决精准扶贫的“最后一公里”问题吗[EB/OL].(2016-10-12)[2017-01-01].http:∥mt.sohu.com/20161012/n470115069.shtml.

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