提升政府公共服务能力的路径

2018-04-03聂静港

山西师大学报（社会科学版） 2018年4期

聂静港

(山西师范大学政法学院，山西临汾 041004)

在党的十九大上，习近平再次强调指出，新时代进行政府机构和行政体制改革就是要建立人民满意的服务型政府。这是对服务时代已经来临的积极回应。服务，无处不在，类型多样且形式不一。公共服务是政府存在的合理性理由，是政府的主导性职能，它是政府用来维持社会秩序的强大作用力，是政府合法性的主要来源，也是政府的价值目标。政府公共服务既是一种理想设定，又是一种实践过程。作为理想设定，要努力使政府的行政行为时刻处于伦理观念和原则的规制之下，赋予公共服务以强烈的伦理道德涵义。它的目标是确定的、唯一的，就是要满足社会的公共利益，保障良好社会秩序的持续现实化，最终达致社会和谐和人的自由全面发展。作为实践过程，政府公共服务的动态性、发展性等基本表现，为研究提升政府公共服务能力的途径留下了足够的空间和可能性。

我们认为至少存在三条基本途径，涵盖制度、机构和人三个基本方面。它们分别是实现政府制度伦理化；继续深入进行政府改革和创新；激励公共精神，培养社会主义的现代公民。政府制度伦理化是提升新时代政府公共服务能力以及建设服务型政府和道德政府的制度性保障因素。政府改革必须以伦理道德为内驱力和重要考量，凸显政府的道德属性。而社会主义公民是政府制度伦理化和政府改革的重要主体，也是公共服务的重要参与者和受益者。

一、实现政府制度伦理化

“制度”是一个多学科、多面向和多层次的理论概念和实践工具。从政治学角度来界定，制度就是“一套基于既有的规则、程序来调节个人和(或)群体的行为的持久而稳定的安排”[1]116，它通常“包含着禁止、允许或要求某些行动和结果的规定”[2]60。政府制度就是以政府为中心而形成的关于政府组织内部、政府与社会、政府与市场、政府与个体的关系的规则系统，它是国家政治制度的主体，是国家强制力的典型组成部分。政府角色要得以充分发挥，就必须依赖于健康、合理、有强大效能的政府制度的保障，正像亨廷顿总结的：“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”[3]19

在一般的意义上，我们可以把政府制度区分为两种，即正式的和非正式的。正式的政府制度具有“法律的特征，它采用明确的且往往是可强制实施的规则和决策程序”[1]116，它是一套明文的、面向公众可见的，经由人的理性设计而形成的处理政府各类关系需要遵守的规则和法律等规范。非正式的政府制度主要是指体现于政府活动的各个过程中，需要被相关方遵守的风俗、惯例、传统以及价值取向等一系列的约束规则。前者是外显的，后者是隐藏于政府组织(包括公共行政人员)内心的。一方面，正式的政府制度不可能如自然强力一般，是纯粹的客观力量，在它之中，必定蕴含着可以普遍化的价值观念。更准确地说，制度不外乎就是人的价值观念在政府实践过程中的落实和显现，而价值恰恰构成了其中的道德范畴。在特定的社会条件下，价值观念的性质在很大程度上能够制约制度的性质和优劣。另一方面，非正式的政府制度本身就含有特定社会所普遍承认的道德标准和价值观念，它的 “道德底色”更是不言自明。所以，“制度”不仅仅是他律性的行为规范和独立于人、作用于人的外在强制力量，更是一种内在的操守准则，具有天然的道德含义。正式的政府制度保障或强迫政府行为符合法律规定，非正式的政府制度能够使此种强迫力量转化、过渡和渗入到政府及公共行政人员的意识形态当中，成为一种自觉意识，使制度从自在之物变成为我之物。由是，政府制度与伦理观念表现出一目了然的亲缘性，它与伦理并行不悖。二者在形式合理和实质伦理两方面共同贯穿于政府公共服务的全过程，共同保障公共服务的公共利益取向，防止公共服务异化。

因此，政府制度伦理化就是要使政府制度合伦理化、合道德化，对政府制度进行伦理重造，最大程度地控制政府的官僚制倾向，因为“基于法律制度的原则和经由官僚而构建起来的形式化的社会秩序并不是可以在人类走上更高文明形态时还需要加以保障的社会秩序”[4]355。相反，实现政府制度伦理化，就是着眼于改变那种只把政府及公共行政人员当作工具和“部件”来看待的官僚制状况，重新发现并再次确定人的主体性，进而把得到普遍承认的伦理道德原则作为衡量政府及公共服务价值大小的标准和尺度，凸显制度的道德因素，实现价值规约和审视。

政府制度伦理化是要发现并确立和张扬制度中的伦理观念和道德原则，对其进行伦理再造，实现对既定制度的伦理指导和匡制，以使其符合伦理精神。另外，政府伦理制度化也是我们必须给予认真考虑的。如果说政府制度伦理化是在既有的制度框架中实行的，着力于对既定制度的道德关照和改进，是“制度存量”的积极变化，那么政府伦理制度化就是“制度增量”的积极变化，主动创设并执行符合普遍伦理原则的制度，把政府及公共行政人员的道德情感、道德标准等条文化为法律规范。具体表现就是政府伦理立法，使其“服从于规则之治”，[5]124—125促使政府沿着它应当遵循和值得欲求的方向发展。

我们同意和支持政府制度伦理化，绝不是要滑向以伦理代制度的歧途和深渊。制度和伦理是政府坚守公共服务本色的两大基本保障，缺一不可。传统的政府治理只见制度，注重政府行为的科学化、技术化和事例化，通过日常生活结构的确立减少行为的随意性、武断性和不可预测性。但正如前面讨论过的，过分的制度依赖由于忽略了伦理道德的滋养，容易成为纯粹的强制力量，使人与人的关系形式化，抽空了人际关系的价值基础。制度需要伦理来支持，伦理需要制度来保障。只有二者恰当和充分地结合在一起，才能超越传统政府治理的片面性，既有“骨架”，又有“血与肉”，共同维护政府公共服务职能的正常发挥。

二、继续深入进行政府改革和创新

改革是中国的第二次革命。如果我们同意这一论断，那么就可以认为政府改革是这场“革命”的政治面向和关键内容，是中国政府的“革命”，这既源于健全现代化经济体系的要求与压力，也是中国政府在新时代充分利用后发优势进行的主动选择。可以说，政府改革的程度与效果直接影响着社会主义市场经济体制优势的发挥与持续。政府创新是在政府改革的传统内容之外，对信息时代和数字时代的积极适应，是国家的顶层设计，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确指出，要建设法治政府和服务型政府。因此，要提升政府公共服务的能力和质量，就必须深入进行政府改革和创新，实现有效的政府治理。

第一，转变职能，简政放权，压缩权力设租、寻租空间。政府的本质在于公共性，它的一切活动和行为都是因为公共性，为了公共性，服从于公共性。但不能视而不见的是，政府是由具体的、现实的、有个人利益诉求的个体组成的，在政府公共权力的运行过程中，不可避免地会受到权力行使者的个人意愿、主观情感和个体道德认知水平的直接影响，有可能扭曲公共权力的本质，变公为私，任意减免公共服务事项，少提供甚至不提供公共服务，或者为公共服务的享有设置无理的界限，有针对性地排除公共服务的享用者，违背公共服务的本质要求，使公共利益无法彰显。

使政府回到服务者的角色上，是对新时代中国特色社会主义历史方位的政府回应。李克强指出：“我国已经进入中等收入阶段，正是政府职能需要转变的时候。”[6]252—253不仅要继续抓好宏观调控这个职能，更应该在公共服务等方面大有所为。转变政府职能，不是要取消政府权力，而是要公布“权力清单”，明确权力边界，并对之形成常态化约束。压缩权力设租寻租空间，减少贪腐的外部可能性，使政府公共行政人员不能贪、不敢贪。当前，就是要进一步理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，简政放权，放管结合，不该管的不管也不干预，该管的既要管住也要管好，深化行政审批制度改革。公开细列政府权力清单、责任清单和收费清单，政府不可“伸手”干预清单以外的事项，以“法无授权不可为”为最高准绳，把市场和社会的创造活力作为经济社会发展的“内生动力”。市场能够有效调节的经济活动，要一律取消审批；暂时不能取消的，要规范管理，使审批流程透明可见，审批时限可望可及，约束自由裁量权。同时，“多放”事前审批，“问责”事中事后责任。按照党的十八届三中全会的会议精神，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，都要一律交由地方和基层来管理。而已经下放和取消的行政审批事项，就要放彻底、放到位，严肃纠正明放暗留、变相审批、弄虚作假等行为。在“放”的同时，不能忽视“管”，要放管结合。放和管是政府职能转变的“两个轮子”，必须统筹平衡，服务于李克强总理宣示的“去流弊、除痼疾、解众忧”的目的。

第二，改进政府公共服务提供方式，与其他公共服务参与者结成良好的合作伙伴关系。在需求多样化和服务内容日常化的形势下，政府不再可能包揽所有，而必须从一些领域退出来，以免不能及时、有效、公平的回应公共服务的要求。党的十八届三中全会明确提出，政府公共服务的重点是“保基本”“补短板”“兜底线”。在非基本公共服务领域，就要更多更好地发挥市场和社会的作用，加大政府购买公共服务的力度。凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，就要通过委托、承包、采购等方式尽可能发挥社会的作用。对于确实需要政府参与的，也要更多采取政府和社会合作的方式，努力搭建服务的公共平台和统一平台，为人民提供公平和可及的服务。

社会组织是具有主体性和独立性的公民构成的非政府组织。有学者把非政府组织在二战以后的大量涌现看作是“最伟大的社会创新”，与18世纪的代议制政府和19世纪的官僚制相提并论。国外的成功实践和国内经验表明，社会组织参与公共服务是政府公共服务不可或缺的有益组成部分，能够起到补位的作用，担负起政府由于多种原因不适宜提供的某些类型的公共服务责任。相比于政府机构，非政府组织具有十分明显的优势，比如分配的非约束性，运作的灵活性，提供服务的及时性和差异性，而且交易成本较低，易于获得人们的信任。为此，要着力改变公共服务提供格局中不合理的政府单一主导、非政府组织严重依赖和主体性不足的现状，充分利用非政府组织拥有的特殊优势，形成政府——非政府组织平等合作的伙伴关系，扬非政府组织之长，避政府之短，或反而论之，扬政府之长，避非政府组织之短，长长结合，共同发力，构建合理、高效和公正的公共服务提供格局。

第三，健全电子政务系统，加快建设现代政府。政府改革的传统项目，如简政放权、购买公共服务、投资审批改革、职业资格改革等内容，不能完全满足信息时代和数字时代的“井喷式”要求，使得政府创新成为“互联网+”潮流下的必然趋势。这其中之一就是健全电子政务系统，利用日新月异、时时更新的现代信息技术对政府进行信息化和数字化改造，将实体政府虚拟化、线下政府网上化、部门式政府网络一体化，把服务中心“延伸”到互联网平台上，为公民和社会提供“一站式服务”“集成化服务”和“无缝隙服务”。正如李克强总理在会见出席首届世界互联网大会的中外代表座谈会上指出的，互联网已经成为政府施政的新平台。通过健全电子政务系统，可以实现政府服务不下线，使政府权力运作更加有序、有效、“留痕”，加强政府与民众的沟通与互联，提高政府应对各类公共事件和社会问题的智能化水平。当前，欧、美、日、韩等发达国家在电子政务领域已经取得相当大的成绩。*据《2014年联合国电子政务调查报告》显示，韩国在电子政务发展指数上得分最高，其次是澳大利亚和新加坡。中国排名70位。他们在电子政务云计算的运用、物联网的搭建、移动互联网的推广、大数据的整理应用、数字人才的招募和教育，以及信息安全产业和电子政务安全的落实等方面，成为我们实施政务“互联网+”化可资借鉴的先进经验。我们应虚心学习，高度重视，在国家层面上制定电子政务发展战略，统筹规划，积极实施技术创新，改善服务条件，丰富服务方式，增强服务效能，在政府与公民、政府与企业、政府与政府的多维立体交互服务系统中完成对政府的再造。

第四，保持公共行政人员伦理自主性，筑建政府公共服务责任的“最后防线”。我们在集体责任的定义上把公共服务界定为政府的基本责任，但只有充分考虑到政府的公共行政人员所应履行的公共服务的个人责任时，即只有从组织与个人两个方面周全考察公共服务，把公共服务的公共行政人员责任视为“最后的防线”时，政府的公共服务责任才是有意义的，否则只是一个高高在上的空洞的伦理规定和命令，因为它没有落实到具体的人身上。因此，公共行政人员的伦理自主性养成是从个人伦理角度对政府伦理作出的必要行动和努力，它与政府制度伦理共同构成政府伦理的“左膀右臂”。

公共行政人员伦理自主性亦是应对官僚制政府严密科层化等级弊端的“良方”。官僚制理论的成熟及其实践化是一项伟大的“发明”，它为政府的行政管理事业做出了重大贡献。“官僚制的着眼点是行为，它通过行政体系的层级制确立起了一个‘结构化’的组织体系和运行机制，使行政人员的行为能够在命令与服从的关系中得到有效的控制。……其结果是用公共行政体系的科学化、技术化取代了行政人员的行为自主性。”[7]在官僚制组织结构中，行政人员被抽离了价值观念和个人道德意志，成为工具化、部件化的存在，变成行政体制中的“一只单纯齿轮”，道德标准被权威控制，良知信仰被服从取代，构成“非人格化”官僚组织体系的一个部分。在这种性质的组织中，公共行政人员“就只能根据外在准则和在‘结构化’的体系支配下去开展活动，因而也就失去了自主性”[7]。

建设负责任的政府，保持公共行政人员伦理自主性，需要弱化政府的官僚制色彩，减轻公共行政人员的外部压力。公共行政人员对组织和上级负责是他们的初级责任和直接责任，而且这种责任更多的是一种角色责任和行政责任。在伦理学的视域中，这种责任并不具有唯一性和根本性，相反，更具有优先性的责任是为公共利益负责，这是一种道德责任。公民是权力的最终委托人，对公民负责并对公共利益负责是对公共行政人员的终极责任要求。而且，更经常发生的是，当组织的目标与公民的期待和公共利益不一致的时候，行政人员个人基于对公民的根本义务和基本价值观，“更有必要抵制组织及其管理者的不负责任行为，以示对公民的忠诚。”[8]194

建设负责任的政府，保持公共行政人员伦理自主性，还需要加强行政人员的责任能力培养。公共行政人员要逃避纯粹代理者的工具性角色，达成更高一级的共同体角色认同，重新发现个体的主体性，“做自己的主人”，有能力去“界定对上级的忠诚限度和澄清组织义务的范围”，以及“为之效力或在其中工作的组织的要求”，甚至去“抵制来自组织的要求和压力”。[8]215在日常化的责任冲突中，以普遍化的道德良知来评判责任，不能只是不加批判和思考地完全服从组织和上级的命令，沦为一个执行工具，陷入到阿伦特所说的“平庸的恶”中。

三、激励公共精神，培养社会主义公民

在政府公共服务论题中，公民从来都不是可有可无，或应该被弃置的。相反，政府公共服务由于以公共利益为价值目标和理想追求，公民就应该在这个过程中扮演一种关键角色，成为“民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分”[9]83，而不仅仅只是“顾客”或“消费者”。公民在公共服务中的地位和重要性应该被重新评估，与政府及公共行政人员共同承担实现公共利益的责任。

公民的公共精神对于圆满完成以上托付是至关重要的。我们所说的公共精神，是指“孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求”[10]。公共精神是遍布于公民群体并内化于公民个体中的价值观和行为准则，是公民气质和独特性所在，也是现代公民的基本标志。具备公共精神的公民就是“好公民”和“卓越的公民”，就是阿伦特笔下的“公共人”。公共精神昭明公民能够正确处理个人利益与公共利益的关系、个人意志与普遍意志的关系，对共同体抱有理性又积极的态度，使公民不再外在于共同体和相互独立，而是与共同体融为一体，高度认同共同体的价值，关心群体成员，热心公共事业，有能力并且愿意花费足够的精力参与共同事务，推动共同体和谐发展。

现代公民的公共精神突出表现为以下几方面。其一，积极的参与精神。自亚里士多德以来，参与一直被视为公民之所以是公民的根本所在。它既是公民身份的本质要求，也是公民的目的所在。参与既有工具性价值，有时也被赋予强烈的目的性价值，认为公民就在于参与。它“是一种生活方式，这种生活方式包含着一种对社区及其成员的承诺，包含着对公共事务的一种重要参与水平，并且包含着一种将个人自己的利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿”[9]34。在政府公共服务事业中，广泛、深入和积极的公民参与符合政府的民主价值观念。公民通过参与能够更全面地了解公共政策的制定过程，确保公民的个人利益和公共利益不间断地被政府倾听和关注，同时防止公共权力的腐化和扭曲，还能培养公民对公共事务和其他公民的责任感，塑造公民的主体人格。正如前文已经提及的，公民参与在政府公共服务中被公认为一件“十足的好事”。必须明确的是，一方面，公民有热情和良好的愿望进行积极参与；另一方面，政府与公共行政人员有责任帮助公民参与公共政策。因为要看到，公民参与总是受制于技术能力、信息碎片化和政府不够重视等因素而在低水平和浅层次上徘徊，影响着公民参与的效能。政府鼓励公民参与是服务型政府区别于统治型和管理型政府的显著标志。美国行政伦理学家特里·库珀主张：“公共行政官员应该在道义上承担起鼓励公民参与计划和提供公共物品和公共服务的过程的责任。尽管参与对于行政官员可能会或者不会有用或令其满意，但是它对于创建和维持一个自我治理的政治社区却是必要的。”[9]83

其二，合作精神。合作是现代社会的基本特征，是有限的个体在高度利益分化的形势下满足个人需要的必然选择，也是理性自我对个人利益合理限制的直接反映。随着社会变迁，合作经历了一个由被动到主动、由被迫到自主、由初级形态到高级形态的演进过程。我们认为，合作建立的基础是对利益的共同理解，以及在此之上形成的信任。利益使合作成为可能，信任则使之现实化。事实上，合作和信任不可分而视之。“只有当信任与合作完全一体化的时候，即当合作型信任关系出现了的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，人们之间的合作才不只是工具和手段，而是稳定的社会关系。”[11]218合作必须是平等主体的合作，唯此合作才能持久。

公民的合作精神主要体现在公民与公民之间，以及由公民组成的社会组织之间。经常化的合作能够促使公民在正确理解个人利益的同时，通过移情来正确理解合作者的利益，因此也就不再是孤立的、原子式的个人，公民的个人利益追求超越于个人主义的狭隘理想。公民的合作还能够带来美国政治社会学家罗伯特·帕特南所说的“社会资本”的增进。健康、成熟的公民合作网络使公民对共同事务和公共利益均能产生恰当的认知、意志和行动，普遍互惠在广度和深度上强化合作的意愿，最终形成“一种世代相继的公平合作体系，在这个合作体系中那些从事合作的人则被看做自由和平等的公民，被看作终生从事社会合作的正式成员”[12]10。

另外，公民的合作精神还会作用于公民与政府的社会关系上，引致公民与政府关系的新变化。我们知道，公民不仅愿意，而且政府也有责任鼓励公民参与公共服务。理性、自由和平等的公民是完成这一活动的基本条件。他们与公共行政人员公平合作，良性互动，既传输公民的利益需求，又对行政人员的行政行为做出及时反馈，逐渐形成一种区别于传统的指挥型和控制型领导的新型领导方法，即基于共同价值观而非权力的“共同领导”。“共同领导”就是对公民参与热情及愿望的积极应对，它在公共部门中“特别重要”。“共同领导”不是不要领导，而是肯定有人“必然会担任领导，把所有关心该问题的人们召集在一起并且帮助消除或调解这些分歧，与此同时，他决不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导”[9]107。在“共同领导”下，政府不再仅仅是权力主体，公民也不再仅仅是权力客体，政府不再只是满足于“告诉人们做什么，怎么做”，不再试图掌控社会发展的方向，而是与公民合作协商，在双方的价值观、动机、需要、利益和期待达成一致的前提下共同行动。

其三，宽容精神。合作是公民对利益拥有相近理解的反映以及在此基础上形成的一种社会关系，那么宽容就是对利益相异者的恰当态度。利益相同者和利益相异者构成了公民整体，如何处理彼此关系，相互形成何种态势，是对公民公共精神的考验。在现代民主社会，宽容是一种美德，而且是一种很重要的美德。“宽容要求我们接受人们，甚至当我们很不赞同他们的做法时也要允许他们实践。”[13]210而且就算坚持宽容美德会“对我们所有人都意味着代价和危险。……它仍然是一种我们都有理由珍视的态度”[13]212。宽容是我们处理公民关系的另一种智慧。

坚持公共利益是政府公共服务的根本价值目标，并不是要忽视和抹灭公民的差异性和分歧性的利益需求。正确理解的公共利益离不开对个人正当利益的准确把握。各具特质的个人利益构成世界的本然面貌。他们和我们同样都是这个社会的成员，有同样的资格和权利享受法律的平等保护，有同样选择合宜的生活方式的机会。恢复并且适应此种既存事实，就需要确立宽容的美德。宽容体现了人们之间的互相尊重，使其能够共同生活于同一个社会中，而不是相互疏离。

宽容不仅来源于对多样化利益的尊重，而且还来源于人的“不可靠性”。人的认知能力和行动方案的选择永远受制于人的有局限性的理性能力，没有任何一个人敢于声称他掌握了所有的真理。正是因为人的有限性，共同生活才成为最佳的生活方式，人的本质也就体现在由共同生活所造成的社会关系上。要维持社会关系，就离不开自我调适，离不开对他人处境的关心，离不开对他人权利的平等保护。明显的是，公共领域中的话语垄断与作为一种美德的宽容格格不入。宽容是我们能寻找和采取的一种最佳的适合现代异质世界的相处方式。

公民的积极参与精神、合作精神和宽容精神是现代公民的基本要素和基础美德。要使这样的公民大量涌现，就必须加强有针对性的公民教育。普遍的公民教育是政治社会保持团结和凝聚力的有效措施。我们可以在两个维度上认识公民教育。一是公民的自我教育，意指公民个体通过更多地了解基础性的政治知识，增强自己的政治认知能力，培养自己的政治情感能力和政治是非判断能力，学会辨明社会共同体的价值观冲突，理性思考社会现实，树立现代的公民人格。二是公民的社会教育，即政治社会化。借由典范和榜样的引导力量，通过家庭、学校、同辈团体、移动互联网等信息传播技术、政治机构以及政治实践活动，来使公民体会和履行对共同体及其他公民的责任和义务，更好地理解自我的地位、能力和角色，“决不能放弃他们自己作为有责任为政治共同体谋福利的共同体成员之身份”[9]97。

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