“一带一路”视角下中国国际公共产品的提供

胡文秀,贡月秋

(1.太原理工大学 马克思主义学院,山西 太原 030024;2.浙江省送变电工程公司,浙江 杭州 310016)

国际公共产品是国际体系运转的重要因素,历史上霸权国为了维护国际体系的稳定,提供了相应的公共产品。20世纪70年代后,伴随着全球化的兴起和美国相对实力的下降,国际公共产品的供给出现了多元化的态势。伴随着中国的崛起和实力的增强,国际社会要求中国提供更多公共产品的呼声越来越高。

一、国际公共产品供给的理论分析

国际公共产品是经济学中公共选择理论引入国际关系领域的产物。曼瑟尔·奥尔森在1965年出版的《集体行动的逻辑》中提到了公共产品的含义,集团中任何个人消费都不妨碍同时被其他人消费的物品[1]13。一般来说,公共产品是为全体社会成员提供的、满足全体社会成员公共需求的产品与劳务,例如道路、灯塔、外交、治安等等。

这些公共产品可以让消费者受益,增加一个消费者不会产生实质性影响,且很难阻止不付费的人消费,即公共产品具有非竞争性、非排他性的特点。正因为如此,公共产品不可避免地具有了“搭便车”的特点,使得市场机制失灵。而公共产品的生产、提供和维护也需要成本,在市场失灵的情况下,成本只能由政府来承担,政府可以通过征税的方式维持公共产品的运行。

金德尔伯格最先将公共产品理论引入国际经济领域。他认为国际经济领域需要公共产品的存在,“世界经济要想保持稳定,必须拥有一种‘稳定器’,即某个国家要能负责为亏本商品提供市场,让资本市场稳定地流动,而且当货币制度呆滞不灵陷入困境时,它能够提供清偿能力建立某种再贴现机制”[2]。随后国际公共产品扩展到了安全和政治领域,主要内容包括三大类:第一,和平;第二,经济领域的国际公共产品,包括开放的贸易体系、国际货币以及固定的汇率;第三,开放市场的维持[3]。国际公共产品的提供也需要成本,但是在国际社会中由于缺乏一个凌驾于政府之上的国际权威,不存在可以强制征税的的国际政府,因而“搭便车”现象没法消除,由此带来了国际公共产品供给不足的问题。为解决这个问题,西方学者提出了不同的供给模式。

(一)“霸权稳定论”与国际公共产品的霸权供给

“霸权稳定论”是指在政治、经济、军事和科技等各方面占据绝对优势的霸权国家,通过为国际社会提供稳定的国际金融体制、开放的贸易体制、可靠的安全体制和有效的国际援助体系等国际公共产品,来获得其他国家对由霸权国所建立的国际秩序的认同,从而实现体系内的稳定和繁荣[4]8。“霸权稳定论”认为国际社会“有霸则稳,无霸则乱”,认为国际社会的公共产品应该由霸权国独立来提供。霸权国为国际社会提供公共产品,并不取决于国际社会中成员的需求,而是为了获得其它国家对其霸权地位的认可,为了其自身利益的最大化,因此霸权国才肯独自提供公共产品并且容忍“搭便车”行为的存在。从根本上说,所谓的国际公共商品实质上是霸主国维持霸权所需的私有商品[5]。在战后20多年时间里,美国为维护自己的霸权地位,为西方世界体系提供了贸易体制、国际安全和对外援助等公共产品,并容忍了西欧和日本长期的“搭便车”行为。一旦霸权国从其所确立的国际秩序中获得收益减少,不足以抵消其付出的成本时,霸权国提供公共产品的意愿就会下降。

(二)“霸权后合作理论”与国际公共产品的多元供给

“霸权后合作理论”是罗伯特·基欧汉提出来的,是对霸权稳定论的修正。其核心是通过多国合作而形成的国际制度来维持国际秩序,用国际制度取代霸权。“霸权稳定论”强调霸权国是维持国际秩序和提供国际公共产品的唯一主体,而霸权后合作体制强调维持国际秩序是一国而不是多国,公共产品的提供也是多个行为主体共同来提供。基欧汉认为：“一旦国际制度形成之后霸权国即使衰弱也无妨,可以通过主要国家的合作来将已经形成的国际制度维持下去”,因为国际制度创设之时,成本很大,非要有一个具有压倒优势的国家起主要作用不可。然而,国际制度形成后,其维持费用就低下来了,再加上在国际制度培育下而形成的各国协调机制已经成熟,因此从合理选择出发,所有国家都不会赞成霸权国家的存在[6]。基欧汉认为，维护国际系统的这些公共产品,可以由多个国家来合作提供。而实际上各个国家通过合作来维持的国际制度不过是霸权国家确立起来的制度而已。尽管基欧汉的“霸权后合作理论”被批评为是把维护霸权体系的成本分摊到大国头上,但他却是看到了霸权国的必然衰落和未来公共产品供给多元化的现实。

(三)“地区主义”与地区性国际公共产品的供给

随着地区主义的兴起,国际公共产品的供给有了新的解读,国际公共产品的地区性供给开始出现,而且更具可行性。一方面,小集团更容易促进成员间的合作。大集团合作困难的原因在于行为体的多样性和复杂性,成员数目多的集团的效率一定要低于成员数目少的集团[1]25,成员越多,信息交流越复杂,交易成本就越高,每个人都希望别人付出更多的成本,因而更容易导致机会主义和“搭便车”行为的存在。而小集团中为了集团成员的共同目的很可能会有某些自愿的行动,能为它们自己提供所需的公共产品。“由于区域性公共产品的涵盖范围较小,各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰,从而能避免全球性公共产品中普遍存在的‘搭便车’现象。”[4]12另一方面，地区性公共产品通常为本地区国家提供,小集团内部国家数目少,行为选择更具预期性和可估性,使得共同利益更容易形成,而共同利益会将区域内的国家或集团联合起来,并且设计出一套完整的机制和安排,“能更直接地反映本地区不同类型国家的需求,从而使其机制和制度更切合该地区稳定和发展的需要,更有针对性”[4]12,有效克服全球性公共产品的供给不足,同时“区域性公共产品由于受到地域的限制,其成本通过协商来分摊,从而可以有效地防止和排除该产品被‘私有化’”[4]11。因此地区性公共产品更能满足不同地区国家的偏好,维护本地区和平和繁荣。

学界对国际公共产品的提供有上述三种解读,但是“霸权稳定论”主张的公共产品霸权供给,“霸权后合作理论”主张大国合作提供维护由霸权国家建立起来的世界秩序的公共产品,这两个理论更多的是体现和维护西方大国的利益,不可避免地具有强权色彩。而这些公共产品越来越难以满足发展中国家的偏好,尽管有些发展中国家在从现有的公共产品中受益,但是与西方大国的收益相比,还是少之又少。因此对于发展中国家而言,合作提供地区性公共产品,维护自身利益,显得尤为重要,也越来越普遍。

二、冷战结束后国际公共产品供给的变化

冷战期间,由于美苏两个超级大国的存在,国际社会形成了两大相互对立的阵营,两个大国凭借自身的实力,为各自的盟友提供公共产品。美苏两国在军事上分别与盟友建立了双边或多边军事同盟,确保盟国和自身的安全;在经济领域,美国通过“马歇尔计划”,苏联通过“莫洛托夫计划”帮助各自盟友实现了经济的复苏。二战之后成立的联合国、关贸总协定尽管具有全球性质,但当时主要在美国和西方大国的掌控之下,提供的公共产品也主要为西方国家所消费。在冷战期间,美苏两国各自提供的公共产品是具有竞争性和排他性的,这些产品更像是“俱乐部产品”,会员可以消费享用,而对于非会员,则具有严格的排他性。冷战结束以后国际公共产品的供给和内容也出现了新的变化。

首先，全球化的加深和全球问题的出现使得国际公共产品的内容范畴不断扩大。一方面,随着全球化的加深,货物、资本、技术实现了跨国流动,经济得到了空前的发展,同时文化、生活方式、价值观念、意识形态等精神力量也在不断的碰撞与融合。全球化过程中,人类活动范围的扩大需要越来越多的国际政策原则、条约、法律、规范和标准被引入,以便给更大范围内的活动制定共同的规则。另一方面,“加速的工业化,快速的人口增长,普遍的营养不良,不可再生性资源的耗尽,恶化的环境”[7]带来的全球问题也不断出现,并且严重影响到了国际社会的稳定和发展。所有这些情况和问题都涉及全球公共产品的提供。

其次，冷战结束之后国际公共产品出现了私有化的倾向。随着苏联的解体,国际格局转向“一超多强”,原来只限于西方阵营的公共产品一下子被涵盖到了全世界,并且被一些人不恰当地夸张为全球性公共产品[8]。美国被推到全球公共产品主要供给者的地位,但是由于缺乏制约,国际公共产品“私有化”和“美国化”变得尤为明显。比如,在国际安全领域,2014年9月,美国为了夺回在叙利亚问题解决上的话语权,联合多国以打击“伊斯兰国”恐怖主义为名在叙利亚境内实施军事行动;在国际贸易金融领域,迫于发展中国家崛起的压力,世界银行和国际货币基金组织先后于2010年通过了新一轮的投票权改革方案,尽管中国在两大组织中的话语权提升到第三位,但是美国分别以15.85%和16.471%的投票份额拥有这两大组织事实上的“一票否决权”。

此外,近年来,美国提供公共产品的意愿在下降,对贸易伙伴“搭便车”现象也不愿再容忍。比如,二战后,为了应对新独立的国家经济脆弱、难以打破关税壁垒和贸易逆差巨大的问题,美国等发达国家与数十个发展中国家于20世纪70年代签订了普惠制协议,这个协议在一定程度上推动了第三世界国家经济的发展。但是由于冷战结束后美国实力的下降,承诺无关税自由进入美国市场的普惠制受到极大压力,进而导致国会未能就延长这一优惠政策达成一致意见,于2017年12月31日失效。

美国供给意愿的下降和全球问题的凸显造成了全球公共产品供给的不足。而今天的国际公共产品也不再仅仅局限于国际金融机制、安全机制、贸易机制这些大的制度,只要是得到多数成员的认可、接受、采用的,可能是基金、储备、股权,也可能是粮食、石油和各种物质形态表现的国际援助,还有可能是国际规则、全球协定和组织形态本身,只要有助于缓和紧张局势、促进发展的,都是公共产品。公共产品可能是全球性的,也可能是地区性的。当今公共产品的提供已不再是霸权国家的专利,各主权国家和跨国行为体,不论大小,都有责任为国际社会提供公共产品,来确保国际社会的安全、稳定和发展。

三、作为区域性公共产品的“一带一路”建设

新世纪,“中国正在强大,或者有潜力变得非常强大”[8],出于对中国未来发展的不确定性的疑虑,西方国家提出了“中国责任论”。美国要求中国在应对金融危机和全球问题上与美国共同承担责任;欧盟也要求中国在贸易、知识产权保护、人权、援助政策、气候变化、地区安全等领域承担更大的国际责任[9]。作为一个正在和平崛起中的大国,作为安理会常任理事国之一,作为许多重要国际组织的成员国之一,中国应该对国际社会承担自己的责任。

在这样的背景下,中国提出了“一带一路”倡议。“一带一路”本质上是中国主导的区域经济一体化[10],是中国为国际社会发展提供的公共产品。倡议提出4年多来,中国主要为地区发展提供了三个层面的公共产品。

(一)器物层面的公共产品

主要是指中国为“一带一路”沿线国家提供的互联互通。以中巴经济走廊、中蒙俄经济走廊、新亚欧大陆桥经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊、中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊六大走廊为依托,中国深入推进了与“一带一路”沿线国家的基础设施投资合作和彼此发展战略的对接。“一带一路”倡议提出4年多来,互联互通取得丰硕成果。铁路方面,截至2017年底,中欧班列开行近7000列,运行线路57条,国内开行城市35个,达到欧洲12个国家34个城市;航空方面,截至2017年5月,中国民航已与43个沿线国家实现空中直航,国外航空公司新开18条“一带一路”沿线国家航线;港口和海上物流方面,截至2017年5月,中国已与沿线36个国家及欧盟、东盟分别签订了双边海运协定,截至2017年11月,国家交通运输物流公共信息平台实现与全球31个港口的物流信息共享;跨境光缆方面,中国已与沿线12个国家建有34条跨境路缆和多条国际海缆[11]。

(二)制度层面的公共产品

由中国发起成立的亚洲基础设施投资银行、丝路基金和金砖国家新开发银行,是“源于中国而属于世界”的制度设计。目前已经取得明显成效,截至2017年12月,亚洲基础设施投资银行成员总数增至84个,其中42个为沿线国家,已批准20多个投资项目,总额超过37亿美元;丝路基金已经签约17个项目,承诺投资70亿美元,支持项目涉及总投资金额达800亿美元[11]。

亚投行、丝路基金等金融机构的建立和运行有利于改革和再造国际贸易投资规则,完善国际金融货币制度,营造更加公平合理的经济新秩序[12]。比如,国际货币基金组织股份份额是由成员国的GDP、市场开放程度、波动度以及金融储备等来决定,发展中国家在融资与贷款时,西方国家往往会把“人权、民主”作为先决条件。亚投行的总投票权由股份投票权、基本投票权以及创始成员享有的创始成员投票权组成。而新成立的亚投行把75%的资本认缴比例留给域内成员,域外国家分得余下25%的份额。因为小国由于实力所限,认缴的资本份额也较少,基本票对小国来讲更为重要。在基本票的设定上,世界银行和国际货币基金组织基本票总数占到所有投票权的5.5%,亚投行基本投票权占总投票权的12%,由全体成员(包括创始成员和之后加入的普通成员)平均分配,每个创始成员同时拥有600票创始成员投票权;基本投票权和创始成员投票权占总投票权的比重约为15%。这样就保障了域内发展中国家乃至弱小国家的发言权,在一定程度上推动全球金融机制向更加公平合理的方向发展,并且有可能倒逼国际金融体系的改革。

中国对国际制度的建设也推动了国际经济治理体制的变化。现在的全球经济治理是在西方治理的基础上演变而来,尽管出现了治理主体多元化、治理方式多样化的趋势,出现了G20合作、金砖国家合作等多个合作平台,但是依然存在着诸多问题。主要体现在当今现行各种利益分配机制中,发展中国家总体处于不公平、不合理的境地,发展中国家的缺位直接导致了现行全球治理机制的合法性危机。冷战结束后,国际权力由传统大国向新兴大国转移,由国家行为体向非国家行为体流散,但是现行全球经济治理体系却未能体现新兴经济体和非国家行为主体的诉求,凸显了代表性不够的危机。2008年金融危机暴露出的在防范金融风险、培育经济动能等方面的不足,凸显了现有国际经济治理机制有效性不足的危机。中国正在通过“一带一路”建设积极推动国际经济治理制度的发展和完善。

当然,中国推动这些金融机构的建立,并不是要另起炉灶,中国是现行国际体系的参与者、受益者,未来也会是国际秩序的建设者。

(三)精神层面的公共产品

“一带一路”的目标之一就是让沿线国家共享中国经济发展的红利,欢迎周边国家搭乘中国发展“快车”“便车”。习近平总书记在多个场合提到,“一花独放不是春,百花齐放春满园”,“一带一路不是中国一家的独奏,而是沿线国家的合唱”。“一带一路”激活了“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神,探寻21世纪人类共同价值体系,建设人类命运共同体,展示了全球治理的东方智慧[13]。这为沿线各国、各民族在不同领域和层次的交流合作提供了重要原则性指引,是理念层面的重要公共产品。

2008年全球金融危机发生后,美欧等国出现逆全球化潮流,尤其是美国总统特朗普上台后推行“美国优先”的贸易保护主义,阻碍全球化的发展。美国不仅在贸易上实施保护主义,还发布“禁穆令”,减少对外援助,增加军费开支应对中俄,空袭叙利亚,侵犯他国主权,成为全球麻烦制造者。中国在党的十八大之后,却在经济方面不遗余力地坚持开放、合作、共赢、融合、创新的发展观,积极推动贸易自由和经济全球化;在安全方面倡导人类命运共同体,与世界携手应对气候变化、能源资源安全、网络安全等全球性问题,逐步增加对外援助。中国倡导构建“人类命运共同体”以及它所包含的相互依存的国际权力观、合作共赢的共同利益观、以人为本的可持续发展观和共商、共建、共享的全球治理观成为中国给世界提供的理念性公共产品。

“一带一路”建设过程中,中国给世界提供了器物层面、制度层面和精神层面的国际公共产品,具有一般国际公共产品的非排他性、非竞争性和“搭便车”的特点。但是中国提供公共产品不附加任何条件,更突出的特点是互惠性,供给的公共产品规则不是由中国单方面制定、大家被动接受,而是在共同商议的基础上由大家一同书写。这样的国际公共产品更具持续性[14]。

现在的中国进入了新时代,这是中华民族实现伟大复兴的过程,也是中国逐步走向世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的过程。中国应该积极为国际社会提供公共产品,作为一个负责任的大国,这是内在的要求,也是世界对中国的期待。

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[12] 郑东超,张权.“一带一路”为世界提供四大公共产品[J].当代世界,2017(5):42.

[13] 王义桅.丝路启示录:“一带一路”提供新型公共产品[N/OL].参考消息,(2017-05-09)[2018-01-22].http:∥column.cankaoxiaoxi.com/2017/0509/1973109.shtml.

[14] 俞懿春.“一带一路”是可持续的公共产品:访新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年[EB/OL].http:∥news.youth.cn/gj/201704/t20170416-9493685.htm.