论党内法规制度体系的三维向度

靳澜涛

北京大学，北京 100871

建立健全党内法规制度体系，对于深化全面从严治党、坚持全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化以及党内法规自身发展，具有十分重要的现实意义与长远的历史意义。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。[1]根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》的要求，到建党100周年时，中国共产党将全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。[2]要实现这一目标，必须从宏观架构、中观规范、微观条款三重维度厘清党内法规制度体系的轮廓与细节，为党内法规的体系化建设确立明确的目标指引和切实的行动指南。

一、党内法规制度体系的三维解构

党内法规制度建设与党的建设始终风雨同行，先后经历了布点、连线、成面、立体的进阶，呈现出从“碎片化”到“整体化”，再到“系统化”的转型特点，最终孕育出“建立健全党内法规制度体系”的正式提法，并频繁出现在中央领导同志的重要讲话和党的纲领性文件中。这一命题的出现及其普及，是中国共产党将体系化思维引入党的制度建设的一次理论创新，也是下一阶段党内法规制度建设的一项行动目标，对于深化全面从严治党、坚持全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化以及党内法规自身工作发展，都具有重要的现实意义与长远的历史意义。

恰如马克思·韦伯所言：“体系化是构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”。[3]党内法规制度体系绝非各个单项法规简单叠加而成的规范群落，而应该是一个以党章为根本遵循、由不同规范有序排布的阶层体系。细言之，一方面，体系是立体化的。若干条文衔接集合组成一部法规，若干法规纵横交织形成板块平面，若干板块平面彼此联结可构筑起党内法规制度体系，呈现出立体化的三维空间形态。另一方面，体系是多要素的。若干同质规范的简单拼接缺乏稳固的纽带，只有异质规范按照一定层级和顺序，才能强化整个制度体系的粘合，充分发挥出制度合力，释放“一加一大于二”的加法效应，甚至“二乘二大于四”的乘法效应。

认识方法的选择取决于事物本身（即客体）的品质特征。结构的立体性和构件的多样性，决定了我们必须通过三维视角，方能解构党内法规制度体系的系统、透视党内法规制度体系的全貌、厘清党内法规制度体系的逻辑。著名学者钱学森曾以马克思主义哲学为指导，提出客观世界由渺观、微观、宏观、宇观和胀观等五个层次组成，为基础科学研究奠定了重要的方法论基础。[4]借鉴“五观世界”理论中的“宏观”和“微观”概念，并结合社会科学的惯例，引入“中观”概念，从而形成“宏观、中观、微观”等“三观”。这三重维度为厘清党内法规制度体系的轮廓与细节提供了较为全面的视角，不仅体现出在研究内容上的多样化，同时表达出它们处于不同研究向度上的清晰判断。对于党内法规制度体系而言，由点连线、由线织面、由面成体的建设模式，意味着如果单一采用某一“维”，只能管窥孤立的点、线或面，还原的只是平面形态的党内法规制度集合，而非立体结构的党内法规制度体系，由此形成的认识偏颇和视野局限，将使党内法规体系化建设路径变得日益复杂。相反，当我们尝试用三维向度切入这一庞大而繁密的规范群落，那些看似复杂的现象描述和特征分析将逐渐明朗起来，一个“层次分明、划分合理、项目完备、内容协调”的党内法规制度体系清晰而又精准地呈现在我们眼前。在建设这一体系的过程中，统筹协调好这三维向度的重要性也就不言而喻。

二、党内法规制度体系的三维结构

古语云，“有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣”。[5]党内法规制度体系绝非各个单项法规简单叠加而成的规范群落，而应该是一个以党章为根本遵循、不同规范有序排布的阶层体系。如果通过三维视角透视立体化与多要素的党内法规制度体系，我们可以发现：整个体系在宏观架构上逻辑严密，在中观规范上项目齐全，在微观条文上内容协调，充分彰显出结构科学性、内容完备性和价值统一性。

（一）宏观架构逻辑严密

科学的党内法规体系必然具有科学的内在结构，故而第一重维度是指在宏观架构上，党内法规制度体系划分合理且层次清晰，既能依据所调整的党务关系的差异，科学划分横向的法规板块，也能依据制定主体的差异，科学划分纵向的法规等级。根据党中央于2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》的总体部署，党内法规制度体系已经形成一纵一横两个“1+4”的架构，实现了分工清晰、疏而不漏、层次分明、井然有序。[6]

一方面，在横向架构上，围绕党章这一根本大法，分为四大制度板块，包括党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。这四大板块分别对应党章的不同章节，组织法规制度承接第三、四、五章，领导法规制度对应总纲和第九、十章，自身建设法规制度回应第一、二、六、十一章，监督保障法规制度衔接第七、八章，充分体现了党章在党内法规制度体系中的最高地位。同时，这四大板块精准回应了党中央推进党的“五大建设”而提出的制度供给需求，为加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设提供了制度保障。

另一方面，在纵向架构上，《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规的制定权限明确至省级党委，《关于加强党内法规制度建设的意见》进一步强调尝试把“基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”下放至“副省级城市和省会城市党委”。这就形成了纵向层面的“1+4”结构，即在党章之下，依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度。这四层结构的建立，既可以通过由党的地方组织制定党内法规调整本级次党务关系，加大地方的能动性和灵活性；也有助于形成立规机关与同级次立法机关的互动关系，使党内法规与国家法律在不同层次都能实现有效衔接和相互保障。

（二）中观规范项目完备

完备的党内法规体系必须具有充实的单项法规，故而第二重维度是指在中观规范上。党内法规制度体系是由若干“部”单行党规文本构成，形成以基础主干性法规为基底和以配套细则性法规为双翼的规范集合体。党的十八大以来，党内法规体系建设步伐不断加快，出台或修订了超过90部党内法规。[7]一部党规构成一个完整的文本，正是通过制定一部又一部党规文本的方式，完善的党内法规制度体系才得以逐渐构筑起来。当然，不同文本的“分量”不同，其调整的领域和调整的方式也各有差异，在党内法规制度体系中扮演的角色亦有区别，这一点通过不同单行党规文本的名称就可以发现。根据《中国共产党党内法规制定条例》第4条的要求，党内法规的专属名称或文本载体形式主要包括党章；准则、条例；规则、规定、办法和细则。这既体现了党内法规的规范性和权威性，依序构成了七位制度，也表明了党内法规的位阶秩序和效力等级，形成高、中、低配套的三层结构。

因此，党内法规制度体系并非是若干同质规范的简单集成，而是异质规范经有机联系后形成的统一整体。具体而言，作为党内根本大法，党章是对党的所有重大问题作出的根本规定，涉及党的性质宗旨、指导思想、组织体系、党员权义、纪律约束等事项。在党章之下，准则和条例规定的都是全局性、框架性的重要问题。其中，准则更靠近党章，对党组织和党员的行为规范作出基本规定，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就从源头上对党内政治生活的十二个方面提出明确、具体的要求，成为全面从严治党纵深发展所要遵循的基本准绳。相较而言，条例只是对某些工作面或某条工作线作出宏观规定，如《中国共产党巡视工作条例》毫无疑问服务于净化党内政治生活的总体目标，但其主要是为了规范巡视工作，强化党内监督，调整的事项范围相对有限。而其他党内法规，即规则、规定、办法、细则，则针对更为具体的工作内容作出规定，如《中国共产党发展党员工作细则》《党政机关国内公务接待管理规定》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等。质言之，从外观形态上看，党内法规制度体系如同一棵枝繁叶茂的参天大树，党章是根基、准则和条例是主干、规则、规定、办法和细则是枝桠，三者交织在一起，层次分明、位阶明晰、等级有序。

（三）微观条文内容协调

切实的党内法规体系必须具有详细的行为规范，故而第三重维度是指在微观条款上，党内法规制度体系是由若干“条”党内法规规范构成，条文与条文之间功能清晰、配套衔接、互联互动，既不能缺位，更不能越位。在形式上通过编、章、节、条、款、项、目等条款形式有序排布在一起，层次清晰而又致密，具有“法”的客观形态。在内容上通过假定条件、行为模式与违规后果的逻辑结构，明确指示了党组织、党员，可为、应为、禁为的范围及其相应的评价结果，具有“法”的客观功能。

党内法规制度体系在微观条款上既要体现外部适应性，也要突出内部衔接性。所谓党内法规制度条款的外部适应性，主要是指党内法规的内容是否与国家法律的规定相互协调。《中国共产党党内法规制定条例》第7条、第21条、第28条的规定，分别从原则、规则和罚则三个层面，要求党内法规条款在内容上不得与国家宪法法律发生冲突。党的十八届四中全会进一步厘清了党内法规与国家法律之间的关系，并明确提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”[8]这就正式将党内法规纳入法治体系的总体布局中，并再次重申了党内法规不得同宪法和法律相抵触的基本原则。所谓党内法规制度条款的内部衔接性，主要是强调在党内法规制度体系内部，前后之间、左右之间、新旧之间在内容上应该相互衔接、环环相扣、互联互通，既不缺位，也不越位，形成一个完整的实体与程序体系，释放“一加一大于二”的加法效应，甚至“二乘二大于四”的乘法效应。

三、党内法规制度体系的三维建构

在推动党内法规体系化建设的过程中，应该切实统筹好宏观架构、中观规范、微观条文等三维向度，方能为形成较为完善的党内法规制度体系提供理论支撑和方法指引。

如果将建设党内法规制度体系比作建造一座建筑，那么党内法规制度体系的宏观架构即是建筑的主体结构，中观规范则是建筑的横梁支柱，微观条文则是建筑的木材构件。而且，借鉴建筑学中的技法要求，只有充分实现“搭台建梯”“立梁架柱”“选材备料”的统一，即协调好宏观架构、中观规范、微观条文等三维向度的建构，才能真正使党内法规制度体系这样一座宏伟建筑拔地而起。细究其逻辑可以发现，若干微观条文以条款形式有序排列在一起，集成一部中观的党内法规文件，这就如同在建造房屋时，若干木材构件经工匠之推刨、拉锯、榫卯等技法，联结为一根横梁或支柱。同时，就像一根根横梁或支柱会搭建起房屋的主体结构一样，一部部中观的党内法规文件并非停留于一个制度平面，而是纵横交织为若干制度平面，最终形成一个三维的立体框架，这就是党内法规制度体系。简言之，党内法规制度体系在建构过程中，经历从微观条文到中观规范，再到宏观框架的进阶，贯穿着点动成线、线动成面、面动成体的逻辑脉络。在这个三维的立体结构中，层级与层级之间、板块与板块之间、文本与文本之间、条文与条文之间，呈现出前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成的总体特征。因此，为了使全面从严治党的制度大厦拔地而起，应该切实统筹好这三维向度，围绕“搭台建梯”“立梁架柱”和“选材备料”等三项要点精准发力。

第一，在宏观架构维度上，通过“搭台建梯”延伸党内法规制度体系的层级。目前在横向架构上已经形成互相支撑但又不重复交叉的“1+4”的结构，但在纵向架构上不能仅仅停留于“1+4”的结构，仍然需要进一步拓展党内法规制度体系的层级。《宪法》第3条已经对央地关系的处理作了总体规定，既突出中央的统一领导，也强调地方的自主运行。中国共产党组织和主导着从中央到地方乃至基层的公共决策。相应地，从中央到地方的各级党组织都应建立健全本级次的党内制度体系，使党的执政活动实现行之有据和行之有矩。下一阶段着重解决的重大课题是，参照《立法法》上关于地方性法规和规章制定权的设定标准，赋予所有设区的市在加强基层党建等方面的党内法规制定权，进一步丰富和发展党内法规制度体系的纵向架构，将“基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”下放至“所有设区的市的党委”。这样操作，既强调对中央的绝对服从，也注意保护地方制度创新的积极性。更为重要的是，使得每一层次的国家法律都有对应层级的党内法规与之承接，有利于形成二者相辅相成、相互促进、相互保障的良性格局。

第二，在中观规范维度上，通过“立梁架柱”弥补党内法规制度体系的短板，不仅要做到有规可依，还要实现良规善治。在党内法规的立废改释中，既要对一些分散交叉的党内法规和规范性文件予以整合，使党内法规制度的集成性提高，也要针对存在“制度盲区”的领域，尽快补充对应的党内法规规范，特别是服务于管党治党现实需求的党内法规文本要尽早出台，避免有些问题在党内无规可依，使党的建设的制度供给需求与党内法规的调整范围实现同口径对接。同时，在主干性、支撑性法规制度架构起来之后，还需要加强相关配套法规制度建设，特别是促进程序性、保障性、惩戒性法规的出台，提高党内法规制度的匹配性、操作性和实用性。目前，在党的领导制度法规板块中，基础性、主干性法规缺失问题较为突出，恰如有的学者所指出的，尽管党的领导原则在宪法中得以确立，但相关规定较为抽象，领导主体、机制、程序等仍需具体落实落地。因此，有必要出台一批用以规范党的领导和执政活动的党内法规。例如，中国共产党政法工作条例、群团工作条例、党组工作条例等。[9]

第三，在微观条文维度上，通过“选材备料”完善党内法规制度体系的内容，实现法规内部各构成部分、法规与法规之间、法规与法律之间的相互协调。首先，应遵循不得与宪法和法律相抵触的基本原则，任何法规的制定和解释都不得与宪法和法律客观存在的文本内容相背离。要借助法治理念和立法技术对现行有效的法规条文进行审查，修改不符合法治化原则的规定或互相矛盾冲突的内容，这是落实《宪法》和《党章》所确立的“法律优位原则”的必然要求。其次，在党内法规既然被称之为一种“法规”，具体的法的逻辑构成（包括假定条件、行为模式和违规责任）以及法的要素（概念、规则和原则）都要完备，要及时进行查漏补缺，方能体现立法技术的成熟和立法水平的高超。最后，法规条文与法规条文之间既要实现相互支撑，即积极协调，也要实现相互抵触，即消极协调。在客观上，既要建立和健全党内法规备案审查制度，重点审查上下位法规之间、同位法规之间以及本位法规内部的协调性，对不符合要求的条款要及时、主动予以修改或剔除；也要建立和健全党内法规集中清理制度，不断清除“滞后碎片”，让“虚胖”式的条文规定逐步开始“瘦身”。

四、结语与展望

东风好作阳和使，逢草逢花报发生。进入新时代以来，党内法规制度体系已经被明确纳入中国特色社会主义法治体系，同国家法律体系共襄法治事业，共促国家治理体系和治理能力现代化。特别是随着党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》并召开全国党内法规工作会议以来，党内法规制度体系的建设正以星火燎原之势不断发展，已经成为党的建设新的伟大工程的主要内容和重点任务，重大而紧迫。

从三维结构、到三维解构、再到三维建构的过程，充分彰显出党内法规制度体系的建设不仅是一项光荣而艰巨的使命，更是庞大而复杂的系统工程，需要于法周延和于事简便的顶层设计。党内法规制度体系包括宏观框架、中观规范、微观文本三个向度，是一个三维一体的系统，其鲜明特点与制度优势也恰恰体现在宏观架构逻辑严密、中观规范项目完备、微观条文内容协调三个方面。党内法规制度体系的特征与品质不仅决定了理论研究中的视角抉择，也指明了实践构建中的路径选择。为了使全面从严治党的制度大厦拔地而起，后续应该切实统筹好这三维向度，围绕“搭台建梯”“立梁架柱”和“选材备料”等三项要点精准发力，以期全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。