从程序性管制走向监管型治理：法德两国公立高校与政府关系变革的法律透视

姚 荣

（南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097）

一、引论

以法国与德国为代表的欧陆国家高等教育系统，与“盎格鲁-撒克逊”传统的国家和地区存在截然不同的规制传统与治理理念。一方面，法国与德国将高等教育视为公共服务体系的重要组成部分，高校往往具有公法人的法律地位并受到国家的法律监督乃至专业监督；另一方面，源于中世纪的自治传统以及学术自由基本权利的宪法保障，为国家监督介入高校设置了界限。据此，法国与德国公立高校与政府关系的变革，始终受到这种公法传统的影响与支配。

二、公务分权与间接行政：法德两国公立高校与政府分权的经典理论及其弊病

传统上，法德两国的公立高校与政府之间的关系，分别受到公务分权理论与间接行政理论的支配与影响。在德国，“高等学校被认为是州的间接行政的承担者”[1]。当其作为国家机构或公法设施时，须执行国家委办的政府事务，并接受政府的专业监督或合理性监督。具体而言，根据德国公法释义学的经典思路，涉及国家与大学关系的事务被划分为纯粹学术事项、国家与大学协办事项、国家委办事项三类。[2]在事务类型划分的基础上，根据所涉及事务领域的属性来界定大学自治的强度，或者更准确地说，界定大学被容许独立于国家干预的程度。一方面，当大学履行国家“委办事项”（包括人事、预算、医疗等）时，国家不仅可对其进行法律监督，亦可对大学实施专业监督（又称合目的性或合理性监督）。此时，大学实际上被视为公营造物，缺乏完整的法人权利能力。另一方面，当大学作为自治性行政主体，完成自治固有事项时，国家则仅能对其进行合法性监督。[3]

在法国，类似的状况也长期存在。通常而言，公立高校与政府之间的关系总体上被置于公务分权的框架下。在1968年之前，法国公立高校被界定为行政性公务法人。它与其他一些特殊的公共机构一样，被认为承担着一些不同于普遍行政事务的职能。自1968年以后，公立高校所承担的公务开始与其他公共机构分离。1968年教育法改革，确立了“大学组织机构的自治性，既体现为实施高等教育公共服务的自治性，也体现为实施大学政策的自治性”。值得指出的是，尽管1968年《高等教育方向指导法》赋予其独立的法人地位，但是政府对高等学校的“细节管制”（detailed regulation）与“中央计划”（central plan）传统尚未根本改变。此后，1984年1月26日颁布的法律将大学定义为“科学、文化、技术类事业组织”（établissement public à caractère scientifique,culturel et professionnel），从而使大学具有了独立的法律人格，由其内部选举产生的委员会实施自我管理。当前，国家对高等教育的管理主要由中央政府直接实施，且挂靠在巴黎的各个部委之下。具体而言，大学职称评审以及学位授予等事项①，受到中央政府下属各类委员会（如教授遴选委员会）的管制。除此之外，在涉及教师自治乃至教授自治的学术“核心范畴”（如教师招聘、学业评价），法国政府则保持高度谦抑。[4]概言之，法国高等教育系统具有较强的中央集权的特征，高等教育的发展通常是国家有目标干预的结果，同时，它在很大程度上也受学术共同体的控制。有影响力的教师代表传统上培育了和教育部之间的紧密联系，充当了国家和学术界之间的纽带。[5]

显然，法德两国公立高校与政府的关系，均表现出一种特殊的“双重治理结构”。一方面，为了保障学术自由基本权利，法国与德国均强调学术自治的传统，并分别通过法律予以确认。另一方面，鉴于高等教育作为公共服务的传统，国家对高校的监督（包括法律监督与专业监督两类）也具有相应的法律依据，以保障公共利益与国家意志的实现。据此，在以法国与德国为代表的欧陆国家，公立高校自治权往往被视为国家行政之外的“剩余产品”，且范围主要是学术领域。[6]

然而，基于法治主义原理，建构公立高校与政府之间关系的传统，也具有一系列内在弊端。一方面，巨细靡遗的法律规定，限缩了公立高校的自治权限与空间。例如，根据1969年《基本法》的修订，德国联邦议会获得了关于高等教育事项的通则立法权。据此，1976年颁布实施的《高等学校总纲法》本应定位为一部“框架性”的法律。然而，该法律却“在很大程度上包括了学生课程和考试行为、大学招生标准和教授任命及任期的基本规则，如规定教授必须在获得院系同意的情况下才能跳槽到另一所大学，如果其所在院系撤并了则另当别论”[7]。受此影响，德国高校的“研究与教学程序于不知不觉中被行政科层化（bürokratisiert），国家对此颁布大量规则、扩充法制，以致更深刻地在法律上、财政上限制学术自治”[8]。除此之外，德国各州的法律也对公立高校的自治产生了较大的“限缩效应”。诚如Eric Barendt所言：“《高等学校总纲法》规定大学有权在州法律的限制范围内、在得到州准许的前提下进行自我管理，制定校内基本规章制度。但我们明显能看到，州法律明显限制了大学自我规制的实质自由。因此，尚不确定这一规定，是否更多是用来装点门面的。”[9]

正因为如此，不乏公法学者对于国家限缩大学自治权限的做法表示质疑。例如，德国公法学者赖因哈特·亨德尔（Reinhard Hendler）认为，“虽然从自治的观点来看，一个公法组织单位在自负其责处理事务的同时，也接受那些处于专业监督之下的和受主管的国家机关的指示权约束的任务（即所谓的委办事务或指示任务），亦无不妥之处，在自治领域经常可以见到这种将自治的事务与委办事务（指示任务）结合起来的情形。这里唯一要指出的是高校的例子。如果一个公法组织单位的全部活动领域都受到专业监督，就谈不上自治了。自治机构决策和发展的自由空间有多大，关键取决于法律监督的具体尺度。如果该尺度包含不确定的法律概念，就可能显著压缩自治机构的行政自主权。”[10]我国台湾地区学者周志宏教授认为，“立法在大学领域只能扮演框架立法的角色，针对大学目的、任务以及基本权利的限制作最低条件的规范。法律所为的规定不应过度干预大学内部基于学术、教育目的的自主判断，以免侵害大学自治权，因此不得为明确、具体的细节规定。”[11]概言之，大学自治下的法律保留只能是框架性、低密度的法律保留。

另一方面，程序性管制模式具有低效、烦琐与僵化的弊病。从某种意义上而言，程序性管制模式，是法治主义走向极端化的表现形式。以德国为例，受高等教育“一体性理念”（Der Gedanke der Einheithichkeit）的影响，学习规则与高校考试规则的制定，被视为德国州高等教育权与大学学术自由权合作的规范领域。高校在制定这两类规则时，受到政府的行政监督。有学者认为，“政府虽有对大学自治规章的许可权，却不允许政府借由许可权对教学与学习的内容产生任何影响。”[12]“监督制度不是作为掌控或降低学术水准的工具。同样地，教育部长致力于维护所有大学学习课程的某种程度上的一致性亦不属于对大学的控管。”[12]然而，实践证明，国家对学习与考试事项的“框架性规制”（framework regulations），如考试规则，被证明是烦琐与低效的。[13]

值得指出的是，程序性管制模式是“法律一致性”原则适用的必然结果。依据尼夫（Neave）教授的理论，“法律一致性的核心原则”是帮助处于规范化道路上的国家保证公平、公正的原则，但这却使得高等教育系统的变革变得异常艰难，因为这种变革需要公平地、系统地贯穿整个体系。这可能是许多欧洲国家解除对高等教育系统管制的主要原因之一。[14]

三、迈向监管型治理：法德两国公立高校与政府关系变革的趋势

受新公共管理运动、博洛尼亚进程以及全球政治经济竞争等多重因素的影响，法国与德国等欧陆国家公立高校与政府的关系，开始出现新的变化。传统的“程序性管制”模式开始被新兴的“监管型治理”模式取代。

（一）从“巨细靡遗”走向框架性立法：公立高校自治权限拓展的法律保障

在法国与德国，公立高校自治权限拓展的法律保障，是其重要特色。当前，通过框架性立法，赋予各高校更大的立法裁量空间，促进高等教育治理的解制，成为法国与德国公立高校与政府关系变革的重要趋势。以德国为例，自1998年《高等学校总纲法》第四次修订以来，各州高等学校的解制趋势日益鲜明。在布兰登堡州，通过《布兰登堡高等学校法》、《布兰登堡工资法》和设定州预算的相关立法，补充和完善了联邦《基本法》以及相关法律规定所“预留”的立法形成空间。布兰登堡州的高等教育立法有三个重要的里程碑：1991年的《高等教育法案》、1999年《高等教育框架法》的修订以及2004年通过的引进绩效导向教授工资制的《国家雇员工资改革法案》。而在下萨克森州，关键的立法条款是下萨克森州宪法的第5条、下萨克森州《高等学校法》和下萨克森州预算规定（包括《下萨克森州预算法案》和《下萨克森州工资法案》）。在这两个州，《高等学校法》的修订都和联邦《高等学校总纲法》第四次修订的条款相一致，这导致了对高等教育机构组织明显的解制。[9]总体而言，自1990年末以来的改革进程中，国家规制的治理模式持续弱化。而在法国，2007年《大学自治与责任法》以及2013年《高等教育与研究法》这两部法律的颁布实施，持续扩充了公立高校的自治权限，包括预算与财政管理自治权、人力资源管理自治权以及不动产管理权等三方面。[15]

实际上，在公立高校与政府的关系从“程序性管制”向“监管型治理”模式转变的过程中，“先前的法律一致性原则已经被绩效条件所代替。至于调控手段，各国政府强调使用经济刺激因素。这样就削弱了通过立法进行调控的力度，从而使金钱在其中所起到的作用大大加强。反过来，注重减弱对高等教育体制的控制、看重市场力量的国家都深信，这些因素合起来将会为高等教育机构提供更大的激励作用，刺激它们改革创新，并且在竞争日益激烈的高等教育市场中找准自己的位置。”[14]

（二）从高权管制走向契约治理：公立高校与政府关系的合同化

20世纪80年代以来，基于契约理念重塑公立高校与政府之间的关系，成为欧陆国家新公共管理政策实践的重要组成部分。在法国，尽管1968年颁行的《高等教育方向指导法》已经明确公立高校作为公务法人的法律地位，赋予其法人自治权，但是政府依旧习惯于对公立高校采用自上而下的直接命令式的管理模式，中央政府在人员招聘、课程内容和预算方面具有决定权，公立高校作为公务法人的自治权限客观上受到政府管制的“挤压”。为了解决这一问题，1975年，法国大学校长联席会和教育部官员聚集在法国西部小镇维拉德朗召开研讨会，从国家服务现代化的角度，专门讨论如何在国家与大学之间建立一种新型的关系。时任法国高等教育司司长的盖尔莫纳（Quermonne）提出了大学经费分配合同制的主张，该主张尽管未能真正实施，但实际上为此后的“合同制”改革提供了思想基础与理念指引。[16]具体而言，1984年颁布实施的《萨瓦里法案》开始引入国家与高等教育机构签订合同的概念。[15]1998年，教育部发布的通令重申了关于合同的政策，并规定由高等教育司负责合同的协调工作。[16]而在2007年，法国《大学自治与责任法》的颁布实施，使国家与大学之间的合同从任意性转变为义务性。[4]

值得指出的是，通过合同制契约和责任的方式，法国公立高校在人事、财政等方面获得了更多新的自治权。换言之，新增的自治权均是根据每所公立高校所签订合同的规定要求进行的，国家通过合同对公立高校进行宏观管理，签署合同时要根据大学在教学科研、学生就业、人员招聘、评估要求以及高等教育与研究集群方面所达到的指标提供预算经费。[15]不难发现，从1984年的《萨瓦里法案》到2007年的《大学自治与责任法》以及2013年的《高等教育与研究法》，通过高等教育法律的多次修订，行政合同制度在法国高等教育治理中的适用逐渐深化。而这种合同式治理的模式，也从最初对公共服务的强调向市场竞争逻辑转变。[17]从某种意义上而言，通过合同制改革，公立高校与政府之间建立起基于绩效责任逻辑的合作伙伴关系，并日益远离“中央计划”（central planning）的传统。[18]在“合同化”政策的影响下，政府不再拘泥于传统的“细节管制”（detailed administration），而是朝着“战略管理”（strategic management）的方向发展。[19]

在德国，公立高校与政府关系的“合同化”集中体现在目标合约制度的实践中，并被视为高等教育领域部分引入“新调控模式”的重要表现形式。[20]当前，各联邦州在实践过程中均采用了相似的调控工具，即“高校目标合约”。在新的目标合约框架下，各州教育主管部门与大学共同确立大学发展的优缺点，尤其针对教学、研究和招生等领域，以及大学与校外研究机构或私人企业的合作等。基于目标合约，大学制定远景战略规划，不断强化优势，努力克服劣势和不足。

总而言之，借由目标合约（Zielvereinbarung）制度的引入，德国“大学由过去的国家隶属机构转而成为与其订立行政契约的主体，而处于较为平等的地位，以此强化大学的自治权限”[21]。通过契约治理取代古典行政，国家责任与大学自治之间重新取得平衡。[22]诚如德国学者福赛尔（Hans-Peter Fussel）所言：“大学和国家之间签订的针对具体目标的契约或协议，代表了一种新形式的合作，旨在减少等级关系、增强合作伙伴关系。在这类长期的契约里，大学致力于实现特定的教学和研究目标；反过来，国家为大学提供必要的财政资源。”[23]

（三）从学术自我规制走向质量监管：独立的外部高等教育质量保障机构的建立

直至20世纪80年代，以法国与德国为代表的欧陆国家才开始逐渐引入高等教育质量保障机制。其中，德国直到20世纪90年代初期才开始讨论教学与学习的质量问题。传统上，“德国高等教育界所盛行的信念是，学术研究自有其内在的质量保障机制，因此身为学术工作者，原就具有努力求取学术表现的内在动力。在学术自由的前提下，过去高等教育中的教学只有在某些层面上受到监督。例如，有关教师义务的规定，以及‘考试规章’中对于国家考试的规范等。”[24]应该认识到，这种对学术自我规制的制度性依赖，根植于大陆法系国家和地区对于学术自由与大学自治的固有理念以及法律基础。“学术自由源于学术的自律性。学术事务属于人类内在思想或精神活动的一种表现，本身就含有极高之自律（Eigengesetzlichkeit）。”[25]

然而，在博洛尼亚进程与新公共管理运动等多重因素的交叠影响下，无论是国家管制的传统抑或是学术自我规制的“神话”均受到质疑。从某种意义上而言，“无论是国家规制还是自我规制，作为一种质量保障机制都有可能无效，因为国家官僚和专业人员均不能有效代表公共利益。例如，设计针对复杂学术成果的有效外部评估存在一定的技术挑战，并且可能会导致国家过度监管，压制教学创新，并给学术人员带来高昂的机会成本，而过于依赖自我规制工具也可能会导致学术标准难以得到有效执行。”[26]博洛尼亚教育部长们在反思学术自治和问责之间两难困境的基础上，采取了一种强调质量保障机构独立性的治理机制设计。质量保障机构必须能够证明：“（1）在官方文件（如治理或立法行为文书）中保证其独立于高等教育机构和政府而运作；（2）自主制定实施质量保障的程序和方法、提名和任命外部专家，而不受政府、高等教育机构和政治机构的影响。”[26]作为ENQA的重要参与者，法国高等教育与研究署以及德国高等教育认证体系的建立，均充分吸纳了ENQA的观点与建议。

在法国，外部高等教育质量保障体系最初是在20世纪80年代建立的，其中包括以国家评估委员会为代表的多种类型的高等教育评估机构。1984年，法国《萨瓦里法案》第65条提出创建国家评估委员会（CNE）。1985年2月20日颁布的法令规定了国家评估委员会的组织原则和使命，于1985年由法兰西第五共和国总统密特朗签署并开始运行。1989年7月，《教育指导法案》第27条正式规定了国家评估委员会隶属于总统，独立行使管理权，不需要对教育部长负责。国家评估委员会作为对总统负责的自治性的行政实体，其成员由总统任命且主要代表学术与研究共同体的利益和意见。[13]

此后，根据2006年《研究规划法》的规定，创建法国高等教育与研究评估署（AERES）。该机构于2007年3月21日经高等教育与研究部部长代表朗索凡批准后正式运行。高等教育与研究评估署整合了法国原有的国家评估委员会（CNE）、教学、科学与技术教育使团（MSTP）以及全国科学研究评估委员会（CNER）等评估机构的各项职能，借由机构评估小组、研究评估小组以及文凭与教学评估小组，负责对全国高等教育与研究机构及其附属机构所开展的教学、科研以及行政管理活动进行评估。[15]而根据2013年颁布实施的《高等教育与研究法》第93条的规定，高等教育与研究评估署开始被研究与高等教育评估最高咨询理事会（HCERES）所取代。至此，研究与高等教育评估最高咨询理事会成为法国高等教育质量保障制度的中央执行机关。根据这部新法的规定，新成立的HCERES具有独立行政机关的法律地位。[27]

在德国，外部质量保障机构的建立，取代了传统上受国家较多规制的学习与考试事务。具体而言，在20世纪90年代末之前，基于高等教育的一体性理念以及对学生职业自由基本权利的保障，国家通常对学习与考试等事务采取“输入式”的管理方式（如制定总纲性的考试规章）。[23]根据1998年修订的《高等学校总纲法》的规定，德国专门成立了一个全国性的“认证委员会”（Akkreditierungsrat），由它负责审核和监管其他具体开展高等教育认证工作的“认证代理机构”（Akkreditierungsagenturen）。此后，基于德国文教部长联席会议和高校校长联合会（HRK）的共同决议，认证委员会于1999年成立。认证委员会最初有三年的试验期。试验期结束后，经过国际专家小组的评估，认证委员会在2002年成为一个常设性机构，2005年成为设立于北威州的“德国专业认证基金会”的一个机构。“德国专业认证基金会”不是联邦政府或州政府的附属机构，而是一个独立于政府的公法法人，独立运营，可以向相关机构征收费用。不过作为公法法人，基金会需要接受所在联邦州的法律监督。[28]

四、谁来监管“监管者”：法德两国公立高校与政府关系变革的公法检视

当前，法国与德国公立高校与政府的关系开始从程序性管制向监管型治理转变。然而，这种转变也蕴含着一系列治理风险。一方面，新型规制空间与控制权的创设，使法律监督与专业监督的界限模糊，学术自由的基本权保障面临危机。另一方面，大学内部管理自治权的强化，可能对学术自治构成威胁。对于法德两国而言，如何在强调绩效责任与公共利益的同时，保障学术自由与学术自治不受侵害，显得尤为紧迫。

（一）法德两国公立高校与政府关系变革的合宪性检视

从合宪性的层面而言，“合同化”的管理以及外部质量监管机构的建立，使传统上被视为“高校固有事项”的教学与科研任务被纳入政府或由公共财政资助的准政府机构的质量监控之中。据此，“监管型治理”在放松对国家“委办事项”行政监督的同时，也将传统上行政监督不得介入的法律监督事项纳入其管制范畴。[29]对于“合同化”管理的合宪性问题，德国学者Rogal在其博士论文里集中讨论了目标合约制度与高校自治之间的关系。他首先从公立高校作为学术自治团体与国家机构的“双重法律地位”出发，指出高校既有学术自治的要求，也要履行国家的任务。前者直接与教学和科研结合起来；后者则主要涉及财政、人事及其经营管理等事项。鉴于学术自由在德国《基本法》第五条第三款中有明确规定，而目标合约的内容中又会涉及这一部分，所以需要在法律上对目标合约的内容做出相应规定，否则会出现国家过度干预高校，进而滋生违宪疑义的状况。[30]

类似地，对于外部质量保障机构的建立，学者们也纷纷指责其对学术自由与高校自治构成威胁。尽管高等教育认证通常被理解为保障质量，但在认证发展的背后仍然存在多种可能性，许多不同的政策议程和动机正在上演。例如，在法国，2007年颁布实施的《大学自治与责任法》引发了较大争议，学界普遍担忧新自由主义将渗透大学系统。许多大学校长对国家评估和质量控制的扩张表示不满。虽然教育主管部门强调，国家不再有意对大学进行自下而上的控制，而是建立以合同为基础的合作伙伴关系，但许多大学校长仍然气势汹汹地批评与反对质量保障与评估活动。因此，大学自治与国家控制之间复杂的平衡，似乎并不稳固。[5]有研究指出：“公共领域独立监管机构的增加趋势，滋生了一系列问题。例如，大学需要应付越来越多的高等教育监管机构可能会造成管理负担，由独立的质量保障机构进行不同的评估，认证和数据收集可能会导致大学出现评估疲劳。这不可避免地导致了‘谁来评估评估者’这一问题。”[26]

为应对“合同化”管理机制以及外部质量保障体系实施所引发的违宪疑义，学者们纷纷提出须在此类“准市场机制”的适用中引入“同行评议”（peer review）等学术自我规制的建议。应该认识到，在外部质量保障体系的运行中，同行评议对质量评估或认证过程的合法化具有决定性作用，而学术同行作为外部质量保障监管机构的成员则可以增强其专业性、权威性。

（二）法德两国公立高校与政府关系变革的合法性检视

当前，在德国，目标合约法律效力的厘定，是公立高校与政府之间公法纠纷得以解决的前提。诚如Kracht所言，在过去十几年中，“合同式管理”（Kontraktmanagement）已经成为高等教育治理的重要组成部分，大学与政府的关系也随着引入目标合约这一管理工具而发生新的变化，但对于目标合约在大学和政府关系中发挥的作用及其法律效力，目前尚需进一步研究。各州的高教法对目标合约还缺乏相应的规定，而且并没有将其明确地纳入到法律规范的体系当中。Schmuck在其法学博士论文中从公法视角分析了政府和大学签订的目标合约，将其归为“公法合同”（o··ffentlich-rechtlicher Vertrag），是双方根据自身意愿达成的具有法律约束力的合同。他认为，双方在出现争议时必须尽最大可能充分利用合约中的规定寻找解决途径，可修正或取消合约，迫不得已时可以到行政法院提起诉讼。但同时也必须承认，这一目标合约的法律性质仍然值得进一步讨论。绝大部分州的高教法虽然规定在政府和大学之间签订目标合约，但既没有规定其法律性质，也没有规定合同的内容及制定的程序。[30]显然，德国公法学界普遍认同目标合约作为公法合同的法律性质。但是，立法实践对此议题的回应却相对滞后。目前，仅有萨克森-安哈尔特州与柏林州等少数州在其《州高等学校法》中对目标合约的法律性质做出明确规定。

在法国，强调公共服务的公法传统，使得作为公共服务特殊构成部分的高等教育领域（Higher Education as a Public Service），也顺理成章地成为行政合同制度实践的重要领域。作为科学、文化与职业公务法人的公立高校与政府之间订立的合同，属于公法人之间缔结的合同。申言之，“这种在国内法上公法人之间订立的协议，从出现时就一直被推定为行政合同，受公法调整，除非二者之间只存在民事法律关系。”[31]在公立高校与政府之间缔结的行政合同中，“合同双方虽处垂直关系，但各自具有一定独立性。采用行政合同调整权利义务，体现了财政支出主体对合同相对人一种较为柔和的管理控制。”[32]据此，当公立高校与政府之间围绕二者之间订立的公法合同产生争议时，可以基于行政合同纠纷解决的法律途径予以解决。

五、结论与讨论

传统上，法国与德国公立高校与政府的关系分别被置于公务分权与间接行政的理论框架之下。鉴于学术自由基本权保障的逻辑起点，政府对高校的监督，往往以法律监督为主，以专业监督为辅。然而，在“巨细靡遗”的高等教育法律规定的影响下，公立高校自治权也面临着被“掏空”的风险。同时，法律一致性原则，也使得高等教育变革变得异常困难。国家对公立高校进行“程序性管制”的局限，开始受到广泛的责难与抨击。20世纪80年代以来，受新公共管理运动的影响，传统的行政法治主义原理逐渐被新行政法的纲领与教义所取代。以德国为例，20世纪50年代以来，德国行政法的改革主要经历了宪法化、法典化与系统化、政策导向的视角（Steering-Policy Perspective）、治理等四个阶段。[33]在前两个阶段，德国高等教育治理先后受到宪法化与行政法典化的影响，学术自由的基本权利以及大学自治获得宪法与法律的保障。与此同时，“程序性管制”模式也不可避免地衍生出一系列风险与挑战。而在后两个阶段，真实的治理实践与过程受到广泛关注。

当前，通过框架性立法、国家与大学的合同关系以及高等教育质量保障体系等变革举措，法德两国公立高校与政府的关系，开始从程序性管制向“监管型治理”模式转变。然而，新型监管体制的确立，并不意味着规制强度的缓和与弱化。恰恰相反，高等教育领域的规制体系日趋复杂和精细化。在新公共管理的语境下，法国与德国公立高校自治权的拓展，往往伴随着绩效责任的强化。对此，公法学者保持着审慎乃至批判的立场。[34]申言之，对于法国与德国的公法学界而言，亟待回应的是如何将这种监管型治理模式纳入合宪性与合法性的监控之中，以保障学术自由基本权以及公立高校的自治权（尤其是学术自治权）不受侵害。

注释

①值得指出的是，中央政府对学位授予事项的管制权限，正在逐渐下放至大学。具体而言，1984年颁布的《高等教育法》第17条规定，“只有国家才有权授予大学的学位和职称”。而2013年颁布的《高等教育与研究法》则授权大学与机构共同体向其成员学校颁发学校文凭，特别是博士文凭。参见：王晓辉，刘敏，谷小燕.大学治理：理念、模式与制度[M].北京：北京师范大学出版社，2018：105.