区域间性：律师参与“一带一路”公共法律服务论纲

刘澍 丁鑫

(中央财经大学 法学院，北京100081；淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北235000)

一、引言

二战以后，共同的利益推动着世界政治与经济急速地朝着区域合作方向发展，迄今为止已经诞生了大量的区域组织。比如欧共体、北约、华约、阿拉伯国家联盟、非洲统一组织、东南亚国家联盟、上合组织等等。其中，经济领域的组织发展尤其迅猛。不过值得注意的是，随着世界的深度融合，“一只蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风”式的“蝴蝶效应”开始在全世界频繁出现。改革开放以来，中国在政治上与世界主要大国紧密合作协商，在经济上已经成为世界的核心动力引擎，深度融入了世界经济格局。无论是为了自身的利益，还是为了促进世界和平与发展，中国都必须义不容辞地承担起一个世界大国的责任。在上述背景下，2013年9月和10月，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)的重大倡议。“一带一路”对世界政治、经济、文化的发展必定会产生积极影响，从而得到了国际社会高度关注和有关国家的积极响应。“共建‘一带一路’的重点在于促进区域合作，因此需要有关国家合作提供区域性或区域间公共产品。”[1]法律服务属于典型的公共产品，必然受到法律市场规律的调节。“一带一路”倡议给我国法律服务市场提供了一个巨大的发展契机。事实上，西方资本主义国家早在20世纪六七十年代就建立了诸多法律援助基金，以期推动社会法律服务从公共机构服务向私人服务转移。部分国家，尤其是德国，正在不断提高法律费用保险(Legal Expense Insurance，简称LEI)的扶持力度以弥补不同法律援助计划之间的差距[2]。律师参与公共法律服务在我国已经比较广泛，但是相关研究却并不多见。本文以律师参与公共法律服务为切入点，以“一带一路”为视阈，就我国公共法律服务进行粗浅分析。

二、区域间主义：我国“一带一路”公共法律服务的定位

(一)“一带一路”公共法律服务

理论上而言，法律服务可以区分为私人法律服务、公法人法律服务和公共法律服务。前两者在我国法律服务市场中占据主导地位。不容忽视的是，改革开放后，我国律师广泛参与公共法律服务，公共法律服务在党和政府的支持下取得了飞跃式的发展。其表现为：一是绝大多数律师事务所及其律师积极开展法治宣传活动，提供免费的法律咨询、诉讼代理和非诉讼服务；二是很多律师受聘为社会公益组织、政府机关、企事业单位的免费法律顾问；三是很多律师主动提供免费法律服务，或按政策成为法律援助律师。而“一带一路”以“共商、共建、共享”为原则，致力于在亚欧非大陆及附近海洋国家和地区打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体；走沿途各国各地区相向而行、相遇相知、共同发展的国际合作道路[3]。不难预见，在经济全球化的背景下，公共法律服务必然在“一带一路”之合作场域中不可或缺，必然获得蓬勃发展。而在国家全面推进依法治国的背景下，我国法律服务市场的发展格局中已经出现了有偿服务和公共服务相辅相成、相得益彰的基本态势。由此，强化公共法律服务产品的提供已经成为“一带一路”战略不可或缺的内容。

(二)国际公共产品：“一带一路”公共法律服务的属性

“公共产品”(public good)是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益性的非排他性的产品[4]。其特点为：消费的非排他性(nonexclusive)，即某些人对这些产品的消费不影响其他人消费该产品的利益；非竞争性(nonrival)，即某些人对这些产品的提供和利用不影响其他人对该产品的提供和利用[5]。 一般而言，政府和社会团体是公共产品的主要提供者。但是，在国家、社会的视野下，律师与立法机关、行政机关、司法机关、社会组织一同承担着维护法律秩序的客观义务。这就必然使得律师自觉或不自觉地承担起法律服务市场中的公共服务功能。律师在拓展法律服务市场和寻求法律服务机会的同时，必然要提供公共服务产品以获得当事人、同行、国家机关和社会公众的信任。“一带一路”本质上是互联互通合作共赢。由此而言，“一带一路”打开的各类市场在公共性上更胜一筹。这就从宏观结构性层面决定了我国法律服务市场也会增加其公共性。事实上，随着法律服务市场的不断发展，不仅世界主要法治发达国家的律师积极参与公共法律服务并形成了相关体系，我国的律师公共法律服务市场也日益成长起来，空间不断扩大。

(三)区域间性：“一带一路”公共法律服务的特性

众所周知，公共产品的提供者不仅是政府、政府间组织，而且在数量和价值额度上更重要的主体是市场主体。与此相伴相随的是，这些公共产品具有典型的国际性，更确切地来讲具有区域性，属于国际公共产品。国际公共产品是其收益扩展到所有国家、人民和后代的产品，具有公共性、全球性、产品性[1]。公共法律服务也具有此种属性。说其具有公共性是因为公共法律服务不具有排他性，人人均可以消费，甚至包括国家各级机关在内；说其具有全球性是因为其超越国界的服务，不严格区分国家、区域或边界；说其具有产品性是因为强调服务的合作机制和条件(区别于产品价格、产品购买力等收益)。

毋庸讳言，“一带一路”倡议更多地着眼于国际区域关系的协调。按照习主席的论述，“文明在开放中发展，民族在融合中共存”[3]。中国的“一带一路”倡议不是只关注中国的利益，而是在寻求区域内各国家、各地区、各民族、各人群共同发展、共同繁荣的愿景下而开展的区域合作机制。仔细理解习近平主席的相关论述不难发现，“一带一路”以马克思主义世界历史观、唯物辩证法、地缘经济学、地缘政治学、社会生态学为基础理论，是马克思主义史学论关于世界历史结构的新揭示、新发展。这就从理论层面决定了公共法律服务更具有区域间平等合作的特性：一是各国家、各地区、各民族、各人群均能平等地享有相应公共法律服务的机会；二是公共法律服务人员，包括律师在内，应当公平、公正、平等地提供法律服务；三是公共法律服务更多的是要建立合作机制，创设合作条件。

三、伙伴关系：“一带一路”公共法律服务的理论基础

“一带一路”是我国首先倡议的，其前提是和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢。这就从根本上决定了“一带一路”是互利互惠的，所有参与者并不是完全意义上的竞争者，在更为主要的层面是合作者、帮助者，是伙伴关系。这就说明，“一带一路”的区域间性会传导到各合作区域内的各个领域，必然体现为各主体完整性前提下的合作主义。而国际上合作主义及其行动在公共法律领域中已经普及，尤其是在保险、劳动、医疗领域[6]。这是分析“一带一路”视阈下公共法律服务属性的理论出发点。律师参与这一公共法律服务必须紧紧把握住这一理论发轫点。

(一)“一带一路”公共法律服务的前因

任何事物从产生、发展到结束都有前因后果。“一带一路”视阈下公共法律服务被定位为伙伴关系也是如此。这一关系的理论前因在于我国公共法律服务体系的本质属性。这可以从两个方面得到说明。

其一，从公共法律服务的本质属性来看，在法治已经成为通行于世的治理模式下，任何国家都将其视为一项国家赋予公民的法律权利。而法治的真谛在于为民众争取公平、正义、福祉。由此，政府因人民而来，应为人民服务。这就产生了政府政治道义上的为民服务的道德要求。当然，国家说到底还是人合组织，而人是负有道德义务的。国家作为人的组织，自然也要承担道德义务。国家在诞生的根源性上被赋予天然的法律义务。公共法律服务恰恰就是国家法律义务——维护公民合法权益，国家政治义务——为公民提供政治服务，国家道德义务——承担照顾公民的伦理义务等的集合。公共法律服务是国家在法律义务、政治义务和道德义务上不可放弃的一种国家责任[7]。

其二，从我国公共法律服务的属性来看，我国是中国共产党领导下的社会主义国家，党的宗旨是为人民服务。这就决定了我国公共法律服务的理论前提是为人民服务。这一点区别于世界其他资本主义国家。当然，在当今时代背景下，笼统地提“为人民服务”并不能解决公共法律服务问题。有学者认为，我国公共法律服务在发展模式上是共享、共有，在价值选择上是公平正义，在本质关系上是执政党与人民之间、公仆与主人、血和肉、鱼和水的关系[8]。此种论述过于宏观，没有从本质上揭示我国公共法律服务的本质属性。事实上，于“一带一路”而言，我国公共法律服务是平等主体上的友好协作关系。说其平等性，是因为在法律服务中，无论是提供法律服务的国家、政府机关、行政组织、社会团体、其他参与者，还是被服务的自然人、法人或其他组织都在法律地位上是平等的。服务提供方应当以服务者的身份提供服务。这种服务不能理解为管理关系，只要符合服务条件，服务提供方就有义务提供服务；相应地，当被服务者对服务的需求符合国家法律规定时，他就有权利要求提供此种服务。反过来，当被服务者拒绝服务时，服务提供者不能强制性地提供服务。故而，其间又是一种协作关系。

在“一带一路”倡议下，公共法律服务的被服务者有可能是外国国家、外国政府机关、外国公民、无国籍人士等。我国在提供相关公共法律服务时显然不能超越于他国主权、人权之上。当前，治理理论流行于世。而治理的典型特征是：组织之间的相互依赖、持续的互动、以信任为基础以及相当程度的自主性[9]14。因此，在“一带一路”视阈下，公共法律服务是以区域间性主义为前提的国际友好合作关系。这能够更好地向国际友人展示我国社会主义的本质特性——为人民服务。就此，律师参与公共法律服务就必须向世界展示我国“一带一路”倡议的友好伙伴关系。这是从前因角度来理解的结果。

(二)“一带一路”公共法律服务的基本框架

律师参与“一带一路”公共法律服务不是一种纯粹的个人行为，而是一种有公益性、有组织性的正义行为。习近平主席对“一带一路”有着一个良好的愿景：即，它是和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路、文明之路。这一愿景的实现有赖于“一带一路”沿途的国家、政党、民族、社会团体、企业、个人等的通力合作。表面上来看，“一带一路”的核心是经济合作，但是实质上绝不仅限于此。多年来，除经济因素外，我国已经在反腐、反恐、文化交流、政治互信等多个领域与“一带一路”沿途国家和地区形成了密切的友好合作关系。当然，这种合作关系还有待提升为更高层次的伙伴关系。为达成此愿，我国就必须对“一带一路”框架下的各种结构性因素进行打磨。显然，公共法律服务只是这些结构因素中的一个子因素。就这一因素的框架而言，我国应当做好如下几个方面的工作：

第一，价值定位。公共法律服务在价值定位上首先应纳入考虑的是区域间性之前提性因素。“一带一路”意义上的公共法律服务更应当体现国际性、合法性、正义性、中立性等特征。这是因为“一带一路”下的公共法律服务往往是出于分歧、冲突、争议等纠纷解决和规范相关管理工作之需要。“一带一路”涉及地域异常辽阔，人口、种族众多，差异性极大。法治是通行的普遍性治理方略，依法办事、依法处理必然要成为推进“一带一路”的公共交往规范。由此，一国公共法律服务的优劣在很大程度上决定了外国和外国人对我国政府、我国企业事业单位和我国公民的信任度。再进一步，我国如果要在公共法律服务方面拥有更重要的发言权和决定权，那么更应当将精力付诸区域间各类法律规则、纠纷解决程序的建设上来。于此，当律师参与公共法律服务时，更应当从长远地角度考虑各方之间的法律差异，寻求共同点和妥协时机，谈判、协商、斡旋、调解、仲裁也许是解决各方纠纷更佳的选择。求同存异，互相包容，促进符合各方利益的法律制度的建设、适用与执行应是律师参与“一带一路”公共法律服务工作的价值追求。

第二，目标导向。在“一带一路”意义上，我国的公共法律服务应当与国内的公共法律服务有所差别。众所周知，我国国内的公共法律服务被定位国家服务，具有公益性、均等性、保障性等特征。律师只不过是参与者之一，且受到国家法律、政策的规制。严格来说，国内公共法律服务更具有行政管理性质。有学者已经从理论层面进行了分类：即分为“供给导向型”“需求导向型”和“权利导向型”三种模式[10]。然而，此种分类并不适合于“一带一路”中的公共法律服务。因为后者具有国际公共产品属性，超越于一国内部的行政管理或平行管理。“一带一路”意义上的公共法律服务在目标定位上应当具有更高的追求。众所周知，国与国之间的关系极为复杂：在政治上往往是脆弱的信任关系；在经济上往往是利益协调关系；在文化上往往是非充分的互补关系。律师参与“一带一路”公共法律服务在目标导向上应当服务于促进我国与他国，我国组织与他国组织，我国公民与他国公民、无国籍人士等之间的友好伙伴关系。

第三，机制建设。任何没有机制予以落实的口号都只不过是空头支票。“一带一路”意义上的公共法律服务只有完成机制建设才能变得具体、可操作和可期待。前述公共法律服务应当朝着体系化的方向前行。这一体系应当包括服务主体、服务内容、服务程序等几个方面。毋庸置疑，我国倡议“一带一路”并不纯粹是为了自身利益的考虑。事实上，一个稳定、开放、和谐的周边政治经济环境非常有利于我国的长远发展。因此，“一带一路”中的公共法律服务在主体上不仅应当吸纳我国各级政府、社会组织、公民，而且还应当吸纳国外相关政府机构、企事业单位、公民。在服务内容方面，提供与“一带一路”相关的政策、立法、司法、行政等方面的法律信息，为“一带一路”相关主体间的纠纷提供解决服务，预防“一带一路”政策落实过程中的隐性纠纷、冲突等。在服务程序方面，目前世界上还没有就“一带一路”问题创设相关公共法律服务的法定程序，这也正是时代赋予我国律师的一大机遇。

第四，制度保障。俗话说：“没有规矩，不成方圆。”律师参与“一带一路”公共法律服务必须有相应的制度作为规范和提供保障。为此我国应当制定《公共产品和公共服务法》，将律师参与公共法律服务纳入其内，作为一类独立公共服务类型予以规定。同时，也应当规定律师参与公共法律服务的权利义务。

(三)“一带一路”公共法律服务的前景

“一带一路”起航，意味着我国无论在贸易、劳务等方面均将与更多国家产生密切往来。以贸易为例，当前我国产品走出国门面临最为突出的问题是准入风险、合同风险、劳资风险、环境保护风险等潜在法律风险[11]。这些法律风险都必须在贸易过程中，甚至在贸易开展之前就予以预防。显然，只有专业的法律团队才能全方位地梳理清楚其中的法律“弯弯绕”。从这一点上来说，仅依靠政府行政管理部门、执法部门、审判机关的经验和人力物力是远远不够的。与此同时，更值得注意的是，对于绝大多数企业和国人而言，法律风险只是一种潜在的影响因素，当风险没有转化为现实的威胁时，他们更倾向于不支付相关方面的成本。由此，控制此类法律风险就落到了公共法律服务的头上。当然，服务于我国外贸只是公共法律服务领域中的一个“板块”而已，“一带一路”走出去和引进来的方方面面涉及众多领域。在公权力领域内有国家安全、公共安全、婚姻制度、出入境、反恐、垄断、倾销、反补贴等；涉及私权利的有贸易、旅游、求学、就医等。除了诉讼风险需由有关当事人支付诉讼代理费的有偿法律服务外，其中诸多的事项都涉及常备性的公共法律服务。因此，“一带一路”撑大了公共法律服务的空间，拉长了法律服务的时间距离、空间距离。不难预见，伴随着“一带一路”的不断推进，未来律师参与公共法律服务将在服务种类、服务方式、服务内容等服务维度上繁花似锦，在整体意义维度上国富民强，在价值维度上经文纬武。

四、通力协作者：律师参与“一带一路”公共法律服务的角色承担

实现在“一带一路”公共法律服务中大放异彩这一愿景前，律师们首要的工作就是要定位好自身的角色，即成为“一带一路”倡议的通力协作者。

(一)众说纷纭：律师参与“一带一路”公共法律服务的争议

律师参与“一带一路”公共法律服务问题在国内极少有人论及。不过，观察国内有关公共法律服务的学理与实践方面的研讨，结合部分实务界人士对律师参与“一带一路”法律服务的观点，我们不难发现其中的分歧。在公共法律服务方面，我国律师界主要从法律服务市场存量与增量的角度进行分析。有的观点充满忧患意识，忽视律师自身的作用反而将希望寄托在国家和律师团体组织身上：“‘一带一路’的巨大市场利益，扩大了法律服务市场，也加剧了市场竞争。”[12]这种观点的持有者一方面希望相关律师组织、研究机构、智库组织等搭建平台；另一方面希望国家相关管理部门理顺关系，畅通渠道，提供律所在境外设立法律服务机构的渠道。而将律师参与“一带一路”公共法律服务寄希望于各级各地律师协会的观点几乎是律师界的共同声音[13]。学术界的观点则更为多样化，主流的观点认为，律师参与公共法律服务最现实的障碍是国家行政管制必须作相应的调整。换而言之，主要将希望寄托在国家机关身上，认为打铁尚需自身硬，呼吁政府构建公共法律服务体系，以政府牵头的公共服务创新、平台构建、资金投入等来带动公共法律服务[12]。也有观点集中于关注律师参与公共法律服务的外部性来提出解决对策：制定律师行业服务“一带一路”倡议规划，将律师的法律服务写入政府战略规划；整合力量，发挥高校、科研机构及商业专业服务平台，加强数据库的建设；探索适合西部、东北部律师业发展的道路；建立境外投资业务律师交流平台和机制等[14]。

上述观点不无道理，但细细品来不无遗憾。其一，从最根本的层面来说，律师参与“一带一路”公共法律服务最终不是落实到政府、律协身上，而是律师由服务能力、服务水平、服务意识所决定的。其二，无论律协、政府机关、外国同行，或是国内有关科研院所、研究机构和企事业单位，都只不过是律师参与公共法律服务的协助者，绝不可能成为支配者。其三，律师参与“一带一路”公共法律服务既是由需求市场决定的，同时也是参与律师激发的。其间存在被动和主动，自觉和非自觉，能与不能等多重因果关系问题。目前，国家“一带一路”倡议已经打开了国际公共法律服务的大门，开放了市场需求，能否抓住这个机遇，能否克服相关挑战，说到底是由律师个体所决定的。因此，律师参与“一带一路”公共法律服务在角色承担上应当定位为协作者，而且是自觉的通力协作者。

(二)协作者：律师参与“一带一路”公共法律服务的角色

首先，律师是法律工作者，是法律服务的提供者。律师参与“一带一路”公共法律服务的角色承担并不是由律师自身来决定的，而是机会赋予的。没有市场没有需求，就没有机会；有了机会，律师才可能拥有服务的主体角色。律师是以面向他人提供法律服务为生存立命之本的，因此，律师的本质角色就是服务提供者。

其次，律师参与“一带一路”公共法律服务的角色是协作者。在法律场域，律师只不过是当事人的代理人。当事人是代理行为的权利义务承受人，当事人对自身的权利有处分权。这就从根本上决定了律师为他人办事的角色承担。当事人所面临的法律问题能否如愿解决取决于交往当事人所在国的法律规定、案件事实、司法程序、文化传统等多重因素。其中很多问题是“一以贯之”的，绝非律师所能解决。事实上，多数情况下律师在“一带一路”公共法律服务中所起的作用是有限的，即处理如下一些事务：查明并告知有关国际国外国内法律规定及其含义；理清行政程序、司法程序、行业惯例等内容；预测法律风险与法律机会；帮助当事人交往沟通；代理当事人进行诉讼活动等。在这其间，律师所起的作用更多的是协助己方当事人，协助有关管理机关或组织。故而，律师参与“一带一路”公共法律服务的定位是为协作者。

再次，律师参与“一带一路”公共法律服务应当自觉发挥最大作用，从而是为通力协作者。律师参与“一带一路”公共法律服务首先应当是一种专业化服务行为，是律师本人的本职工作。尽职尽责完成自身的本职工作是律师职业道德的必然要求。当然，尽职尽责用于“一带一路”公共法律服务只是一个基础要求。律师参与“一带一路”面临着国际因素的考验，更应当了解、把握国际国外相关法律动态，与相关国家的法律界取得密切联系，从而也应当是与相关国家的法律组织的协作者。这沟通内外的能力需要参与“一带一路”的律师通力与各方协作才能完成。从而要求其成为“一带一路”公共法律服务的通力协作者。

最后，律师参与“一带一路”公共法律服务应当以服务价值为其角色的核心评价标准。在律师服务业中，一个极容易落入窠臼的现象是以服务价格来衡量其服务价值。这在当下的国内法律服务市场中已经成为通病。律师作为法律服务市场的从业者，其本质使命是实现法律正义。从这一点上来说，律师是立法机关、司法机关、行政机关的协作者，是纠纷的解决者。这一点在“一带一路”公共法律服务中也不可能动摇。由此出发，衡量律师参与“一带一路”公共法律服务的价值应当是以推动法律正义的实现为其终极标准。

五、结语

公共服务应当提供满足社会公共需要的公共产品。“一带一路”公共法律服务也需要提供相适应的国际公共产品。虽然律师参与“一带一路”公共法律服务不可避免地会带来律师收入问题，但其间律师收费的高低并不能从根本上改变其公共服务的本质。实际上，本文更倾向于将私人法律服务与公共法律服务的区分标准界分为是为私人利益服务还是公共利益服务。如下一种观点道出了公共服务的本质：“公共服务就是要对宪法、社会公正和公共利益作出必要的回应。”[15]32律师参与“一带一路”公共法律服务，在角色承担上是通力协作者，在价值判断标准上是法律正义的维护者和推动者。在当下国内的有关律师参与“一带一路”法律服务的议论中，利己主义论、国家认识论、民族主义论等等论调层出不穷。这陷入了某种狭隘的思维漩涡，从根本上背离了“一带一路”之国际利益共同体、命运共同体和责任共同体目标[16]，背离了和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝路精神[3]，更背离了“一带一路”之区域间性意义上的国际平等、合作、和平、互利的基本原则。尽管绝大多数情况下律师在具体服务工作中是为特定的私人利益服务，但是其工作的性质本身要求其在正当性上承担纠纷解决者、利益各方沟通者、正义协助实现者的角色。